Мудрый Юрист

Вопросы правового обеспечения реализации жизненного цикла плавучей атомной электростанции (паэс)

Супатаева Ольга Абрамовна, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, кандидат юридических наук.

В настоящей статье автор исследует проблемы правового обеспечения развития малой атомной энергетики на примере реализации жизненного цикла плавучей атомной электростанции (ПАЭС) на национальном и международном уровнях, при этом особое внимание уделяется вопросам правового статуса ПАЭС, а также обеспечения ядерной, радиационной, физической и экологической безопасности ПАЭС как впервые создаваемого и вводимого в эксплуатацию инновационного объекта использования атомной энергии.

Ключевые слова: правовое регулирование в области использования атомной энергии, международно-правовое регулирование, малая атомная энергетика, транспортабельная, (плавучая) атомная станция (ТАЭС, TNPP, ПАЭС), МАГАТЭ, международный проект по инновационным ядерным реакторам и топливным циклам (ИНПРО), ядерная и радиационная безопасность, физическая безопасность, физическая защита.

Issues of legal support of life cycle of the offshore nuclear power plant (the ONPP)

O.A. Supataeva

Olga Abramovna Supataeva, Candidate of Legal Sciences, Key Researcher of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences.

In this article, the author considers issues of legal support of development of the small-scale nuclear power industry in terms of life cycle of the offshore nuclear power plant (the ONPP) at the national and the international levels. In this regard, special attention is paid to the legal status of the ONPP, and provision of nuclear, radiation, physical and environmental safety of the ONPP as the first established and commissioned innovation facility of the nuclear power industry.

Key words: legal regulation in nuclear energy use, international legal regulation, small-scale nuclear power industry, transportable (offshore) nuclear power plant (TNPP, ONPP), IAEA, International Project on Innovative Nuclear Reactors and Fuel Cycles (INPRO), nuclear and radiation safety, physical security, physical protection.

Общие положения

Международный проект по инновационным ядерным реакторам и топливным циклам (ИНПРО) был создан в 2000 г. решением Генеральной конференции МАГАТЭ как флагманский проект Агентства с целью обеспечения устойчивого энергоснабжения для удовлетворения глобальных энергетических потребностей 21 века. В рамках этого проекта проводилось исследование вопросов правового и институционального обеспечения транспортабельных атомных станций (ТАЭС, TNPP), являющихся одним из типов средних и малых/модульных реакторов (СМР) - TNPP-1. По результатам этого исследования опубликован документ МАГАТЭ "Legal and institutional issues of transportable nuclear power plants: a preliminary study" (Vienna, 2013) <1>.

<1> Legal and institutional issues of transportable nuclear power plants: a preliminary study. Vienna, 2013.

В России также проводится всестороннее исследование вопросов, связанных с созданием и функционированием СМР и, в частности, ТАЭС. В 2013 г. НИЦ Курчатовский институт был подготовлен и издан Сборник материалов и результатов исследования вопросов правового и институционального обеспечения транспортабельной атомной энергетики <2>.

<2> Сборник материалов и результатов исследования вопросов правового и институционального обеспечения транспортабельной атомной энергетики. М.: НИЦ Курчатовский институт, 2013.

В настоящее время продолжается работа по анализу правовых вопросов обеспечения жизненного цикла СМР. Под эгидой МАГАТЭ реализуется новый совместный международный проект ИНПРО "Ситуационный анализ развертывания СМР с заводской топливной загрузкой" (TNPP-2). Задачами исследования являются анализ правовых и институциональных проблем экспортного развертывания ТАЭС с реакторами, загруженными топливом и испытанными в условиях завода, а также исследование других аспектов, связанных с транспортабельными и модульными ядерными энергетическими установками (ЯЭУ). Приоритет при этом имеют вопросы регулирования безопасности и совмещения различных регулирующих подходов к правовому обеспечению жизненного цикла (ЖЦ) ТАЭС с учетом международного характера проекта.

В проектных документах МАГАТЭ ТАЭС определяется как транспортабельная (подводная, надводная или наземная) ядерно-энергетическая система, включающая площадки ее производства, технического обслуживания и эксплуатации плюс перемещающуюся между ними транспортабельную реакторную установку. Такая система не предназначена для производства энергии в процессе транспортирования, включая обеспечение самой перевозки. Предполагается, что такие станции будут собираться из модулей заводского изготовления на единой платформе.

