Мудрый Юрист

Актуальные вопросы осуществления государственного финансового контроля в отношении органов судебной власти

Курц Николай Александрович, доцент кафедры организации и безопасности судебной и правоохранительной деятельности Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия, руководитель секретариата председателя Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, кандидат юридических наук, доцент.

В настоящей статье анализируется система финансового контроля, создаваемая после упразднения Федеральной службы по финансово-бюджетному надзору. Обращается особое внимание на специфику правового статуса органов судебной власти, в связи с чем финансовый контроль в их отношении должен осуществляться с учетом соблюдения принципов разделения властей и независимости судебной власти.

Ключевые слова: финансовый контроль, независимость судебной власти, разделение властей.

Topical Issues of State Financial Control over Judicial Branch

N.A. Kurtz

Kurtz Nikolay A., Assistant Professor of the Department of Organization and Security of Judicial and Law Enforcement Activity of the East-Siberian Branch of the Russian State University of Justice, Head of the Registry of the Presiding Judge of the Arbitration Court of the East-Siberian Region, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

In the present article the system of financial control created after abolition of Federal service on financial budgetary supervision is analyzed. Special attention to specifics of legal status of bodies of judicial authority in this connection financial control in their relation has to be exercised taking into account observance of the principles of division of the authorities and independence of judicial authority is paid.

Key words: financial control, independence of judicial authority, division of the authorities.

2 февраля 2016 г. подписан Указ Президента Российской Федерации N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере", главными целями которого стали упразднение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и передача ее полномочий Федеральному казначейству (в части контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и внешнего контроля качества работы аудиторских организаций) и Федеральной таможенной службе (в части валютного контроля). Этим же Указом Правительству Российской Федерации предписано обеспечить проведение ликвидационных процедур и приведение законодательства в соответствие с данным Указом.

Как известно, государственный финансовый контроль подразделяется на внутренний и внешний, предварительный и последующий. Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса РФ внутренний финансовый контроль осуществляется Федеральной службой финансово-бюджетного надзора либо региональными (местными) органами финансового контроля, тогда как внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Согласно ст. 269.2 Бюджетного кодекса РФ к полномочиям органов внутреннего финансового контроля относятся контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ, а также контроль полноты и достоверности отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. В рамках осуществления своих функций орган внутреннего финансового контроля наделялся довольно широким кругом полномочий, в частности по проведению проверок, ревизий и обследований, выдаче представлений и предписаний, привлечению к административной ответственности. Указанные мероприятия в силу своей природы возможно было осуществлять лишь после исполнения бюджета, таким образом, осуществляемые Росфиннадзором полномочия относились к последующему финансовому контролю.

Вместе с тем существующие полномочия Федерального казначейства и иных финансовых региональных и муниципальных органов в сфере внутреннего государственного (муниципального) контроля (контроль соответствия сумм по операциям и лимитов бюджетных обязательств, наличия документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета, и прочие полномочия) значительно более узкоспециализированны и специфичны по сравнению с более общими полномочиями Росфиннадзора. Кроме того, единственным контрольным мероприятием, осуществляемым Казначейством, является санкционирование операций, что уже соответствует характеру предварительного финансового контроля.

Таким образом, органы Казначейства и финансово-бюджетного надзора органично дополняли друг друга, представляя собой органы предварительного и последующего внутреннего государственного (муниципального) контроля.

Вместе с тем к маю 2016 г. в России сложилась обновленная система финансово-бюджетного контроля и надзора, основными субъектами которой стали Федеральное казначейство и Счетная палата Российской Федерации.

В литературе довольно долгое время отмечалась необходимость реформирования существовавшей системы финансово-бюджетного надзора, главным образом вследствие дублирования полномочий органа исполнительной власти - Росфиннадзора и органа парламентского контроля - Счетной палаты <1>. В последнее время к данным обстоятельствам добавились аргументы о низкой собираемости наложенных Росфиннадзором штрафов, а также экономии бюджетных средств вследствие упразднения государственного органа <2>.

<1> См., например: Бутрин Д., Гришина Т., Киселева Е. Бюджетное оружие передают из рук в руки // Коммерсант. 2014. 11 февраля; Ильин А.Ю., Моисеенко М.А. Особенности функционирования и правового регулирования внутреннего финансового аудита в ФНС России // Финансовое право. 2014. N 5. С. 19; Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М., 2014. С. 791.
<2> Базанова Е., Стеркин Ф., Нехайчук Ю., Мереминская Е. Минфин меняет надзирателя // Ведомости. 2016. 1 февраля.

