Мудрый Юрист

Окружающая среда мегаполиса как объект правовой охраны: понятие и особенности

Поддубная Наталья Николаевна, заместитель директора Института повышения квалификации Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Правовое обеспечение охраны окружающей среды в мегаполисе требует определения ее сущностных характеристик и специфики их появления в крупной городской агломерации. С этих позиций автором обосновывается необходимость создания особого правового режима для окружающей среды мегаполиса, вывод о введении в экологическое законодательство понятия "окружающая среда мегаполиса" и включение в него антропогенных объектов.

Ключевые слова: окружающая среда, мегаполис, объекты правовой охраны, антропогенные объекты.

Concept and Features of Metropolitan Environment

N.N. Poddubnaya

Poddubnaya Natalia N., Deputy Director of the Institute for Continuing Education of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL).

Legal protection of metropolitan environment requires determination of its intrinsic characteristics and peculiarities of their appearance in a major metropolitan area. From this perspective, the author proves the necessity of special legal treatment of the metropolitan environment, concludes on introduction of the concept of metropolitan environment in the environmental legislation and inclusion of man-made objects.

Key words: environment, metropolis, objects of legal protection, man-made objects.

Формирование представлений об особенностях окружающей среды мегаполиса неизбежно сталкивается с необходимостью решения двух взаимосвязанных задач: определения понятия и сущностных характеристик окружающей среды и специфики их появления в мегаполисе, представляющем собой очень крупную городскую агломерацию, включающую многочисленные жилые поселения, как правило, до неузнаваемости меняющие существовавшую здесь экосистему.

Нельзя не отметить, что используемое российским законодателем понятие "окружающая среда" <1>, пришедшее на смену категории "окружающая природная среда", вызывает немало критики как с сугубо лингвистической, так и с содержательной точки зрения. Н.Ф. Реймерс вообще считал подобное словосочетание безграмотным, поскольку "слово "окружающий" требует в русском языке определения - окружающий кого" <2>. Еще больше нареканий вызвала трактовка данного понятия, которая охватила не только совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, но и антропогенные объекты, что, по мнению специалистов в области экологического права, мешает пониманию окружающей среды как одной из основных его категорий <3>.

<1> См.: статья 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<2> Реймерс Н.Ф. Экология (теории, законы, правила принципы и гипотезы). М.: Россия Молодая, 1994. С. 13.
<3> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: объекты экологических отношений. М.: Институт государства и права РАН, 2011. С. 31; Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: Монография. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2014. С. 42.

Между тем, как представляется, возникшую коллизию породило изъятие из данного словосочетания характеристики среды как "природной", что неизбежно повлекло за собой предельно широкое толкование данного понятия, поскольку среда, окружающая человека, действительно включает биотический, абиотический и социальный компоненты, т.е. одновременно природную, квазиприродную и артеприродную среды, совместно и непосредственно оказывающие влияние на человека и его деятельность. Соответственно, как отмечает Н.Ф. Реймерс, среда, окружающая человека, и окружающая его среда природная не совпадают по объему, поскольку последняя не охватывает так называемую "третью природу" <4>, т.е. артеприродную среду (среду населенных мест, техногенную среду), представляющую собой искусственное окружение людей, состоящее из чисто технических (здания, асфальт дорог, искусственное освещение и т.д.) и природных (воздух, естественное освещение и т.д.) элементов <5>. При этом основной характеристикой подобных урбокомплексов выступает их неспособность к самоподдержанию даже в относительно короткие промежутки времени <6>.

<4> Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 492.
<5> См.: Там же. С. 490.
<6> См.: Там же. С. 404.

На наш взгляд, подобный подход законодателя все же не случаен, на что указывает формулировка преамбулы, которая не только предполагает рассмотрение вопросов охраны природы сквозь призму реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду, но и разграничивает обязанности по сохранению собственно природы и иной окружающей среды. Подобный антропоцентризм вполне объясним в условиях современных темпов урбанизации, приведших к формированию мегаполисов.

Понятие артеприродной среды было впервые введено П. Геддесом еще в 1915 г. для обозначения особого этапа развития города <7>, после чего использовалось Л. Мамфордом ("Культура городов", 1938), Ж. Готманом ("Мегалополис: Урбанизация северо-восточного побережья США", 1961) и др. для обозначения начала его упадка, что справедливо не только в культурологическом, но и в экологическом контексте, поскольку природные комплексы на весьма обширных территориях в подобных условиях в значительной степени утрачивают свои естественные качества, а одновременно и свою средозащитную эффективность, что побуждает к поиску новых решений по улучшению окружающей человека среды, представляющей в условиях крупной агломерации сложную систему, объединяющую экологические и социально-экономические компоненты. При этом специалисты говорят о неуклонно увеличивающемся негативном воздействии городской среды на физическое и психическое здоровье человека <8>.