Основное направление российской части исследования - рассмотрение вопросов национального и международно-правового регулирования ЖЦ ПАЭС, включая требования к обслуживанию, транспортированию и эксплуатации ПАЭС, с акцентированием внимания на переходах ответственности между поставляющей стороной, принимающей стороной, другими заинтересованными сторонами и организациями, осуществляющими обслуживание и транспортирование ПАЭС, в том числе за обеспечение:

Исследование предполагает проведение оценки достаточности и применимости российской и международной правовой базы в области использования атомной энергии к таким новым инновационным объектам, как СМР, и необходимости внесения изменений в действующее регулирование. Предполагается также разработка конкретных предложений по модернизации правового регулирования в связи с развитием малой атомной энергетики с учетом предполагаемой специфики ее создания и применения и при сохранении коммерческой привлекательности и доступности атомных энергетических услуг на основе таких установок.

Правовой статус ПАЭС по российскому законодательству

Правовой статус ПАЭС имеет комплексный характер. Согласно действующему законодательству ПАЭС является "несамоходным атомным плавучим сооружением, на котором в качестве источника энергии для выполнения его основных функций используется атомная энергия" <3>. ПАЭС состоит из плавучего энергоблока (ПЭБ) и береговых и гидротехнических сооружений. Перемещение и перегон ПЭБ осуществляются методом буксировки либо на борту судна-дока. Требования по транспортированию ПЭБ в основном не отличаются от требований для других судов с ЯЭУ подобного водоизмещения и размера.

<3> Правила классификации и постройки атомных судов и плавучих сооружений Российского морского регистра судоходства. Изд. 7-е. СПб., 2012.

Таким образом, с одной стороны, ПАЭС - несамоходное судно с реакторными установками, на которое распространяются отдельные требования, предъявляемые к судам с ЯЭУ (ядерным судам), с другой - стационарная АЭС в месте эксплуатации (жесткое крепление с берегом на весь период работы), обладающая с соответствующими ограничениями правовым статусом стационарной атомной станции. С учетом этого правовое регулирование ПАЭС должно сочетать национальные и международные нормы, используемые при проектировании, строительстве и последующей эксплуатации как ядерных судов, так и наземных АЭС, включая положения международных морских конвенций и правил Международной морской организации, требования применимых международных ядерных конвенций и стандарты МАГАТЭ по безопасности.

Определение статуса ПАЭС экспортного развертывания должно учитывать не только законодательство страны производителя (поставщика), но и национальную нормативную правовую базу страны размещения (потребителя услуг) ПАЭС, а также заинтересованных третьих стран. При этом, как указывается в документах МАГАТЭ, существуют серьезные трудности для общей реализации предложенной концепции ЖЦ СМР с заводской топливной загрузкой, особенно с учетом того факта, что лицензирование как транспортирования, так и остальной деятельности (в т.ч. сооружения и эксплуатации ядерной установки) может подпадать под национальное законодательство каждой из стран, чьи интересы могут быть затронуты такой деятельностью.

Правовое регулирование ЖЦ ПАЭС в Российской Федерации базируется на нормах атомного законодательства (в первую очередь это нормы Федеральных законов "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения" <4>) и принятых в соответствии с ними подзаконных нормативных правовых актах, включая федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии (ФНП), а также морского, экологического и некоторых других отраслей законодательства.

<4> Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // Российская газета. 1995. 27 ноября; Федеральный закон от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141.

К применимым ФНП относятся в том числе:

НП-022-2000. Общие положения обеспечения безопасности ЯЭУ (ядерных энергетических установок) судов;

НП-029-01. Правила ядерной безопасности ЯЭУ судов;

СП-АТЭС-2003. Обеспечение радиационной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации атомных теплоэлектростанций малой мощности на базе плавучего энергетического блока;

СП 2.6.1.01-04 (СПРБП-04). Обеспечение радиационной безопасности портов Российской Федерации при заходе и стоянке в них атомных судов, судов атомно-технологического обслуживания и плавучих энергоблоков атомных теплоэлектростанций;

НП-053-04. Правила безопасности при транспортировании радиоактивных материалов;

СП 2.6.12040-05. Обеспечение радиационной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации атомных судов;

НП-085-10. Требования к физической защите судов с ядерными энергетическими установками и судов - транспортировщиков ядерных материалов;

НП-037-11. Правила безопасности при выводе из эксплуатации судов и иных плавсредств с ядерными установками и радиационными источниками <5>.

<5> URL: http://www.gosnadzor.ru/about_gosnadzor/legal/.

