Мудрый Юрист

Проблемы реализации конституционного принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации

Дементьева Ольга Александровна, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

О.А. Дементьева на основе анализа федерального законодательства, регулирующего бюджетные основы местного самоуправления, начиная с 1991 г., выделяет четыре этапа такого регулирования. В статье сделан вывод о девальвации федеральным законодателем конституционных установлений о бюджетной самостоятельности местного самоуправления и отсутствии в федеральном законодательстве положений, имплементирующих Европейскую хартию местного самоуправления в части обеспечения бюджетной самостоятельности местного самоуправления.

Ключевые слова: бюджетная самостоятельность местного самоуправления, органы местного самоуправления, местный бюджет, минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы, средняя финансовая обеспеченность.

В Конституции РФ 1993 г. закреплен статус местного самоуправления как одного из уровней публичной власти. Важнейшими элементами такого статуса, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130), является самостоятельное формирование, утверждение и исполнение органами местного самоуправления местного бюджета (ч. 1 ст. 132). Тем самым в Конституции РФ декларирован принцип бюджетной самостоятельности местного самоуправления в качестве одного из принципов организации местной власти.

В главе 8 "Местное самоуправление" Конституции РФ, к сожалению, отсутствует конкретизация указанного принципа. В определенной мере этот пробел может быть восполнен положениями Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия), подписанной Российской Федерацией в Страсбурге 28 февраля 1996 г. и ратифицированной нашей страной в полном объеме в 1998 г. <1>. Статья 9 Хартии "Финансовые ресурсы органов местного самоуправления" является самой объемной в тексте документа и содержит положения, по существу раскрывающие содержание принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления, которые должны реализовать в своем законодательстве страны, подписавшие ее. Для того чтобы на практике были созданы правовые условия реализации принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления, международный документ требует выполнения следующих условий:

<1> См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления".

Учитывая, что Россия подписала Хартию в полном объеме, эти положения должны быть закреплены в федеральном законодательстве. Для оценки степени полноты правового обеспечения бюджетной самостоятельности местного самоуправления представим результаты анализа динамики федерального законодательства, регулирующего бюджетные основы местного самоуправления. Результаты такого анализа позволяют выделить четыре этапа.

Первый этап (1991 - 2003 гг.). Предваряя характеристику первого этапа, следует отметить, что еще до принятия Конституции РФ в 1993 г. в Российской Федерации были заложены правовые основы для последующего обеспечения бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

Незадолго до принятия Конституции РФ были приняты два закона. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (далее - Закон N 2118-1) и Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (далее - Закон N 4807-1).

Законом N 2118-1 в налоговой системе страны был отдельно выделен 21 местный налог. Три из них - налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, - в обязательном порядке взимались на всей территории России по ставкам, которые определялись государственной властью. Налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне и курортный сбор могли вводиться районными и городскими органами государственной власти, на территории которых находилась курортная местность. Остальные 16 налогов и сборов могли устанавливаться решениями местных Советов народных депутатов районов и городов.

Законом N 4807-1 были введены такие основополагающие для формирования и исполнения местных бюджетов понятия, как "минимальный бюджет", "минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы", "закрепленные доходы", "регулирующие доходы", "средняя финансовая обеспеченность".

Обратим особое внимание на то, что в статье 4 Закона N 4807-1 принцип самостоятельности бюджетов применительно к местному самоуправлению определялся как самостоятельное утверждение местными Советами народных депутатов и самостоятельное исполнение местными администрациями местного бюджета. Такая самостоятельность должна была обеспечиваться наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования.

Принципы определения минимального бюджета (ст. 7) предусматривали, что доходная часть должна полностью покрывать расходную часть минимального бюджета, исчисляемого по единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным Верховным Советом РФ, иным вышестоящим представительным органом власти на основании действующих актов законодательства в пределах его финансовых возможностей. Расходная часть минимального бюджета определялась суммой двух величин: затрат, включаемых в бюджет текущих расходов (на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления), и минимально необходимой суммой затрат, включаемых в бюджет развития (ассигнований на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды, иных расходов на расширенное воспроизводство).