Кроме того, в науке отмечено, что в сочетании с неоднозначностями и противоречиями законодательства о контрактной системе внесенные в законодательство о государственном финансовом контроле изменения, не основанные на единых научных подходах, не только не в полной мере соответствуют теории финансовой науки и финансового права, но и неизбежно влекут за собой затруднения и неясности в практике контрольной деятельности <3>.

<3> Землин А.И. Актуальные вопросы правового регулирования государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств при осуществлении государственных закупок // Вопросы правоведения. 2014. N 5. С. 113.

Одним из направлений финансово-бюджетного надзора, осуществляемого упраздняемым ныне Росфиннадзором, является контроль в сфере государственных и муниципальных закупок. В соответствии с ч. ч. 8, 9 ст. 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) Росфиннадзор осуществлял полномочия по контролю в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд по следующим направлениям:

  1. соблюдение требований к обоснованию закупок и обоснованности закупок;
  2. соблюдение правил нормирования в сфере закупок;
  3. обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;
  4. применение заказчиком мер ответственности и совершение иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
  5. соответствие поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
  6. своевременность, полнота и достоверность отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
  7. соответствие использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

На основании Указа Президента РФ от 2 февраля 2016 г. N 41 данные полномочия переданы Федеральному казначейству.

Между тем Федеральное казначейство в рамках распределения полномочий по осуществлению внутреннего финансового контроля также обладает рядом полномочий, закрепленных в ч. 5 ст. 99 Закона о контрактной системе. В частности, к данным полномочиям относятся: контроль соответствия информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика; контроль соответствия информации об идентификационных кодах закупок и об объеме финансового обеспечения для осуществления данных закупок, содержащейся в документах государственных (муниципальных) заказчиков и реестре контрактов.

Таким образом, в рамках внутреннего финансового контроля за государственными (муниципальными) закупками будет создано ведомство с "суперполномочиями" в сфере предварительного и последующего контроля, имеющее возможность проверять как исполнение заказчиками требований законодательства о контрактной системе до заключения государственных и муниципальных контрактов (нормирование, обоснование закупок, расчет начальной цены контракта и т.п.), так и исполнение самих контрактов (приемку товаров, работ, услуг, их использование заказчиком, применение мер ответственности и т.д.).

Таким образом, полагаем, что реформа органов финансово-бюджетного контроля и надзора, начавшаяся Указом Президента РФ от 2 февраля 2016 г. N 41, в части контроля государственных и муниципальных закупок выглядит логичной и обоснованной. Вместе с тем данные изменения не решают обозначившуюся недавно проблему возможности и допустимости осуществления финансового контроля деятельности органов судебной власти.

Очевидно, что контрольные органы, которые также обладают значительными распорядительными полномочиями по контролю в финансово-бюджетной сфере (в том числе в сфере государственных и муниципальных закупок), представляют собой органы исполнительной власти, а значит, могут являться участниками дел, рассматриваемых судебными органами, и иным образом представлять интересы публично-правового образования в суде.

Примечательно, что судейское сообщество, основываясь на данном обстоятельстве, обозначило проблему возникновения конфликта интересов вследствие совмещения контрольных полномочий в отношении судов и полномочий лица, участвующего в судопроизводстве. Кроме того, осуществление органом исполнительной власти финансового контроля в органах судебной власти противоречит как конституционным, так и международно-правовым принципам независимости суда <4>.

<4> См.: Постановление Президиума Совета судей РФ от 8 февраля 2007 г. N 111 "О финансовом контроле за использованием средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование судов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2011 г. N 27 "О некоторых вопросах обеспечения независимого осуществления правосудия арбитражными судами" // Вестник ВАС РФ. 2011. N 5.

Кроме того, с недавнего времени данный подход дополнился тем обстоятельством, что Верховный Суд Российской Федерации фактически признал частью судебной системы Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и его территориальные управления. Своим Постановлением высший судебный орган признал незаконным право Росфиннадзора проводить проверки Судебного департамента вследствие нарушения принципа разделения властей, оставив такое право за Счетной палатой Российской Федерации <5>.