Все приведенные документы разработаны на основе принципов и требований к обеспечению безопасности атомных станций с учетом специфики обеспечения безопасности ЯЭУ судов и иных плавсредств с ЯЭУ и соответствующих международных норм. Например, требования к транспортированию радиоактивных материалов и изделий из них идентичны требованиям Правил безопасной перевозки радиоактивных материалов МАГАТЭ (издание 2012 г., пересмотренное, серия норм безопасности N SSR-6) и Международного кодекса по морской перевозке опасных грузов <6>.

<6> Международный кодекс по морской перевозке опасных грузов. URL: http://cniimf.ru/doc/technology/Kodeks_MMOG_content.pdf.

Отношения, связанные с обеспечением физической защиты ПАЭС, регламентируются также Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <7>. Согласно последнему Корпорация является центральным государственным органом и пунктом связи и национальным компетентным органом по выполнению обязательств России в сфере обеспечения физической защиты ядерных материалов и ядерных установок в МАГАТЭ и других международных организациях, а также государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при их перевозках. В качестве такового Корпорация выдает соответствующие разрешительные документы.

<7> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

Помимо законов, к отношениям, связанным с обеспечением физической защиты ПАЭС, в т.ч. при транспортировании, также применим целый ряд подзаконных нормативных правовых актов, основной из которых - Правила физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2007 г. N 456) <8>. Правилами установлена компетенция органов и организаций, участвующих в обеспечении физической защиты, определяются основные требования к организации и осуществлению физической защиты на ядерном объекте и при транспортировании ЯМ и ядерных установок (в т.ч. трансграничном). Помимо указанных Правил, физическая защита ядерных судов регламентируется Требованиями к физической защите судов с ядерными энергетическими установками и судов - транспортировщиков ядерных материалов (НП-085-10) <9>.

<8> Постановление Правительства Российской Федерации от 19.07.2007 N 456 "Об утверждении Правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4081.
<9> Приказ Минприроды России от 11.03.2010 N 67 "Об утверждении и введении в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Требования к физической защите судов с ядерными энергетическими установками и судов - транспортировщиков ядерных материалов" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 27.

Статус ПАЭС в территориальных водах Российской Федерации определяется общей российской нормативной базой, применимой к обычным гражданским судам, и отдельными правилами, относящимися к судам с ЯЭУ и судам с ЯМ и РВ.

Транспортирование ядерных материалов и ядерных установок в международном сообщении осуществляется только при выполнении государством-отправителем и государством-получателем, а также иными государствами, по территории которых будет осуществляться транспортирование, требований Конвенции о физической защите ядерного материала. Для обеспечения физической защиты при транспортировании ядерных материалов, ядерных установок в международном сообщении необходимо также обеспечивать выполнение организационно-технических мероприятий в соответствии с требованиями законодательства государств - участников транспортирования.

Международно-правовой режим ПАЭС

Международно-правовой режим ПАЭС, предназначенных для экспортного применения, определяется, соответственно, конвенциями, закрепляющими режим плавания атомных судов в различных категориях морских пространств, а также конвенциями, регулирующими ядерную и физическую безопасность объектов атомной энергетики как в период транспортирования их к месту постоянного базирования, так и во время эксплуатации и на других стадиях ЖЦ. Ко всем стадиям ЖЦ ТАЭУ применимы также международно-правовые нормы, касающиеся нераспространения ядерного оружия и экспортного контроля, гражданской ответственности за ядерный ущерб, защиты окружающей среды от радиоактивного загрязнения, и все иные имеющие отношение к рассматриваемым объектам использования атомной энергии нормы международного ядерного права.

Рассмотрим отдельные элементы международного режима ПАЭС.

Ядерное нераспространение

Отсутствие перегрузки ядерного топлива (ЯТ) является дополнительной гарантией ядерного сдерживания и снимает озабоченность мирового сообщества обострением проблемы нераспространения, которое может быть связано с массовым распространением СМР с традиционными перегрузками ЯТ на площадке.

При этом стороны должны соблюдать требования действующего режима нераспространения ядерного оружия (Договора о нераспространении ядерного оружия - ДНЯО <10>), который включает в себя совокупность международных договоренностей как ядерных, так и неядерных государств, а также внутренних законодательств стран-участниц. ДНЯО обязывает неядерные державы воздерживаться от производства и приобретения ЯО, а также признать контроль и систему гарантий МАГАТЭ над всеми своими атомными объектами. Ядерные державы, в свою очередь, обязываются воздерживаться от передачи неядерным государствам технологий и материалов, которые могут быть использованы для создания ЯО. Система гарантий МАГАТЭ требует обязательной постановки под гарантии всей ядерной деятельности в государствах, не обладающих ЯО и являющихся участниками ДНЯО, чтобы не допустить переключения ядерных материалов с мирного использования на создание ЯО. Необходимый элемент системы гарантий - заключение неядерными государствами - членами МАГАТЭ, участниками ДНЯО и пользователями ядерных энергетических услуг соглашений с МАГАТЭ, обеспечивающих действие в этих странах механизмов проверки выполнения обязательств, связанных с предотвращением переключения ЯМ и установок с мирного использования на производство ЯО или других ядерных взрывных устройств.

