Мудрый Юрист

Новый закон о публично-частных партнерствах в России: история принятия и перспективы применения

Килинкаров Владимир Витальевич, партнер, руководитель практики ПЧП юридической фирмы Maxima Legal, кандидат юридических наук.

Федеральный закон о государственно-частном партнерстве, принятый 13 июля 2015 г., стал вторым, помимо Федерального закона о концессионных соглашениях, отечественным законом о публично-частных партнерствах. Автор настоящей статьи, являющийся одним из основных авторов Модельного закона "О публично-частных партнерствах" для государств - участников СНГ и отчасти помогавший рабочей группе Государственной Думы в подготовке нового российского Закона о ГЧП, представляет аналитический обзор истории принятия данного Закона, раскрывает основные проблемы его разработки, исследует концепцию Закона, его преимущества и недостатки, а также делает выводы по поводу перспектив использования данного нормативного акта для развития российской инфраструктуры.

Ключевые слова: публично-частное партнерство (ПЧП), государственно-частное партнерство (ГЧП), муниципально-частное партнерство (МЧП), концессионное соглашение, соглашение о ГЧП, концессия.

New law on public-private partnerships in Russia: history of adoption and application prospects

V.V. Kilinkarov

Kilinkarov Vladimir V., Partner, Head of the PPP practice at Maxima Legal LLC, PhD in Law.

Federal law No. 224-FZ "On State-Private Partnership, Municipal-Private Partnership in the Russian Federation..." adopted on 13 July, 2015 became the second Russian law on public-private partnerships. The author of this paper, as one of the main authors of the Model law "On publicprivate partnerships" for CIS member states, has partly assisted the working group of the State Duma in drafting the new Russian PPP law and now undertakes an analytic review of the history of this law, reveals the key problems of its developing, analyses the concept of the law, its advantages and disadvantages, and makes his conclusions with regard to the prospects of using this regulative act for the development of the Russian infrastructure.

Key words: public-private partnership (PPP), state-private partnership (SPP), municipal-private partnership (MPP), concession agreement, PPP agreement, concession.

В 2015 г. исполнилось 10 лет с момента принятия Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон о концессионных соглашениях). Данный документ был первым в истории современной России нормативным актом, регулирующим широкий комплекс отношений в сфере публично-частного партнерства (ПЧП). Ключевым элементом правового регулирования в соответствии с указанным Законом стало концессионное соглашение, согласно которому концессионер (частный партнер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту (публичному партнеру), а также осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) данного имущества, которое предоставляется ему для этой цели во владение и пользование на определенный соглашением срок. В этой вольной трактовке ч. 1 ст. 3 Закона о концессионных соглашениях хорошо видно, что законодатель ограничил сферу реализации концессионных соглашений проектами, в которых право собственности на объект должно находиться у публичной стороны, поэтому проекты, основанные на частной собственности в отношении объекта инфраструктуры, имели весьма сомнительные перспективы как проекты публично-частного партнерства и даже после принятия региональных законов о ПЧП оставались весьма рискованным предприятием. Идея федерального законодателя состояла в том, что частный партнер должен был воспользоваться иными, более прозрачными и защищенными от возможных злоупотреблений механизмами приватизации и аренды на инвестиционных условиях. Казалось, что при существующем уровне управления на местах и в отсутствие должной квалификации Россия не готова использовать сложные механизмы публично-частного партнерства в полной мере (включая частную собственность на публичную инфраструктуру) и в федеральных масштабах.

Течение времени и сложные экономические условия, в которых оказалась страна в последние пару лет, потребовали активного и повсеместного участия частного капитала в модернизации инфраструктуры. Политические, социальные и экономические реалии приводят к необходимости достижения компромисса с инвестором, заинтересованным в праве собственности как гарантии сохранности и эффективности вложенных ресурсов. Данный компромисс нашел отражение в Федеральном законе от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о ПЧП), вступившем в силу 1 января 2016 г. Данный Закон позволяет структурировать проекты публично-частного партнерства таким образом, что право собственности на построенный (реконструированный) объект возникает у частного партнера, что в совокупности с другими инструментами и гарантиями, предусмотренными Законом, должно дать импульс для развития инфраструктуры за счет внебюджетных источников.