<7> См.: Geddes, Patric Cities in evolution an introduction to the town planning movement and to the study of civics. London: Williams & Norgate, 1915.
<8> См.: Федякин И.В. Политика формирования и развития мегаполисов в системе мероприятий государственной политики: политологический анализ отечественного и зарубежного опыта: Автореф. дис. ... д-ра полит. наук. М., 2015. С. 5.

С учетом этого включение в понятие "окружающая среда" антропогенных объектов, т.е. объектов, созданных человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающих свойствами природных объектов, представляется вполне оправданным. Соответственно, и вопрос об их охране должен решаться с позиций обеспечения права человека на благоприятную окружающую среду, формируемую в том числе за счет искусственно создаваемых объектов. При этом нельзя не согласиться с О.Л. Дубовик в том, что, определяя благоприятную окружающую среду как особое ее качественное состояние, обеспечивающее устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов, законодатель выходит за пределы антропоцентристского подхода, указывая на необходимость охраны природы и ее отдельных компонентов как самостоятельной ценности <9>.

<9> См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" / Отв. ред. О.Л. Дубовик // СПС "КонсультантПлюс".

Фактически сложившаяся ситуация может рассматриваться как результат некоего компромисса между двумя концепциями охраны природы: признания ее как ценности, нуждающейся в охране самой по себе, и охраны ее как ценности для человека, что, помимо прочего, предполагает признание необратимости антропогенного воздействия и необходимости дополнения природных компонентов искусственно созданными ресурсами повышения качества окружающей человека среды.

Следует заметить, что в зарубежном законодательстве подобная широкая трактовка находит все большее признание, что прослеживается в странах как ближнего, так и дальнего зарубежья. Так, Экологический кодекс Республики Казахстан относит к окружающей среде совокупность природных и искусственных объектов, включая атмосферный воздух, озоновый слой Земли, поверхностные и подземные воды, земли, недра, растительный и животный мир, а также климат в их взаимодействии (п. 41 ст. 1) <10>, фактически детализируя понятие, содержащееся в Модельном экологическом кодексе для государств - участников СНГ <11>. Присущий ему подход к определению содержания рассматриваемого понятия был воспринят также в Республике Беларусь и Республике Таджикистан <12>.

<10> См.: Экологический кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 г. N 212-III ЗРК. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30085593.
<11> См.: Модельный экологический кодекс для государств - участников СНГ: принят на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление от 16 ноября 2006 г. N 27-8). URL: http://www.lawmix.ru/abrolaw/4206.
<12> См.: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. N 1982-XII "Об охране окружающей среды". Статья 1. URL: http://www.pravo.by/world_of_law/text.asp?RN=V19201982; Закон Республики Таджикистан от 2 августа 2011 г. N 760 "Об охране окружающей среды". Статья 1. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=46580#B49G0IKH4D.

Модельный закон Совета Европы об охране окружающей среды, принятый в 1994 г., включает в содержание понятия "окружающая среда" наряду с природными ресурсами, к которым в данном случае относят воздух, внешний космос, воду, почву, климат, фауну и флору в их взаимодействии, ценности, формирующие созданную человеком окружающую среду, а также качество жизни и условий в той степени, в какой они имеют или могут иметь влияние на благосостояние и здоровье человека.

Во Франции при отсутствии достаточно четкой дефиниции рассматриваемого понятия содержание Экологического кодекса позволяет прийти к выводу о достаточно широкой его трактовке. Об этом, в частности, свидетельствуют нормы о качестве воздуха в помещении, где закрепляется обязанность государства по координации работ по выявлению факторов загрязнения воздуха в закрытых помещениях, оценки его состояния и рисков для здоровья, связанных с его качеством, разработке профилактических мер, а также обязанность владельцев и операторов помещений в общественных учреждениях по осуществлению мониторинга качества воздуха (ст. L221-8 - L221-10 Code de l'environnement <13>).

<13> См.: Code de l'environnement: La loi N 83-05 du 28 Janvier 1983. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074220.