<10> URL: https://www.iaea.org/publications/documents/treaties.

При соблюдении базовых требований нераспространения использование ПАЭС в режиме без перегрузки на площадке при различных организационно-правовых схемах может создавать также дополнительные действенные механизмы нераспространения, поскольку позволяет не передавать принимающей стороне ядерный материал и соответствующие технологии, исключая тем самым имеющиеся риски.

В то же время можно предположить, что созданная применительно к условиям развития традиционной атомной энергетики система нераспространения ЯО и соответствующего экспортного/импортного контроля, основой которого являются ДНЯО и Руководящие принципы для ядерного экспорта, приведенные в документе МАГАТЭ INFCIRC/254 <11>, может быть в существующем виде в определенной степени избыточна для предлагаемого инновационного сценария развития малой атомной энергетики. В этой связи возникает целый ряд вопросов, нуждающихся в дополнительном обсуждении, в том числе на уровне международного сообщества.

<11> Руководящие принципы для ядерного экспорта. МАГАТЭ INFCIRC/254. URL: www.iaea.org/publications/documents.

Обеспечение ядерной безопасности и физической защиты

Вопросы ядерной безопасности ПАЭС регулируются на международном уровне Конвенцией о ядерной безопасности <12> (КЯБ). Несмотря на то что КЯБ согласно ст. 2 распространяется только на наземные гражданские атомные станции, основные принципы и требования Конвенции, аналогичные принципам и требованиям других ядерных конвенций, как общие принципы и нормы международного права должны учитываться при рассмотрении вопросов правового режима ПАЭС.

<12> Конвенция о ядерной безопасности // Бюллетень международных договоров. 2007. N 9.

Конвенция устанавливает, что ответственность за ядерную безопасность лежит на государстве, под юрисдикцией которого (на территории которого) находится ядерная установка. В рамках своих национальных законов государство - пользователь ЯЭУ обязано принимать необходимые законодательные, регулирующие и административные меры для обеспечения безопасности. Согласно КЯБ все государства, в ней участвующие, обязаны учредить или назначить наделенный надлежащими полномочиями, компетенцией, финансовыми и людскими ресурсами регулирующий орган, которому поручается реализация законодательного и надзорного обеспечения безопасности. В Российской Федерации специально уполномоченным органом государственного регулирования безопасности является Ростехнадзор (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору). На указанный орган и возложены полномочия регулирующего органа в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами <13>.

<13> Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами. URL: https://www.iaea.org/publications/documents/treaties.

Непосредственную (основную) ответственность за безопасность ядерной установки ст. 9 КЯБ возлагает на обладателя соответствующей лицензии - лицензиата, являющегося оператором ядерной установки (по российскому законодательству - на эксплуатирующую организацию). Основные требования к механизму лицензирования и участвующим в нем лицам изложены в таких документах МАГАТЭ, как "Государственная, правовая и регулирующая основа обеспечения безопасности" и "Процедура лицензирования ядерных установок" <14>.

<14> Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety. IAEA Safety Standards Series No. GSR Part 1 (Rev. 1). Vienna, 2016. Licensing Process for Nuclear Installations. Series No. SSG-12, Vienna, 2010. URL: http://www-ns.iaea.org/standards.

Аналогичные требования установлены Конвенцией о физической защите ядерного материала и ядерных установок <15> (КФЗ) в целях борьбы с ядерным терроризмом и предотвращения потенциальной опасности в результате незаконного оборота, незаконного захвата и использования ядерного материала и других несанкционированных действий. В силу конвенционных норм каждое государство-участник в рамках своего национального законодательства и в соответствии с международным правом должно принимать надлежащие меры для защиты ядерного материала и ядерных установок, находящихся в пределах его территории или на борту корабля, действующего под его юрисдикцией до того момента, пока эта ответственность в надлежащих случаях не передается должным образом другому государству.

<15> Конвенция о физической защите ядерного материала и ядерных установок. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/nucmat_protection.shtml.