В соответствии с Законом N 4807-1 в состав доходной части местных бюджетов входили закрепленные и регулирующие доходы, а также возможные дотации, субвенции и заемные средства. Уровень закрепленных доходов местных бюджетов должен был составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета. Для достижения этого уровня вышестоящие представительные органы власти должны были закреплять за бюджетами нижестоящего территориального уровня полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на долговременной основе (не менее чем на пять лет) любые регулирующие доходы, а также могли передавать в эти бюджеты закрепленные за ними доходы. Законом N 4807-1 были установлены перечни доходов бюджетов районов, городов (ст. 14), районов в городах (ст. 15), поселков, сельсоветов (ст. 16). К доходам всех типов муниципалитетов кроме местных налогов и сборов были отнесены полностью или частично налог на прибыль с предприятий и организаций и подоходный налог с физических лиц, а также доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности. За районными и городскими бюджетами был закреплен самый большой перечень налоговых доходов и конкретное значение (50%) налога на имущество предприятий.

Автор столь подробно приводит положения Закона N 4807-1, поскольку они показывают, что федеральным законодателем еще задолго до ратификации Хартии были восприняты и учтены в федеральном законодательстве ее положения.

В 1995 г. был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором устанавливались финансовые гарантии осуществления местного самоуправления и полномочия органов государственной власти по их обеспечению. Федеральные органы государственной власти должны были (ст. 4) установить государственные минимальные социальные стандарты, осуществлять компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений федеральных органов государственной власти, обеспечить федеральные гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Федерации (ст. 5) должны были обеспечить: сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; государственные минимальные социальные стандарты. Забегая вперед, обратим внимание, что такие основополагающие не только для формирования доходов местных бюджетов, но и для обеспечения сбалансированности всей бюджетной системы страны понятия, как нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и государственные минимальные социальные стандарты, так и не получили дальнейшего законодательного оформления и практического применения.

В 1997 г. принят Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с указанным Законом доходная часть местных бюджетов состояла из собственных доходов, поступлений от регулирующих доходов, а также возможной финансовой помощи в виде субвенций и дотаций.

К собственным доходам относились местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, неналоговые доходы (от реализации и аренды муниципального имущества, платежи за пользование недрами, штрафы, государственная пошлина и др.) и налоговые доходы, механизм распределения которых устанавливался в этом же Законе. Порядок зачисления налоговых доходов гарантировал как минимум стабильность и прогнозируемость их поступлений в бюджет каждого муниципального образования. Такая же логика формирования доходной части местных бюджетов была сохранена в Бюджетном кодексе РФ, принятом в июле 1998 г. <2>. В редакции БК РФ 2000 г. предусматривалось, что в качестве исходных величин для расчета бюджетов, обеспечивающих минимальную бюджетную обеспеченность публично-правовых образований, на федеральном уровне должны были быть приняты минимальные государственные социальные стандарты, нормы и нормативы финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг. Эти положения, так и не реализованные на практике, были сохранены в БК РФ до 2007 г.

<2> См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.

Вышеприведенные положения законов, принятых в период с 1991 г. по 2000 г., позволяют сделать вывод, что федеральный законодатель в тот период во многом ориентировался на необходимость реализации в законодательстве конституционного принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления и на положения Хартии. Дальнейшая необходимая законодательная детализация положений федерального законодательства и их практическая реализация позволила бы обеспечить реализацию конституционного принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления. Однако многие из этих положений остались лишь декларацией. Результатом явилась не только финансовая зависимость местного самоуправления от федеральной и региональных властей, но и хроническая недостаточность средств в местных бюджетах, необходимых для исполнения местными властями возложенных на них обязанностей <3>.