Наряду с этим встречается и более традиционный подход к характеристике окружающей среды. В частности, законодательство Кыргызстана определяет ее как среду обитания человека, биосферу, служащую условием, средством и местом жизни человека и других живых организмов, которая включает природу как систему естественных экологических систем и ту часть естественной среды, которая преобразована в результате деятельности человека (ст. 2 Закона Республики Кыргызстан "Об охране окружающей среды" <14>). Не охватывает данным понятием искусственные объекты и законодатель в Азербайджане, Армении и Туркменистане <15>. Последний вообще говорит лишь об охране природы, рассматривая соответственно окружающую среду как совокупность природных объектов в их взаимодействии.

<14> См.: Закон Республики Кыргызстан от 16 июня 1999 г. N 53 "Об охране окружающей среды". URL: http://www.wwf.ru/about/where_we_work/asia/closed/econet/legislation/kyrgyzstan/envprotection/htm.
<15> См.: Основы законодательства Республики Армения об охране природы от 9 июня 1991 г. Статья 2. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2679; Закон Республики Азербайджан от 8 июня 1999 г. "Об охране окружающей среды". Статья 1. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2992; Закон Туркменистана от 1 марта 2014 г. "Об охране природы". URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=66022.

Попытка найти некий компромисс между двумя указанными подходами была предпринята в Польше, из анализа законодательства которой можно сделать вывод о том, что понятием "окружающая среда" охватываются, как правило (но не исключительно), природные элементы, включая трансформированные в результате деятельности человека, в том числе поверхность земли, полезные ископаемые, вода, воздух, ландшафт, климат и другие элементы биоразнообразия, а также взаимодействия между ними.

В целом можно констатировать, что в современных условиях законодатель нередко стремится учитывать тот факт, что современные темпы урбанизации привели к формированию значительного числа неустойчивых природно-антропогенных систем, состоящих из архитектурно-строительных объектов, и резко нарушенных естественных экологических систем <16>. Именно экологи отмечают близость смысловой нагрузки понятий "окружающая среда" и "городская среда" <17>. В некоторых странах понятие агломерации стало даже проникать в природоохранное законодательство, примером чему может служить Закон Республики Польша "Об охране окружающей среды" <18>.

<16> См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. С. 531.
<17> См.: Хомич В.А. Экология городской среды: Учеб. пособие для вузов. Омск: Изд-во СибАДИ, 2002. С. 16.
<18> См.: Prawo ochrony rodowiska Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001 r. N 62 poz. 627). URL: http://i-uprawnieniabudowlane.pl/2014/01/ustawa-z-dnia-27-kwietnia-2001-r-prawo-ochrony-srodowiska/.

Для России подобный подход более чем актуален, учитывая, что по состоянию на 1 января 2015 г. число городов достигло 1 114, пятнадцать из которых имеют более чем миллионное население. В Российской Федерации, при общей численности населения около 146 млн человек, в городах и поселках городского типа проживают 106 млн человек (73%), хотя города занимают всего 0,3% территории страны. Крупнейшим мегаполисом является г. Москва, стихийное развитие которого, по мнению специалистов, "подошло к опасной черте, когда любое новое воздействие на природную среду может привести к аномальным природным реакциям" <19>. Явным свидетельством происходящих изменений является то, что в г. Москве ежегодно регистрируется в среднем порядка 200 случаев экстремальных погодных условий (град, сильные ветры со скоростью более 15 м/с, сильные ливни и снегопады, ледяной дождь, экстремально высокие и низкие температуры воздуха и др.).

<19> Непомнящий С.В. Расширение Москвы: асфиксия тотальной субурбанизации или новые формы урбанизации? // Нерешенные экологические проблемы Москвы и Подмосковья. М.: Медиа-ПРЕСС, 2012. С. 343.

Действительно, крупный город изменяет все компоненты природной среды - атмосферный воздух, почву, растительность, животный мир, поверхностные и подземные воды, воздействует на рельеф, грунты, гидрологическую сеть, а также на климат, поскольку повышенная загазованность, запыленность и задымленность воздуха, особенности температурного и водного режимов воздуха и почвы, неблагоприятные химические, физико-механические и биологические свойства, наличие каменных, бетонных и металлических поверхностей, асфальтовое покрытие улиц и площадей, наличие подземных коммуникаций и сооружений в зоне корневой системы, дополнительное освещение растений в ночное время, интенсивный режим использования городских зеленых насаждений и природных сообществ населением обусловливают изменения экологической среды города и ее отличие от естественной среды. При этом нельзя не учитывать, что г. Москва является центром моноцентрической агломерации, подчиняющим своему воздействию все остальные поселения - пригороды, города-спутники - ввиду явного превосходства по своим размерам и социально-экономическому потенциалу. Из этого исключительного положения вытекает важная особенность окружающей среды мегаполиса - ее гетеротрофность, выражающаяся в зависимости от прилегающих к нему территорий, являющихся источниками энергии, воды и других ресурсов и принимающих поступающие из города промышленные и бытовые отходы. При этом открытый характер любой экосистемы обусловливает негативное влияние экологической ситуации в г. Москве на экологическую обстановку на окружающих ее территориях.