Следует отметить, что Закон о ПЧП стал результатом почти трехлетней работы экспертов и имел довольно непростую судьбу. С момента принятия проекта N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (далее - законопроект об основах ПЧП) в первом чтении в апреле 2013 г. сменилось множество его редакций, а объем итогового документа превысил объем акта, принятого в первом чтении, более чем в 10 раз. Несмотря на то что подготовка правового акта курировалась Министерством экономического развития РФ и Комитетом по вопросам собственности Государственной Думы, а в разработке его текста принимали участие многие известные специалисты в сфере ГЧП в России, процесс согласования проекта с Министерством финансов, Федеральной антимонопольной службой и Администрацией Президента оказался чрезвычайно тяжелым, и позиции сторон значительно расходились по целому ряду ключевых вопросов. Данные трудности отчасти объясняются отсутствием в России единого понимания эффективных механизмов развития публичной инфраструктуры, единого подхода к оценке рисков и последствий злоупотреблений в проектах публично-частного партнерства, а также острой нехваткой экспертизы и опыта в области ПЧП как таковой.

Напомним, что в июле 2014 г. Федеральным законом от 21.07.2014 N 265-ФЗ (далее - Закон N 265-ФЗ) были внесены долгожданные изменения в Закон о концессионных соглашениях.

Во многом принятие данных поправок было обусловлено отсутствием четкого политического решения относительно судьбы законопроекта об основах ПЧП, который должен был выполнить основные задачи правовой реформы в сфере ПЧП, а именно:

Существовавшая до вступления в силу Закона N 265-ФЗ концессионная модель не позволяла концеденту (публичному партнеру) вносить плату за комплекс работ/услуг, предоставляемых концессионером (за исключением проектов в сфере дорожной инфраструктуры). Это, в свою очередь, не позволяло сторонам заключать так называемые контракты жизненного цикла (далее также - КЖЦ), особенно ценные для инвестиционных проектов и не предполагающие взимания платы с конечных потребителей (контракты на строительство бесплатных дорог, объектов социального здравоохранения, развитие пенитенциарной системы и др.). Контракты жизненного цикла позволяют осуществлять возврат вложенных частным субъектом инвестиций не за счет тарифов, установленных для конечных потребителей, а за счет периодических платежей, производимых публичным партнером за эксплуатационную готовность объекта (англ. availability payments), что крайне важно с точки зрения обеспечения эффективности расходования бюджетных средств.

Законом N 265-ФЗ в Закон о концессионных соглашениях были внесены изменения, позволившие концеденту вносить плату концессионеру (так называемую плату концедента) и тем самым открывшие дорогу проектам КЖЦ по широкому спектру видов инфраструктуры.

В целом за 2014 г. правовое регулирование в сфере ПЧП сделало серьезный шаг вперед. Данный прорыв произошел в основном благодаря встраиванию в Закон о концессионных соглашениях отдельных позитивных наработок законопроекта об основах ГЧП. В этом смысле Закон N 265-ФЗ явился прямым следствием работы над указанным законопроектом. Помимо расширения спектра допустимых моделей ПЧП за счет контрактов жизненного цикла, в Законе о концессионных соглашениях:

В принципе, благодаря внесенным поправкам концессионное законодательство позволяло теперь структурировать большую часть концессионных и ПЧП/КЖЦ-проектов, основанных на публичной собственности в отношении инфраструктуры. По сути, в нынешнем виде Закон о концессионных соглашениях, включающий оба ключевых механизма ПЧП (концессии и КЖЦ), больше напоминает Закон о ПЧП, нежели Закон о концессиях. В то же время необходимость и актуальность принятия Федерального закона о ПЧП не отпала, соответствующий законопроект продолжал обсуждаться в Государственной Думе.