Согласно ст. 3 КФЗ каждое государство-участник в рамках своего национального законодательства и в соответствии с международным правом принимает соответствующие меры для обеспечения по мере возможности того, чтобы во время международной перевозки ядерный материал, находящийся в пределах его территории или на борту корабля, находящегося под его юрисдикцией, если такой корабль участвует в перевозке в это государство или из него, защищался на уровнях, описанных в приложении I к Конвенции. Таким образом, транспортирование ядерных материалов и ядерных установок в международном сообщении может осуществляться только при наличии обязательств со стороны уполномоченных государственных органов всех государств - участников транспортирования о том, что во время транспортирования по территории их государств ядерные материалы, ядерные установки будут обеспечены мерами физической защиты на уровне не ниже уровня, определенного Конвенцией о физической защите ядерного материала.

Кроме КФЗ, существуют сформулированные на международном уровне рекомендации по обеспечению физической защиты ядерного материала и ядерных установок, которые периодически обновляются и которые могут служить руководством в отношении современных средств достижения эффективных уровней физической защиты. Итоговым документом в этой области является переработанное 5-е издание Рекомендаций по физической ядерной безопасности, касающихся физической защиты ядерных материалов и ядерных установок <16>.

<16> Рекомендации по физической ядерной безопасности, касающихся физической защиты ядерных материалов и ядерных установок // Документ МАГАТЭ. Iinfcirc/225/revision 5. Вена, 2012.

В то же время следует отметить, что, несмотря на наличие хорошо разработанного международного механизма физической защиты, для предлагаемого инновационного сценария без перегрузки на площадке существуют определенные сложности в обеспечении физической защиты, в том числе проблемы, связанные с разграничением юрисдикций участвующих государств в этой области. Например, как отмечается в указанном ранее отчете МАГАТЭ, поставка СМР с ядерным реактором, загруженным и испытанным в заводских условиях, может привести к возникновению юридических проблем относительно способа осуществления ответственности за физическую защиту во время сдачи в эксплуатацию и монтажа на площадке страны размещения и, возможно, на других этапах ЖЦ ТАЭУ.

Международно-правовое обеспечение транспортирования ПАЭС

Трансграничное транспортирование ПАЭС должно осуществляться в соответствии с нормами международного права; в этой сфере подлежат применению нормы международных морских и транспортных конвенций, межправительственных соглашений и иных документов, регламентирующих транспортирование ядерных материалов и установок. Кроме международных правил, плавание судов с ЯЭУ в водах Мирового океана должно осуществляться согласно требованиям нормативных документов отдельных государств, в воды и порты которых такие суда заходят.

В число основных документов Международной морской организации, область применения которых относится к ПАЭС, входят Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС) 1974 г. с последующими поправками <17> и Кодекс по безопасности ядерных торговых судов - Код ИМО <18>.

<17> Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС), 1974 г. // Бюллетень международных договоров. 2011. Приложение 1, ч. 1.
<18> Кодекс ИМО по безопасности ядерных торговых судов 1981. URL: http://www.un.org/ru/ecosoc/imo/.

Суда с ЯЭУ должны сооружаться и эксплуатироваться в соответствии с положениями главы VIII Конвенции СОЛАС. Основные требования Конвенции следующие.

  1. Создание ядерных судов осуществляется под контролем правительства. Определение "ядерное судно" не содержит ограничения в том смысле, что "ядерная силовая (энергетическая) установка" предназначена только для обеспечения движения "ядерного судна". Это означает, что требования Конвенции могут распространяться на ПАЭС.
  2. Конвенция предусматривает возможность захода "ядерных судов" (ПАЭС) в зарубежные порты при наличии разрешающих это межправительственных соглашений, а также при наличии на его борту необходимых документов, выдаваемых государством флага судна, и проведении специального контроля.
  3. Указанные документы (информация о безопасности и свидетельства), выдаваемые в соответствии с требованиями СОЛАС, должны заблаговременно предоставляться властям государств, в порты которых предполагается заход судна.
  4. Все прочие правила Конвенции применяются к ядерным судам, при этом приоритет имеют положения главы VIII "Ядерные суда".

Что касается Кодекса по безопасности ядерных торговых судов, являющегося приложением к Конвенции, то следует отметить, что вопрос этот дискуссионный, т.к. отдельные специалисты считают, что его положения не могут непосредственно применяться к ПАЭС, поскольку они относятся к судам с ядерной энергетической установкой (ЯЭУ) в качестве главной пропульсивной, т.е. создающей движение атомного объекта.