<5> Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 3 июля 2015 г. по делу N 5-АД15-20. URL: http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1349182 (дата обращения: 20.02.2016); Рубникович О. Верховный Суд защитил свой департамент от финнадзора // Коммерсант. 2015. 14 июля.

Нельзя не отметить, что правовой статус самого Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации довольно неясен. В соответствии с ч. 1 ст. 31 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и входящие в его систему органы организационно обеспечивают деятельность судов и органов судейского сообщества и предоставляют в их распоряжение необходимые ресурсы. Согласно ст. 1 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" функциями Судебного департамента являются организационное обеспечение деятельности федеральных судов, органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей. Под организационным обеспечением деятельности федеральных судов, в свою очередь, понимается выполнение мероприятий кадрового, финансового, материально-технического, информационного и иного характера, направленных на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия.

Кроме того, с 2013 г. в составе системы Судебного департамента действует федеральное государственное бюджетное учреждение "Информационно-аналитический центр поддержки ГАС "Правосудие", созданное в целях обеспечения эксплуатации программно-технических средств ГАС "Правосудие", поддержки ее пользователей, хранения и автоматизированной обработки судебной информации, а также интеграции информационных ресурсов и данных судебной статистики <6>. Его учредителем является Российская Федерация, однако Судебный департамент осуществляет функции и полномочия учредителя и собственника имущества учреждения. Кроме того, ФГБУ ИАЦ ГАС "Правосудие" расходует средства федерального бюджета, в частности, в соответствии с федеральной целевой программой "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы" и, следовательно, также подлежит государственному финансовому контролю. Между тем вопросы о том, относится ли данное учреждение к органам судебной системы страны, а значит, какой орган уполномочен осуществлять контроль за расходованием им бюджетных средств, нельзя назвать полностью решенными.

<6> См.: распоряжение Правительства РФ от 2 мая 2012 г. N 681-р "О создании федерального государственного бюджетного учреждения "Информационно-аналитический центр поддержки ГАС "Правосудие" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2498.

Таким образом, целью создания Судебного департамента изначально и было отграничение вопросов материально-технического, финансового и прочего обеспечения деятельности судебной системы России, не связанного с непосредственным осуществлением правосудия. В этой связи, полагаем, доводы о нецелесообразности отнесения органов системы Судебного департамента к органам судебной власти заслуживают тщательного рассмотрения и оценки.

Кроме того, по вопросу о том, к какой ветви власти - исполнительной или судебной - относится Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, существует несколько точек зрения <7>.

<7> См., например: Коновалов А.О. Некоторые проблемы реализации внесудебных механизмов защиты конституционного права на доступ к информации о деятельности судов в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 6. С. 673 - 678; Корякин И.И. Нормативно-правовое регулирование организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции // Административное право и процесс. 2014. N 11. С. 63 - 66; Лукин М.М. Соотношение понятий "орган государственной власти" и "государственный орган" в правовой системе России на примере Центрального банка Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 11. С. 31 - 36; Тарасов А.М. Президентский контроль // Законодательство. 2003. N 4. С. 45 - 53.

Вместе с тем необходимо заметить, что данные вопросы, равно как и вопросы выявления нарушений принципа разделения властей, относятся прежде всего к сфере толкования Конституции Российской Федерации. В силу указанных обстоятельств окончательное решение по ним возможно вынести лишь при наличии соответствующей правовой позиции единственного органа, уполномоченного на официальное легальное толкование Основного Закона, - Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, вышеупомянутое Постановление Верховного Суда Российской Федерации основано, в частности, на применении ст. 10 Конституции Российской Федерации о разделении властей, а также на конституционно-правовом положении о разграничении компетенции между органами государственного контроля и надзора при осуществлении государственного финансового контроля в отношении судебной системы Российской Федерации с учетом конституционных и законодательных принципов функционирования судебной системы в правовом государстве и представляет собой, по существу, акт непосредственного применения Конституции при отсутствии специального законодательства, регулирующего данные вопросы. Это также свидетельствует о необходимости дачи заключения по указанной проблеме Конституционным Судом Российской Федерации.

Тем не менее упразднение Росфиннадзора и переход его полномочий в сфере финансово-бюджетного надзора к Федеральному казначейству не решают указанную проблему возможного нарушения принципа разделения властей при осуществлении органами исполнительной власти финансового контроля действий органов судебной власти.