Было очевидно, что июльские поправки в Закон о концессионных соглашениях не устранили все недочеты концессионного законодательства. Так, среди очевидных недостатков Закона оставались:

Предпринимаются попытки нивелировать перечисленные недостатки федерального регулирования в сфере ПЧП (в том числе в части спектра возможных форм ПЧП, закрытого перечня объектов ПЧП, необходимой диспозитивности и пр.) на региональном уровне. На начало 2015 г. около 4/5 от общего числа субъектов РФ (почти 70 регионов) приняли специальные законы о публично-частных партнерствах, разработанные большей частью на основе Регионального модельного закона "Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства" (утв. 22.04.2009 Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве при Комитете по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы; далее - Модельный закон), а также с учетом весьма успешного опыта применения Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах".

Модельный закон (ст. 5) предлагает расширить спектр используемых в России форм ПЧП за счет введения на уровне моделей BOT/ROT (строительство/реконструкция - эксплуатация - передача) и DBOT/DROT (проектирование - строительство/реконструкция - эксплуатация - передача). При этом допускается возможность сохранения за частным партнером права собственности на объект по завершении последнего этапа исполнения соглашения ПЧП (модель (D)BOO: (проектирование) строительство - владение - эксплуатация), а также возможность использования ПЧП в иных формах, предусмотренных нормативными правовыми актами субъекта РФ с учетом требований федерального законодательства. Так, в названном Законе Санкт-Петербурга, считающемся одним из наиболее прогрессивных региональных актов в сфере ПЧП, помимо упомянутой концессионной модели и предложенных Модельным законом форм BOT/ROT, DBOT/DROT и BOO, допускается использование моделей Build & Transfer (строительство и передача) и Operation & Maintenance (эксплуатация и техническое обслуживание).

Специфика использования представленных положений Модельного закона и установленных региональными законами дополнительных форм ПЧП отражает общую проблему развития правового института ПЧП на региональном уровне, которая состоит в том, что согласно ст. 71 Конституции, п. 1 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении РФ. Отсюда следует, что любые установления субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующие гражданско-правовые отношения публичного и частного субъектов, следует признать недействительными. Поэтому проблемы гражданско-правового регулирования отношений ПЧП (вопросы допустимых частноправовых форм ПЧП, прав и обязанностей сторон ПЧП, распределения гражданско-правовых рисков, ответственности и т.п.) вряд ли могут быть в корне решены за счет региональной инициативы.

В то же время подобную инициативу следует признать довольно полезной: например, с точки зрения непосредственного закрепления в законе условий, возможностей, гарантий и процедур, не охватываемых или не запрещенных гражданским законодательством, т.е. подпадающих под действие принципа диспозитивности. При правильной реализации региональной инициативы в регулировании ПЧП подобные положения могут способствовать правовой определенности, прозрачности и защите конкуренции в сфере ПЧП.

Несмотря на некоторые плюсы наличия в регионах специальных законов о ПЧП, следует отметить их очевидные недостатки, заключающиеся в обзорности данных правовых актов и некоторой декларативности, недостаточном уровне соотнесения с указанными выше положениями гражданского законодательства, в том числе с Законом о концессионных соглашениях, федеральными законами о государственных закупках, приватизации, защите конкуренции, земельным законодательством, смешении отношений ПЧП с иными видами отношений, отсутствии конкретных механизмов реализации ПЧП и др.

Возвращаясь к Закону о ПЧП, нужно отметить, что поправки, внесенные в Закон о концессионных соглашениях летом 2014 г. (некоторые из них вступили в силу 1 марта и 1 мая 2015 г.), призваны были во многом удовлетворить запрос аудитории (прежде всего публичных и частных партнеров, а также финансирующих организаций), требующей адекватных инструментов реализации проектов ПЧП, и, соответственно, снизить интерес к широко обсуждавшемуся законопроекту об основах ПЧП. Несмотря на то что законопроект по прошествии трех лет работы над ним стал довольно понятным и проработанным, отвечающим ключевым мировым стандартам в сфере ПЧП, он не встретил широкой поддержки в Министерстве финансов, Федеральной антимонопольной службе, Администрации Президента, по-прежнему рассматривающих государственные закупки как основную модель государственно-частного взаимодействия в сфере инфраструктуры.