Транспортирование ПАЭС может осуществляться как в прибрежных водах различных государств по маршруту следования, так и в открытом море; на маршрутах транспортирования должны быть предусмотрены пункты захода судна и его укрытия на случай неблагоприятных погодных условий.

Конвенция по морскому праву 1982 г. <19> устанавливает, что при условии соблюдения данной Конвенции суда всех государств, как прибрежных, так и не имеющих выхода к морю, пользуются правом мирного прохода через территориальное море, на которое распространяется суверенитет прибрежного государства, соблюдая все национальные законы и правила и общепринятые международные правила (ст. ст. 2, 17, 21). Иностранные суда с ЯЭУ или суда, перевозящие ядерные вещества, при осуществлении права мирного прохода через территориальное море должны иметь на борту документы и соблюдать особые меры предосторожности, установленные для таких судов международными соглашениями (ст. 23).

<19> Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. N 1.

Согласно ст. 22 Конвенции в отношении таких судов может быть выдвинуто требование следовать по специально установленным морским коридорам или другим схемам. При этом в различных государствах имеются особенности, связанные со сроком подачи уведомления о пересечении судном с ЯЭУ границы территориального моря, а также с набором сведений, запрашиваемых до пересечения границы или захода в порт. Возможно также требование об обязательной лоцманской проводке. Ряд государств вводит ограничения на заход таких судов, допуская их не во все открытые для других торговых судов порты, а также приравнивая порядок их захода в порты к заходу военных кораблей и государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях.

Опыт эксплуатации гражданских судов с ЯЭУ показывает, что заход в иностранные порты носит разрешительный характер и оформляется либо непосредственно двусторонним международным соглашением, либо отдельным разрешением на заход с предварительным представлением документов, обосновывающих безопасность судна. Для этого в соответствии с Кодом ИМО и Правилами Российского морского регистра судоходства в составе проектной документации судна разрабатывается "Информация (свидетельство) о безопасности".

В то же время следует отметить, что международные морские нормативы плавания и буксировки в нейтральных водах не содержат специальных требований по обеспечению безопасности судов и иных плавсредств с ЯЭУ. В нейтральных водах никто не вправе препятствовать судам любых государств пользоваться свободами открытого моря. Применяется понятие мирного прохода, при котором не нарушаются мир, добрый порядок и безопасность прибрежного государства.

Транспортирование ПАЭС к пункту размещения и эксплуатации и обратно должно также осуществляться в соответствии с международными стандартами МАГАТЭ, которыми установлены общие требования и меры регулирующего и юридического характера, рекомендуемые для принятия всеми государствами при рассмотрении и реализации новых ядерных энергетических программ, включая государства размещения СМР.

Радиоактивные материалы, включая ядерное топливо, перевозятся как опасные грузы. Классификация опасных грузов осуществляется в соответствии с рекомендациями ООН. Эта классификация применяется на всех видах транспорта, и перечни веществ в каждом классе согласованы на глобальном уровне. По рекомендациям ООН радиоактивные материалы относятся к классу 7 опасных грузов. Поэтому при исследовании вопросов правового обеспечения транспортирования ПАЭС необходимо учитывать также международные и национальные нормативные документы, регламентирующие перевозки опасных грузов, и прежде всего Международный кодекс по морской перевозке опасных грузов, включающий поправки 33-06, издание 2006 г. (МК ММОГ) <20>, который определяет требования к загрузке, выгрузке, упаковке, креплению опасных грузов, в т.ч. радиоактивных материалов, и условиям их хранения и перевозки. Российские Правила по морской перевозке опасных грузов (МОПОГ) практически полностью гармонизированы с МК ММОГ. В МОПОГ к классу 7 отнесены радиоактивные материалы и любые содержащие их изделия.

<20> Международный кодекс по морской перевозке опасных грузов, включающий поправки 33-06, издание 2006 г. URL: http://cniimf.ru/doc/technology/Kodeks_MMOG_content.pdf.

В то же время, несмотря на наличие значительного количества международных норм, применимых к трансграничному транспортированию ПАЭС, следует отметить, что в настоящее время в мире практически отсутствует специальная международная правовая и институциональная база, регламентирующая транспортирование ЯЭУ, в рассматриваемом случае - ПАЭС, с загруженным в заглушенные и опломбированные ядерные реакторы топливом.

Обеспечение экологической безопасности

Вопросы обеспечения экологической безопасности ядерной энергетики являются предметом регулирования как рассмотренных выше ядерных и морских конвенций, так и специализированных экологических конвенций.