<3> Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т. М., 2001. Т. 1; Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. N 8. С. 142 - 157.

Вопросы, связанные с бюджетными проблемами местного самоуправления, неоднократно рассматривались в конце прошлого века Президентом РФ, Правительством РФ, в Государственной Думе. В 1998 г. Правительством РФ была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах <4>. В ходе реализации Концепции планировалось провести инвентаризацию расходов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований и регламентирующих их правовых актов, законодательно закрепить разграничение расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, расходных полномочий органов власти и управления разных уровней, порядок их изменения. Одновременно планировалось законодательное закрепление распределения доходов между уровнями бюджетной системы и налоговых полномочий всех уровней публичной власти, а также решение такого важного для местного самоуправления вопроса, как доработка проекта Федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах.

<4> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 862 "О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах".

К сожалению, практически все эти меры не были реализованы. Реально происходило снижение доли местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации. Муниципалитеты практически лишились бюджетов развития. С одновременным сокращением в Налоговом кодексе РФ числа местных налогов и сборов до пяти к 2000 г. все больший размах принимает практика передачи необходимых для реализации полномочий местного самоуправления бюджетных средств с регионального уровня в качестве финансовой помощи. По разным оценкам собственные доходы в доходной базе местных бюджетов составляли от 8 до 17%. Из 11488 муниципальных образований только 400 являлись не дотационными. Местные налоги и сборы составляли в среднем по Российской Федерации около 6% доходов местных бюджетов <5>. В это же время передача на уровень местного самоуправления государственных полномочий, в том числе значительного количества социальных льгот, осуществляли без передачи соответствующих финансовых ресурсов. На федеральном уровне к началу реформы местного самоуправления в 2003 г. было констатировано, что органы местного самоуправления не имели финансовых возможностей для социально-экономического развития муниципальных образований. К 2002 г. объем бюджетов развития муниципальных образований снизился практически до нуля <6>.

<5> Материалы круглого стола Совета Федерации Федерального Собрания РФ "О проблемах совершенствования законодательного обеспечения финансовых основ местного самоуправления в Российской Федерации". 13 марта 2003 г.
<6> Доклад Рабочей группы Государственного Совета по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации (октябрь 2002 г.).

В августе 2001 г. была принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. <7>. В качестве стратегической цели в Программе предусматривалось формирование и развитие системы бюджетного устройства, которое позволяло бы органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Для этого планировалось упорядочить бюджетное устройство субъектов Федерации, четко и стабильно разграничить расходные обязательства и налоговые полномочия разных уровней власти, сократить "нефинансируемые мандаты", закрепить доходные источники за бюджетами разных уровней, обеспечить полное финансирование установленных полномочий.

<7> См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года".

Второй этап (2003 - 2007 гг.). В начале второго этапа федеральный центр осуществлял реформу местного самоуправления в рамках общей реформы федеративных отношений. Принята новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8>, которой введена двухуровневая система территориальной организации местного управления. Установив в 2003 г. новое разграничение полномочий на основе нового перечня расходных обязательств для федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований <9>, федеральный законодатель в 2004 г. существенно реформирует налогово-бюджетную систему. В НК РФ и БК РФ приняты принципиальные поправки, касающиеся закрепления налоговых доходов за бюджетами разных уровней и регулирования межбюджетных отношений.

<8> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<9> Такое разграничение было закреплено в Законе N 131-ФЗ и Федеральном законе от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Введение двухуровневой территориальной организации местного самоуправления привело не только к необходимости разграничения полномочий между двумя уровнями муниципальных образований (сельскими и городскими поселениями и муниципальными районами), но и к установлению сложной системы регулирования отношений как между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами двух уровней, так и между двумя уровнями местных бюджетов. Принципиально, что федеральный законодатель отказывается от обязанности обеспечить всем муниципалитетам "минимальный бюджет", исключив из новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такие понятия, как "минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы", "доля закрепленных доходов в общем объеме местного бюджета". Были также принципиально изменены понятие "собственные доходы" и их состав.