В действительности причин задержки принятия законопроекта об основах ГЧП было несколько.

Основной из них являлось сохраняющееся у Администрации Президента РФ убеждение в том, что в условиях поразившей наше государство коррупции, недостаточной прозрачности принимаемых органами публичной власти решений, неразвитости институтов общественного контроля и защиты права частной собственности сохраняется серьезная опасность использования механизма публично-частного партнерства в качестве предлога для выхода отдельных публично-правовых образований из федеральной контрактной системы и легитимизации их отказа от использования установленного порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. С целью исключения этой возможности, по мнению Администрации, в будущем законе следовало предусмотреть четкий и понятный механизм разграничения законодательства о ПЧП с действующими нормами Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", т.е. установить, что ПЧП-проекты по сравнению с государственными закупками должны обеспечивать более высокую эффективность бюджетных вложений. При этом сравнительные преимущества использования механизма ПЧП должны быть прозрачны и измеримы, а также иметь выражение в конкретных количественных показателях, например в повышении уровня предоставления услуг гражданам - по стоимости, эффективности или качеству; меньших совокупных долгосрочных затратах бюджета на реализацию проекта ПЧП (его жизненный цикл) или сокращении сроков реализации проекта. При этом Правительство РФ должно иметь в своем распоряжении корректные и заслуживающие доверия методики расчета интегрального эффекта для бюджета от реализации таких проектов, а решение о реализации проекта по схеме ПЧП может быть принято только тогда, когда имеет место реальная экономия бюджетных средств. Иными словами, выгодность каждого конкретного проекта ПЧП должна быть подтверждена расчетами и закреплена в соглашении.

Вторым камнем преткновения стала предоставляемая законопроектом об основах ПЧП возможность возникновения у частного партнера права собственности на объект соглашения о ПЧП, поскольку оппоненты законопроекта опять же высказывали серьезное опасение в том, что под прикрытием реализации проекта ПЧП публично-правовые образования могут осуществлять в обход законодательства о приватизации неправомерное отчуждение государственной и муниципальной собственности.

Третий вопрос - целесообразность допускаемой законопроектом возможности передавать частному партнеру в рамках соглашения о ПЧП имущество, принадлежащее государственному (муниципальному) учреждению на праве оперативного управления или государственному (муниципальному) унитарному предприятию на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, поскольку изъятие даже одного объекта у таких организаций может привести к невозможности осуществления ими своей уставной деятельности.

Четвертый вопрос - необходимость закрепления в законопроекте об основах ПЧП соотношения распределения доходов от проекта ПЧП между партнерами в зависимости от их первоначальных вложений и принимаемых на себя рисков, чтобы исключить ситуацию, когда частный партнер, вложив в проект якобы незначительные средства, не превышающие, к примеру, нескольких процентов от общего объема его финансирования, получает право долгосрочной эксплуатации или даже право собственности на такой объект соглашения. В связи с этим в законопроекте предлагалось увязать возможность возникновения права собственности у частного партнера на объект соглашения о ПЧП с соотношением размера его участия в реализации проекта ПЧП и величиной принимаемых на себя обязательств по выполнению соглашения, например указать, что право собственности на вновь созданный объект соглашения о ПЧП может возникнуть у частного партнера, если величина привлеченных им в проект средств превышает размер участия в нем публичного партнера.