Например, в КЯБ предусматривается применение процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в отношении планируемых ядерных установок. В том случае, если планируемая ядерная установка должна быть размещена вблизи границы другого государства, Конвенция предусматривает процедуры консультаций заинтересованных сторон и предоставления необходимой информации с тем, чтобы они могли самостоятельно произвести оценку и анализ вероятного воздействия ядерной установки на безопасность на своей территории (ст. 17).

Из морских конвенций назовем Женевскую конвенцию об открытом море 1958 г. <21>, п. 1 ст. 25 которой обязывает государства "принимать меры для предупреждения загрязнения морей от погружения радиоактивных отходов с учетом всех норм и правил, которые могут быть выработаны компетентными международными организациям", Лондонскую конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. <22> и Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. <23>, также содержащую ряд важных положений, имеющих отношение к предотвращению загрязнения моря радиоактивными отходами.

<21> Женевская конвенция об открытом море 1958 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1962. N 46.
<22> Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/dumping.shtml.
<23> Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. N 1.

Кроме перечисленных документов, в рассматриваемой области действует большое число двусторонних договоров, заключенных РФ по соответствующим вопросам. К таким договорам относятся, например, соглашения, регламентирующие условия захода судов с ядерными энергетическими установками в воды или порты договаривающихся государств.

Вопросы обеспечения экологической безопасности ядерной энергетики являются предметом и целого ряда специализированных экологических конвенций, например Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте <24> (Конвенция Эспо) и соответствующего Протокола к ней, а также Конвенции Европейской экономической комиссии ООН "О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды" <25> (Орхусская Конвенция).

<24> Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. URL: https://treaties.un.org.
<25> Конвенция Европейской экономической комиссии ООН "О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды". URL: https://treaties.un.org.

Проекты и объекты, для которых требования указанных Конвенций являются обязательными, включают в себя в том числе атомные электростанции и другие атомные реакторы. Россия пока не является участницей этих Конвенций.

Гражданская ответственность за ядерный ущерб и ядерное страхование

В настоящее время имеется несколько основных договорно-правовых документов, в которых отражены базовые принципы существующего международного режима ответственности за ядерный ущерб, в значительной степени совпадающие между собой. Россия ратифицировала Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г. <26> (ВК).

<26> Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 года // Бюллетень международных договоров. 2005. N 11.

Согласно Конвенции, исключительную ответственность за ядерный ущерб несет оператор ядерной установки, на которой происходит ядерный инцидент, или в случае перевозки материала - установки, с которой осуществляется перевозка. Оператор в отношении ядерной установки означает лицо, назначенное или признанное отвечающим за установку государством в качестве оператора этой установки. Отвечающим за установку государством является договаривающаяся сторона, в пределах территории которой находится эта установка, или, если она не находится в пределах территории любого государства, договаривающаяся сторона, которая эксплуатирует или по разрешению которой эксплуатируется эта ядерная установка. Обязательный элемент существующего международного режима ответственности - наличие обязательной финансовой гарантии в виде страхования или иного финансового обеспечения.

В сфере гражданской ответственности за ядерный ущерб, связанной с использованием СМР, также много дискуссионных вопросов. Один из них - входят ли ПАЭС в сферу применения Венской конвенции. Как известно, действие этой Конвенции не распространяется на ядерные установки, которыми оборудовано средство морского или воздушного транспорта в целях использования их в качестве источника энергии для приведения в движение этого средства транспорта или для любой другой цели. Некоторые эксперты считают, что приведенные международные нормы дают основания для исключения ТАЭУ из сферы применения международного режима об ответственности за ядерный ущерб; в то же время то, что ПАЭС, как было показано выше, является не только судном с ЯЭУ, но и атомной электростанцией и выработка электроэнергии является ее главным предназначением, дает определенные основания для распространения на этот объект действия ВК.

Эксперты отмечают такое преимущество СМР, как реальность страхования ядерных рисков. Здесь также есть проблемы: действительно, вследствие малой мощности и связанной с этим минимизации потенциального ядерного ущерба страхование ядерных рисков может стать реальным, имеются в виду обеспечиваемые сегодня ядерными страховыми обществами и пулами страховые суммы в инвестиционных циклах ядерных установок. В то же время известно, что все международные конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб, включая ратифицированную РФ Венскую конвенцию 1963 г., устанавливают минимальные размеры, в рамках которых эта ответственность должна иметь финансовое обеспечение, основной формой которого является страхование ответственности. Так, в ст. V Конвенции указывается, что ответственность оператора может быть ограничена отвечающим за установку государством не менее чем 5 миллионов долларов США за каждый ядерный инцидент. Доллар США, указанный в Конвенции, является расчетной единицей, эквивалентной стоимости доллара Соединенных Штатов по его золотому паритету на 29 апреля 1963 г., т.е. 35 долларов США за одну тройскую унцию чистого золота. При этом минимальный предел ответственности не дифференцирован по типу ядерной установки, ее характеристикам, мощности и т.д.