Ранее нами высказывалось предложение о решении данной проблемы в сфере финансового контроля над осуществлением судебными органами государственных закупок путем сокращения числа субъектов, обладающих контрольными полномочиями по отношению к органам судебной власти. В частности, представлялось целесообразным наделение контрольными полномочиями лиц, не являющихся сторонами в делах, рассматриваемых судами, к которым априори не могут быть отнесены органы исполнительной власти <8>.

<8> См.: Курц Н.А. Закупки товаров, работ, услуг для нужд судебной системы России: актуальные проблемы и особенности (проблемы обеспечения независимости судов) // Администратор суда. 2015. N 4. С. 11.

Полагаем, что настоящее предложение окажется полезным и применительно к определению круга субъектов, уполномоченных на осуществление общего финансово-бюджетного контроля и надзора в отношении органов судебной системы России. Так, наиболее авторитетным и компетентным органом, осуществление финансового контроля которым не порождало бы нарушения принципа разделения властей и конфликта интересов, по-прежнему является Счетная палата Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" она является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию, т.е. может быть отнесена к законодательной ветви государственной власти. Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

В соответствии с Законом о контрактной системе Счетная палата Российской Федерации фактически осуществляет квазиконтрольные полномочия в форме аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, в том числе и в отношении судебных органов. Кроме того, согласно Бюджетному кодексу Счетная палата Российской Федерации уполномочена на проведение внешнего финансового контроля, формами которого являются контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета, а также контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета.

Вместе с тем внутренний финансовый контроль деятельности судебных органов, а также оперативный контроль за закупками судами товаров, работ и услуг могут осуществляться в рамках ведомственного контроля соответствующим главным распорядителем бюджетных средств. На сегодняшний день эту роль играет Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, осуществляющий организационное обеспечение деятельности федеральных судов (за исключением Верховного Суда Российской Федерации). Следует заметить, что по ряду указанных выше причин, прежде всего вследствие неясности в принадлежности Судебного департамента к судебной власти, данная конструкция финансового контроля не может быть признана безупречной. По крайней мере, до тех пор, пока свое окончательное слово не произнес Конституционный Суд Российской Федерации.

Литература

  1. Постановление Президиума Совета судей Российской Федерации от 8 февраля 2007 г. N 111 "О финансовом контроле за использованием средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование судов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2011 г. N 27 "О некоторых вопросах обеспечения независимого осуществления правосудия арбитражными судами" // Вестник ВАС РФ. 2011. N 5.
  3. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 3 июля 2015 г. по делу N 5-АД15-20. URL: http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1349182 (дата обращения: 20.02.2016).
  4. Распоряжение Правительства РФ от 2 мая 2012 г. N 681-р "О создании федерального государственного бюджетного учреждения "Информационно-аналитический центр поддержки ГАС "Правосудие" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2498.
  5. Базанова Е., Стеркин Ф., Нехайчук Ю., Мереминская Е. Минфин меняет надзирателя // Ведомости. 2016. 1 февраля.
  6. Бутрин Д., Гришина Т., Киселева Е. Бюджетное оружие передают из рук в руки // Коммерсант. 2014. 11 февраля.
  7. Землин А.И. Актуальные вопросы правового регулирования государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств при осуществлении государственных закупок // Вопросы правоведения. 2014. N 5. С. 97 - 114.
  8. Ильин А.Ю., Моисеенко М.А. Особенности функционирования и правового регулирования внутреннего финансового аудита в ФНС России // Финансовое право. 2014. N 5. С. 19 - 26.
  9. Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М., 2014. С. 791.
  10. Коновалов А.О. Некоторые проблемы реализации внесудебных механизмов защиты конституционного права на доступ к информации о деятельности судов в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 6. С. 673 - 678.
  11. Корякин И.И. Нормативно-правовое регулирование организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции // Административное право и процесс. 2014. N 11. С. 63 - 66.
  12. Курц Н.А. Закупки товаров, работ, услуг для нужд судебной системы России: актуальные проблемы и особенности (проблемы обеспечения независимости судов) // Администратор суда. 2015. N 4. С. 9 - 13.
  13. Лукин М.М. Соотношение понятий "орган государственной власти" и "государственный орган" в правовой системе России на примере Центрального банка Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 11. С. 31 - 36.
  14. Рубникович О. Верховный Суд защитил свой департамент от финнадзора // Коммерсант. 2015. 14 июля.
  15. Тарасов А.М. Президентский контроль // Законодательство. 2003. N 4. С. 45 - 53.