Имелся также целый ряд других концептуальных замечаний, носящих, с точки зрения разработчиков, не менее принципиальный характер, полное принятие которых привело бы к выхолащиванию базовой концепции законопроекта об основах ПЧП, утрате его применимости на практике и невозможности достижения заявленных в нем целей. К примеру, предлагалось исключить возможность осуществления проектов ПЧП на муниципальном уровне, прописать в законопроекте все существующие модели ПЧП, изъять из сферы его правового регулирования понятие "финансирующее лицо" и возникающие с его участием правоотношения (в том числе заключение прямых соглашений), отказаться от возможности внеконкурсной замены на основании прямого соглашения участвующего в проекте частного партнера, а также корректировки в ходе реализации проекта отдельных условий самого соглашения о ПЧП и т.д. К счастью, как мы видим, по всем перечисленным вопросам удалось найти приемлемый компромисс, причем сделано это было довольно быстро.

30 июня и 1 июля 2015 г. Государственная Дума приняла Закон о ПЧП во втором и третьем чтениях, а 13 июля его подписал Президент.

Таким образом, после согласования наиболее концептуальных разногласий по законопроекту об основах ПЧП, ввиду острой потребности в данном нормативном акте руководство страны решило оперативно принять Закон в согласованной части, а остальные положения отложить для дальнейшего обсуждения и внесения последующих поправок. Данные обстоятельства сказались как на концепции Закона в целом, так и на его отдельных положениях, которые стали результатом сложного компромисса, причем нередко в плохом смысле этого слова.

К примеру, Закон о ПЧП вводит особую, отличную от других стран концепцию публично-частного партнерства. В традиционном, принятом во многих странах понимании термин ПЧП (ГЧП) обозначает те особые проекты публично-частного взаимодействия, в которых возврат инвестиций происходит за счет публичного партнера, в отличие от концессий, при которых возврат инвестиций осуществляется частным партнером за счет сбора платы с потребителей. В трактовке же нового Закона под государственно-частными и муниципально-частными партнерствами понимаются проекты ПЧП, реализуемые исключительно по модели частной собственности на объект инфраструктуры, а все остальное называется концессиями, под которые подпадают как традиционные концессии, так и традиционные проекты ПЧП, основанные на публичной собственности. В целом текстуально Закон о ПЧП во многом напоминает Закон о концессионных соглашениях, поэтому в российских условиях вполне можно было объединить оба Закона в один, назвав его Федеральным законом "О публично-частных партнерствах в Российской Федерации". Интересно, что изначально российские регионы, принимавшие собственные законы о ГЧП с начала 2000-х г., понимали под государственно-частными партнерствами как концессии, так и традиционные ПЧП. Теперь к 1 июля 2016 г. все региональные законы и муниципальные акты должны были быть приведены в соответствие с Законом о ПЧП.

В основном Закон проработан неплохо и в пределах обозначенной выше концепции ГЧП позволяет структурировать различные проекты в сфере транспорта, здравоохранения, культуры и спорта, электроснабжения, мусоропереработки и др. При этом перечень возможных объектов ГЧП (МЧП) не только остался закрытым, но и был значительно сокращен по сравнению с Законом о концессионных соглашениях: в него не попали большинство объектов коммунальной сферы, социальное жилье, объекты социального обеспечения и др.

Если не считать тех немногих ГЧП-проектов, структурированных по региональному законодательству, то до вступления в силу Закона о ПЧП (до 1 января 2016 г.) можно было реализовывать лишь проекты по типам BTO, DBTO и пр., при которых объект инфраструктуры должен быть передан после создания публичному партнеру. После вступления Закона в силу можно структурировать те проекты ПЧП (ГЧП), включая концессии, в которых право собственности должно принадлежать частному партнеру, причем как с обязательством последующей передачи объекта публичному партнеру (BOOT и подобные), так и без него (BOO и подобные). В последнем случае объем финансирования создания объекта публичным партнером и рыночная стоимость передаваемого им имущества в совокупности не должны превышать объем финансирования создания таких объектов частным партнером.