Очевидно, что только при установлении адекватных международных требований к гражданской ответственности за ядерный ущерб и ее страхованию, снижении минимального и установлении адекватного максимального предела ответственности возникающая реальность компенсации ущерба от аварии ПАЭС может превратить страховой фактор в важное конкурентное качество конкретного проекта и его инвестиционного цикла.

Юрисдикция государств и распределение ответственности

Согласно действующему в международном праве принципу территориальной юрисдикции ответственность за обеспечение безопасности, за создание, введение и поддержание режима физической защиты ядерных материалов и ядерных установок внутри государства-участника и ответственность за ядерный ущерб целиком возлагаются на государство, на территории которого эти установки расположены.

Основное правило перехода юрисдикции при трансграничном перемещении ПАЭС: юрисдикция над ней должна передаваться государству размещения после выхода с территории, земли или из территориальных вод государства-поставщика и транзита через международные воды или сторонние государства.

В соответствии с этим правилом к юрисдикции государства-поставщика относятся: проектирование, строительство ПАЭС, испытания, загрузка топлива, частично трансграничное транспортирование и обращение с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами. Могут входить в соответствии с имеющимися договоренностями создание береговой инфраструктуры, эксплуатация, вывод из эксплуатации. К юрисдикции государства размещения в предлагаемом сценарии должны относиться: выбор площадки, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), согласование с заинтересованными сторонами (включая население и общественность), размещение и в случае, если это предусмотрено имеющимися двусторонними договоренностями, эксплуатация установки. Возможна также при четком разграничении прав, обязанностей и ответственности участвующих сторон передача отдельных вопросов в их совместную компетенцию. В любом случае, поскольку при трансграничном транспортировании ответственность за наличие соответствующей регулирующей базы, обеспечение гарантий нераспространения, физической и ядерной безопасности, а также ответственность за ядерный ущерб в течение ЖЦ ТАЭУ лежит на государстве ядерной установки, в процессе перевозки она должна быть четко определена с учетом юрисдикций двух (при трансграничной перевозке - и более) заинтересованных государств.

В то же время специалисты отмечают возникновение юридических проблем относительно определения того момента, когда на объект начинают распространяться международные требования по ядерной и физической безопасности, ответственности за ядерный ущерб, как и кем будут выполняться обязательства по ответственности за безопасность, защиту и ядерный ущерб во время ввода в эксплуатацию, транспортировки в рамках других правовых юрисдикций, при монтаже на площадке государства размещения и на других стадиях ЖЦ ПАЭС.

В связи с этим инициируются также вопросы об отказе от территориальной юрисдикции в пользу экстерриториальной и регламентации ЖЦ ТАЭУ как части процесса глобализации использования ядерной энергии (что предполагает введение международного лицензирования и сертификации).

Выводы

1. В настоящее время в мире практически отсутствуют специальная международная правовая и институциональная база, регламентирующая ЖЦ СМР.

Поэтому в случае, когда загрузка топливом и испытания уже проведены в заводских условиях, экспортное развертывание таких реакторов, особенно их трансграничное транспортирование, может столкнуться со сложными и трудноразрешимыми проблемами соответствия нормам международного права, включая нормы ядерной и физической безопасности, а также ответственности за ядерный ущерб.

2. Для создания оптимальных условий развития малой атомной энергетики на основе СМР, особенно функционирующих без перегрузки ЯТ на площадке, необходимо приспособление правового обеспечения к новым специфическим требованиям и условиям их ЖЦ. В частности, развитие атомной энергетики по рассматриваемому сценарию потребует внесения изменений как в национальное законодательство заинтересованных государств, так и в нормы международного права в части учета специфики СМР и упрощения ("облегчения") части требований и процедур, установленных для "большой" атомной энергетики.

Это позволит повысить конкурентоспособность инновационных реакторов при обязательном поддержании необходимого уровня их безопасности.

3. Создание специального правового инструментария для малой атомной энергетики может быть осуществлено путем переформатирования глобального конвенциального режима в формат отдельных многосторонних (двусторонних) международных соглашений по СМР.