В составе доходной части местных бюджетов должны обособленно учитываться собственные доходы и субвенции для исполнения отдельных государственных полномочий. К собственным доходам были отнесены не только доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе (доходы от местных налогов и сборов, собственные неналоговые доходы, отчисления от федеральных налогов, установленные на постоянной долговременной основе), но и нецелевая и целевая финансовая помощь, отчисления от налогов, поступающих в региональные бюджеты. Возможность поступления финансовой помощи и отчислений от налогов, поступающих в региональные бюджеты, определяется законами субъектов Федерации. Несмотря на попытку детального регулирования федеральными законами межбюджетных отношений, порядка формирования местных бюджетов, установления критериев определения расходной и доходной частей местных бюджетов, значительная часть положений законодательства содержала пробелы в нормативно-правовом регулировании сферы бюджетных отношений, а также нечеткие формулировки, допускающие их различное толкование. Законом N 131-ФЗ были установлены основные принципы формирования доходной части местных бюджетов, которые должны были получить конкретизацию в отраслевом законодательстве. Поправки в НК РФ и БК РФ должны были установить не только конкретные значения налоговых отчислений в местные бюджеты, но и детально урегулировать взаимоотношения между бюджетами трех уровней, в том числе бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований.

В соответствии с положениями статей 59 - 63 Закона N 131-ФЗ в БК РФ должны были быть установлены в том числе требования к порядку расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, порядку образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, методикам распределения дотаций муниципальным образованиям, а также нормы, регулирующие порядок выделения муниципальным образованиям целевой финансовой помощи (субсидий из регионального фонда муниципального развития и регионального фонда софинансирования социальных расходов) и иной финансовой помощи из федерального и региональных бюджетов. Однако такие нормы установлены не были. Это привело к значительному расширению бюджетных прав субъектов Федерации в отношении муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают эти правовые нормы самостоятельно в соответствии со своими критериями и предпочитают производить формирование доходной части местных бюджетов путем оказания из региональных бюджетов как целевой, так и нецелевой финансовой помощи, величина которой утверждается ежегодно принимаемыми законами о бюджете субъекта Федерации.

По данным Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ <10>, в 2011 г. на постоянной основе установлены единые нормативы отчислений по следующим видам федеральных и региональных налогов и сборов: налогу на имущество организаций - в 11 субъектах Федерации; налогу на прибыль организаций - в семи; единому сельскохозяйственному налогу - в 38; транспортному налогу - в 10; налогу на добычу общераспространенных полезных ископаемых - в 13; налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - в 26; налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения по патенту, - в 23; акцизам - в девяти субъектах Федерации. В 2012 г. эти показатели сохранились, а в 2014 г. уменьшились по ряду налогов. В 2014 г. единые нормативы отчислений в местные бюджеты по налогу на имущество организаций были установлены в 10 субъектах Федерации, налогу на прибыль организаций и транспортному налогу - в шести, налогу на добычу общераспространенных полезных ископаемых - в 13, налогу на игорный бизнес - в пяти, налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - в 30, налогу на добычу прочих полезных ископаемых - в семи, на отдельные акцизы от подакцизных товаров (за исключением акцизов на нефтепродукты) - в восьми субъектах Федерации <11>. Одновременно в 2014 г. в соответствии с пунктом 3 ст. 58 БК РФ снижается величина закрепления единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты с 20 до 15% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации по данному налогу.

<10> Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 г. (период мониторинга - 2011 год) // Департамент межбюджетных отношений Минфина России.
<11> Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2014 год // Департамент межбюджетных отношений Минфина России.