Среди других достоинств Закона о ПЧП, помимо, собственно, возможности приобретать объект инфраструктуры в собственность частного партнера, следует отметить возможность залога объекта ПЧП в целях финансирования проекта, отсутствие требования об обязательности типовых/примерных соглашений, утвержденных постановлениями Правительства РФ (оно есть в Законе о концессионных соглашениях), регулирование вопросов заключения прямых соглашений (direct agreements) с финансирующими организациями. Все это в совокупности повысит финансовую привлекательность проектов ПЧП в России.

Среди существенных недостатков Закона о ПЧП, кроме урезанного спектра сфер его применения, можно обозначить очень ограниченный набор моделей ПЧП, предусмотренных данным Законом, несовершенство положений о субъектах и объектах соглашений о ГЧП (МЧП), включая нормы о залоге, положений об условиях соглашения, повышенные требования к частному партнеру, усложненный механизм привлечения субподрядчиков, ошибки в положениях о предоставлении земельных участков, участков недр, водных объектов и др. Механизм unsolicited proposals (частной инициативы в реализации проектов ПЧП) отражен в Законе о ПЧП также в весьма сжатом виде, как, впрочем, и в Законе о концессионных соглашениях: частный партнер не получает ни льгот в рамках конкурса за право заключения соглашения о ПЧП, ни какого-либо возмещения расходов на подготовку проекта (предложения) в случае проигрыша в конкурсе.

Некоторое время назад начался процесс корректировки Закона о ПЧП для устранения проблемных моментов. 3 июля 2016 г. был принят Федеральный закон N 360-ФЗ, призванный нивелировать ряд недостатков, однако, не углубляясь в суть внесенных изменений, следует признать, что внесенные поправки носят весьма эпизодический характер и помогут устранить лишь малую часть проблем, о которых говорилось выше.

Несмотря на определенные, пусть и значительные недостатки, российское экспертное сообщество в большинстве своем приветствует принятие Закона о ПЧП: несомненно, это большое событие для российского рынка инфраструктуры. Закон получился неплохим, он учитывает значительную часть интересов публичных и частных партнеров, желающих реализовывать инвестиционные проекты по модели частной собственности в отношении инфраструктуры.

Тем не менее не стоит забывать, что данный Закон стал результатом сложного компромисса: уже сейчас мы видим, что он несовершенен, и пройдет еще какое-то время, пока можно будет запустить по нему первый проект. Во всяком случае, не следует останавливаться на достигнутом, нужно продолжать совершенствовать как данный правовой акт, так и концессионное законодательство. Нужно оперативно закончить процесс разработки правовых актов, указанных в Законе и необходимых для его полноценного использования. Также целесообразно приступить к подготовке отраслевых политик и методических руководств, более активно использовать инструменты soft law. В этом смысле было бы полезным обратить внимание на те страны, которые накопили значительный опыт реализации проектов ПЧП в рамках специальных программ развития отдельных видов инфраструктуры.

Кроме того, стоит учитывать лучшие мировые практики в сфере ПЧП и те международные стандарты, которые были выработаны на их основе авторитетными международными организациями, включая Комиссию ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), Европейскую экономическую комиссию (ЕЭК) ООН, Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), организации ЕС и др. Также следует обратить пристальное внимание на опыт гармонизации законодательства о ПЧП в странах СНГ.

28 ноября 2014 г. на заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ был одобрен Модельный закон о публично-частном партнерстве для государств - участников СНГ (далее - Модельный закон о ПЧП), подготовленный по запросу Межпарламентской Ассамблеи рабочей группой, состоящей из ученых и практиков, представляющих юридический факультет Санкт-Петербургского государственного университета. Авторы Модельного закона о ПЧП постарались учесть рекомендации международных организаций и опыт правового регулирования публично-частного партнерства тех стран, в которых приняты и действуют аналогичные законы. В экспертной оценке Модельного закона приняли участие эксперты ЕБРР и ряда крупных международных юридических фирм, специализирующихся в сфере ПЧП, которые помогли сделать Модельный закон максимально адаптированным к нуждам и потребностям партнеров, финансирующих организаций и всех участников проектов ПЧП.