Все это обусловливает необходимость анализа элементов окружающей среды мегаполиса как особого объекта ее правовой охраны. На первое место здесь выходят именно антропогенные объекты искусственной городской среды, занимающие основную часть территории города. Их отличительной особенностью является факт создания их человеком для обеспечения его социальных потребностей и отсутствие в силу этого свойств природных объектов. Это не мешает ей быть средой жизнедеятельности человека, а также средой обитания других организмов. То есть при определении объектов правовой охраны речь должна идти не об антропогенных объектах как таковых, а о той среде, которую они создают для человека и иных компонентов живой природы. Не случайно Greenpeace реализует проекты "Экодом" и "Зеленый офис" <20>, которые предполагают создание экологически безопасных жилых и офисных помещений за счет использования соответствующих строительных и отделочных материалов, решения задач энергосбережения и т.п.

<20> URL: http://www.greenpeace.org/russia/ru/campaigns/green-office/; http://www.greenpeace.org/russia/ru/campaigns/ecodom/.

Сами антропогенные объекты делятся при этом на градостроительные, производственные и объекты городских инфраструктур (транспортной, инженерной и социальной). Соответственно к ним относятся жилые, общественные и промышленные здания, улицы, магистрали, площади, подземные переходы, стадионы, мосты, плотины и другие сооружения. К числу антропогенных объектов относятся транспортные и другие передвижные и технические средства, а также некоторые виды зеленых насаждений.

Особым вниманием в условиях города должна пользоваться природная среда, представляющая совокупность:

Характеристика последних поднимает вопрос о природе городских парков, садов, озелененных территорий жилых и промышленных районов, бульваров, скверов и т.п., которые признаются законодателем объектом правовой охраны, несмотря на факт создания их человеком. С учетом возможности их относительно автономного существования после создания их следует относить к природно-антропогенным объектам. Иначе следует рассматривать контейнерное озеленение, позволяющее компенсировать нехватку зеленых зон на улицах с большим количеством подземных коммуникаций, не позволяющих осуществлять высадку деревьев и кустарников в грунт <21>. Оно приводит к образованию сугубо антропогенных объектов, требующих тщательного ухода, начиная с полива и регулярной "подкормки" растений до сезонного хранения некоторых видов саженцев. То же можно сказать о цветниках и клумбах. Следует заметить, что законодатель принципиального различия между ними не проводит, относя любые искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты, бульвары, скверы, газоны, цветники к охраняемым озелененным территориям <22>.

<21> В декабре 2015 г. москвичам в проекте "Активный гражданин" было предложено высказать свое мнение относительно использования данного вида озеленения.
<22> См.: Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений" // Ведомости Московской городской Думы. 1999. N 7.

С учетом изложенного, окружающую среду мегаполиса следует рассматривать как требующую создания особого правового режима охраны сложную, неустойчивую и не способную к саморегуляции экосистему гетеротрофного типа, образованную совокупностью антропогенных объектов, природно-антропогенных объектов, а также деформированных под влиянием человеческой деятельности компонентов природной среды и природных объектов.

Литература

  1. Бринчук М.М. Экологическое право: объекты экологических отношений. М.: Институт государства и права РАН, 2011. С. 31.
  2. Непомнящий С.В. Расширение Москвы: асфиксия тотальной субурбанизации или новые формы урбанизации? // Нерешенные экологические проблемы Москвы и Подмосковья. М.: Медиа-ПРЕСС, 2012. С. 343.
  3. Реймерс Н.Ф. Экология (теории, законы, правила принципы и гипотезы). М.: Россия Молодая, 1994. С. 13.
  4. Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 492, 531.
  5. Федякин И.В. Политика формирования и развития мегаполисов в системе мероприятий государственной политики: политологический анализ отечественного и зарубежного опыта: Автореф. дис. ... д-ра полит. наук. М., 2015. С. 5.
  6. Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: Монография. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2014. С. 42.
  7. Хомич В.А. Экология городской среды: Учеб. пособие для вузов. Омск: Изд-во СибАДИ, 2002. С. 16.

References

  1. Geddes, Patric Cities in evolution an introduction to the town planning movement and to the study of civics. London: Williams & Norgate, 1915.