Отказ федерального законодателя в 2003 г. от принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления, во-первых, сопровождался реорганизацией в 2004 г. налоговой и бюджетной системы России таким образом, что основные ресурсы поступают в федеральный бюджет. Дальнейшее их перераспределение между субъектами Федерации и муниципальными образованиями происходит в отсутствие четких объективных правил; во-вторых, объясняет легкость, с которой в последующие годы федеральный законодатель не только расширяет перечень вопросов местного значения почти в два раза, но и вводит так называемую факультативную компетенцию (добровольное исполнение органами местного самоуправления вопросов, не относящихся к вопросам местного значения) без закрепления дополнительных бюджетных средств.

Законодательное регулирование на втором этапе объективно привело к усилению зависимости муниципальных образований от региональных властей и снижению бюджетной обеспеченности местного самоуправления и возможности муниципалитетов самостоятельно исполнять законодательно закрепленные за ними полномочия в объеме, удовлетворяющем потребности населения.

Третий этап (2007 - 2014 гг.). Особой вехой "реформирования" межбюджетных отношений явился 2007 г., когда БК РФ становится "головным" федеральным законом, устанавливающим правила межбюджетных отношений в Российской Федерации без внесения соответствующих изменений в базовые федеральные законы. Так и не установив в БК РФ конкретные положения, регулирующие порядок выделения субсидий из региональных фондов, в 2007 г. федеральный законодатель совсем исключает из Кодекса эти фонды и принципиально изменяет порядок выделения муниципальным образованиям целевой финансовой помощи из региональных бюджетов. В соответствии с положениями новой редакции статьи 139 БК РФ <12> целевые субсидии местным бюджетам должны предоставляться из регионального фонда софинансирования расходов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. По существу, субсидии превращены в дотации.

<12> Изменения в БК РФ введены Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Одновременно в этот период проявляется тенденция изменения порядка регулирования межбюджетных отношений с законодательного на подзаконное. Так, в соответствии с новой редакцией статьи 139 БК РФ цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований, распределение субсидий между муниципальными образованиями могут устанавливаться не только законами субъекта Федерации, но и нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта.

В БК РФ в 2007 г. были также введены новая редакция статьи 179 "Долгосрочные целевые программы", новые статьи 179.1 "Федеральная адресная инвестиционная программа" и 179.3 "Ведомственные целевые программы", в которых все полномочия в сфере разработки, утверждения и реализации как федеральной адресной инвестиционной программы, так и долгосрочных целевых и ведомственных целевых программ были отнесены к полномочиям исполнительной власти. Эти новации БК РФ, противоречащие положениям статьи 35 Закона N 131-ФЗ, полностью исключили из процесса принятия целевых программ и утверждения отчетов об их исполнении представительный орган муниципального образования. В условиях, когда был взят курс на назначение главы местной администрации по контракту конкурсной комиссией, половина членов которой назначается в муниципальных районах и городских округах высшим должностным лицом субъекта Федерации, а в поселениях - главой местной администрации муниципального района, по существу одновременно с концентрацией властных полномочий на вышестоящих уровнях публичной власти происходит существенное ограничение бюджетной самостоятельности местного самоуправления.

Эти выводы подтверждаются данными об увеличении в общем объеме доходов местных бюджетов доли субвенций, передаваемых для исполнения переданных государственных полномочий. В 2011 г. субвенции составляли 40% общего объема доходов местных бюджетов, в 2012 г. - 46%, в 2014 г. - 53,8% <13>. Суммарные собственные доходы местных бюджетов составляют малую величину по сравнению с доходами федерального бюджета. Так, в 2014 г. собственные доходы местных бюджетов составляли 3508,7 млрд. руб. <14>, или приблизительно 1,6% доходов федерального бюджета. Достаточно ли этого для исполнения вопросов местного значения, а если нет, то сколько необходимо? В настоящее время ответа на этот вопрос нет, поскольку нет даже оценочных расчетов стоимости расходных обязательств местного самоуправления.

<13> Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 г. (период мониторинга - 2011 год), Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 г. (период мониторинга - 2012 год), Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2014 год // Департамент межбюджетных отношений Минфина России.
<14> Там же.