Модельный закон о ПЧП является рекомендательным актом гармонизирующего характера и содержит весь набор правовых инструментов и гарантий, необходимых частному партнеру, финансирующим организациям и иным лицам для вступления в проект и его реализации, отражающих современные практические (большей частью европейские) взгляды на специфику публично-частного партнерства, потребности рынка инвестиций, пользователей инфраструктуры и всего общества в целом. В первую очередь это касается договорных инструментов, возможность использования которых играет ключевое значение с точки зрения финансовой, инвестиционной привлекательности проектов ПЧП. Исходя из этого национальным законодательством должны быть полностью обеспечены:

Разработчики Модельного закона о ПЧП учли не только позитивный, но и негативный опыт регулирования публично-частных партнерств, в частности связанный с недостаточным вниманием к формированию баланса прав и обязанностей сторон, корректного соотношения публичного и частного интересов, который позволяет обеспечивать устойчивость сформированных в рамках ПЧП отношений в долгосрочной перспективе.

Данный документ, разработанный на основе либеральных методических рекомендаций и предлагающий баланс интересов частных и публичных партнеров, а также финансирующих институтов с целью эффективного развития данного института в СНГ, помог бы решить множество проблем в правовом регулировании ПЧП в России. Как минимум он мог бы быть взят на вооружение при совершенствовании положений рассматриваемого Закона о ПЧП, а также Закона о концессионных соглашениях.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что Россия, как и другие страны СНГ, позже, чем другие европейские и некоторые азиатские государства, осознала реальные возможности данного инвестиционного механизма для развития социальной и экономической инфраструктуры, повышения эффективности государственного управления, оптимизации бюджетных расходов.

Высокий инвестиционный потенциал, огромная территория и недостаточность бюджетных средств для создания новой и модернизации старой инфраструктуры, препятствующей дальнейшему экономическому развитию, - все эти факторы предопределяют широкое внедрение публично-частного партнерства на всей территории страны.

Конечно, глобальный экономический кризис и региональные геополитические разногласия ставят перспективы расширения международных инвестиций в отечественные инфраструктурные проекты под сомнение. Впрочем, и на другие страны СНГ они влияют не лучшим образом, хотя, наверное, такие страны, как Казахстан и Белоруссия, должны выиграть в этих условиях, поскольку интерес к ним со стороны международных финансовых институтов должен повыситься на фоне снижения интереса к России. Таким образом, если говорить о перспективе развития ПЧП в Российской Федерации, то возможность реализации таких проектов серьезно подстегивается необходимостью модернизации инфраструктуры, что хорошо для инвестора, но ограничивается кризисными трендами и объемом собственных средств национальных инвесторов, большая часть из которых в нашей стране являются государственными (Внешэкономбанк) или квазигосударственными (Газпромбанк, Сбербанк, Банк ВТБ). Так или иначе, нам хотелось бы оптимистично смотреть в будущее. Полагаем, что, несмотря на негативные тренды, а возможно, и благодаря им, нужно качественно усилить работу в части правового регулирования ПЧП в России, ведь это непосредственным образом, наравне с политической ситуацией, влияет на настроения инвесторов и, соответственно, глобальную конкуренцию за международные инвестиции.

References

Popondopulo V.F. and Sheveleva N.A. (eds.). Public-Private Partnership in Russia and Abroad: Legal Aspects [Publichno-chastnoe partnerstvo v Rossii i zarubezhnykh stranakh: pravovye aspekty]. Moscow, 2015.

Popondopulo V.F. and Kilinkarov V.V. (eds.). Commentary on the Federal Law "On State-Private Partnership, Municipal-Private Partnership in the Russian Federation, and on Amending Certain Legal Acts of the Russian Federation" [Kommentariy k Federal'nomu zakonu "O gosudarstvenno-chastnom partnerstve, munitsipal'no-chastnom partnerstve v Rossiyskoy Federatsii i vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federatsii"]. Moscow, 2016.