Четвертый этап (с 2014 г. по настоящее время). В 2014 г. "реформирование" бюджетных основ местного самоуправления достигает своего апогея. В Закон N 131-ФЗ вносятся изменения <15>, открывающие новую страницу в истории местного самоуправления в Российской Федерации. Изменения полностью исключили из базового Закона об организации местного самоуправления принципы формирования и исполнения местных бюджетов (состав, требования к порядку формирования доходной части местных бюджетов, межбюджетных отношений). Практически все вопросы, связанные с обеспечением конституционного принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления, должны решаться БК РФ. Однако в Кодекс критерии формирования местных бюджетов, ранее содержащиеся в Законе N 131-ФЗ, до сих пор не введены.

<15> См.: Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Напомним, что установление в федеральном законодательстве конкретного содержания принципов бюджетной самостоятельности местного самоуправления является одной из рекомендаций Конгресса местных и региональных властей Европы, принятых в 2001 г. <16>. Во втором пункте выводов Итоговой декларации Московской международной Конференции о межбюджетных отношениях между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в федеративных государствах, утвержденных восьмой сессией Конгресса, содержатся положения, в соответствие с которыми федеративные государства, подписавшие Европейскую хартию местного самоуправления, обязаны закрепить в законодательстве на федеральном и региональном уровнях принципы финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.

<16> Рекомендации 90 восьмой сессии Конгресса местных и региональных властей Европы "О межбюджетных отношениях между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в федеративных государствах - по итогам Московской международной конференции (5 - 7 октября 2000 г.)". Страсбург, 29 - 31 мая 2001 г.

Представляется, что перспективы обеспечения конституционного принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления весьма неопределенны, поскольку в федеральном законодательстве отсутствуют развернутые детальные нормы и положения самостоятельности местных бюджетов и правовые инструменты ее обеспечения.

К настоящему времени, по истечении двух десятилетий после принятия Конституции Российской Федерации, законодательное регулирование бюджетных основ местного самоуправления по существу привело к полной девальвации конституционного принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления и отсутствию имплементации в российское законодательство положений Европейской хартии местного самоуправления. Происходит все большее аккумулирование бюджетных средств на федеральном уровне с последующим их выделением местному самоуправлению по остаточному принципу, централизация бюджетных полномочий местной власти не только на городском и районном уровне, но и на уровне субъектов Федерации. Усиление бюджетной зависимости местной власти от вышестоящих властей идет параллельно с процессами, свидетельствующими о том, что вертикаль государственной власти пронизала всю структуру местного самоуправления. Следующим шагом, очевидно, будет ликвидация сельских поселений как "несамодостаточного" элемента местного самоуправления <17>. Представляется, что назрела настоятельная потребность федеральному законодателю вернуться к принципам местного самоуправления, которые обеспечивают его реализацию как одного из уровней публичной власти, не только самостоятельного в рамках проводимой государственной политики, но и наиболее приближенного к населению и по сему наиболее прозрачного и подконтрольного ему.

<17> По данным Росстата, на 1 января 2014 г. количество сельских поселений составляло 18525, а в 2005 г. их насчитывалось 20195. См.: Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации: Монографическое исследование. Обнинск: Институт муниципального управления, 2009. С. 301.

Библиография

Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации: Монографическое исследование. Обнинск: Институт муниципального управления, 2009.

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т. М., 2001. Т. 1.

Материалы круглого стола Совета Федерации Федерального Собрания РФ "О проблемах совершенствования законодательного обеспечения финансовых основ местного самоуправления в Российской Федерации" 13 марта 2003 г.

Рекомендации 90 восьмой сессии Конгресса местных и региональных властей Европы "О межбюджетных отношениях между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в федеративных государствах - по итогам Московской международной конференции (5 - 7 октября 2000 г.)". Страсбург, 29 - 31 мая 2001 г.

Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. N 8.