Мудрый Юрист

Противодействие преступлениям в жилищно-коммунальном хозяйстве

Жубрин Роман Владимирович, заместитель директора Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук.

В статье рассматривается состояние преступности в жилищно-коммунальном хозяйстве, анализируется структура преступности данного вида, наиболее распространенные преступления. На основании проведенного анализа факторов, способствующих рассматриваемым преступлениям, предлагаются меры, направленные на совершенствование противодействия преступности в данной сфере.

Ключевые слова: жилищно-коммунальный комплекс, противодействие преступности, правоохранительные органы, преступления в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Prevention of crimes in housing and utility services

R.V. Zhubrin

Zhubrin Roman V., Deputy Director of the Scientific Research Institute of the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation, Doctor of Juridical Science.

In article the condition of crime in housing and communal services is considered, the structure of crime of this look, the most widespread crimes is analyzed. On the basis of the carried-out analysis of the factors promoting the considered crimes the measures directed on improvement of counteraction of crime in this sphere are offered.

Key words: a housing-and-municipal complex, counteraction of crime, law enforcement agencies, crimes in housing and communal services.

Решение задачи развития жилищно-коммунального рынка в нашей стране, направленного на повышение качества предоставляемых услуг, во многом зависит от обеспечения законности в рассматриваемой сфере. Оборот этого рынка равен 4,2 трлн. руб. в год <1>, однако в условиях реформирования жилищно-коммунального комплекса значительно возрастает риск посягательств на имущество и денежные средства организаций и граждан, бюджетов всех уровней. В 2014 г. зарегистрировано 2679 преступлений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, выявлено 1168 лиц, совершивших преступления данного вида.

<1> Заседание Госсовета по вопросам ЖКХ. URL: kremlin.ru/transcripts/18232/work.

Оценивая состояние преступности в рассматриваемой сфере, необходимо отметить, что показатели статистической отчетности о преступлениях, совершенных в сфере жилищно-коммунального хозяйства <2>, введены в 2014 г., что лишает возможности сравнить их с предыдущими периодами. Вместе с тем такой анализ может быть проведен по показателям преступлений, связанным с управлением и эксплуатацией жилого и нежилого фондов <3> и данным о результатах работы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации <4>.

<2> Сводный отчет по России 4-ЕГС "О состоянии преступности и результатах расследования преступлений за январь - декабрь 2014 г.".
<3> Сводный отчет по России о результатах работы по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности Ф. 050.
<4> Сводный отчет по России 5-БЭП "Сведения о результатах работы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации".

Анализ статистических данных о результатах борьбы с преступностью, связанной с управлением и эксплуатацией жилого и нежилого фондов, свидетельствует, что наблюдаемое с 2011 г. увеличение количества преступлений данного вида сменилось его снижением с 2013 г. Так, если в 2012 г. выявлено на 12% преступлений больше, чем в 2011 г., то в 2013 г. на 30% меньше, чем в 2012 г., а в 2014 г. на 34% меньше в сравнении с предыдущим годом.

В значительной степени снижение общего количества преступлений данного вида связано с уменьшением количества выявленных преступлений против собственности. Так, в 2014 г. зарегистрировано 919 таких преступлений, что на 35% меньше, чем в 2013 г. (1420). На 38% снизилось количество выявленных мошенничеств (с 516 в 2013 г. до 321 в 2014 г.), на 32% уменьшилось количество присвоений и растрат (с 812 в 2013 г. до 549 в 2014 г.). На 66% снизилось и количество преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (с 95 в 2013 г. до 32 в 2014 г.). При этом количество преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях осталось на уровне предыдущих годов (130 в 2012 г., 148 в 2013 г., 132 в 2014 г., 11% в сравнении с 2013 г.).

Таблица 1

Преступления, связанные с управлением и эксплуатацией жилого и нежилого фондов

Снижение количества выявленных преступлений в определенной степени связано с достижением положительных результатов в повышении прозрачности рынка коммунальных услуг, усилением государственного контроля этой сферы. Улучшилось качество работы правоохранительных органов. Например, если в 2012 г. выявлено 2577 преступлений, совершенных 426 лицами, то в 2014 г. выявлено 1171 преступление, совершенное 527 лицами. При этом если в 2012 г. из общего числа выявленных лиц только в отношении 334 уголовные дела были направлены в суд, то в 2014 г. уголовные дела направлены в суд в отношении 439 лиц. Уменьшение количества зарегистрированных преступлений наряду с ростом количества лиц, совершивших преступления, может свидетельствовать об исключении практики постановки на учет дополнительных эпизодов преступлений, совершенных одним лицом.

Указанные данные коррелируют с показателями работы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации, которыми в 2012 г. выявлено 3211 преступлений, связанных с жилищно-коммунальным хозяйством, в 2013 г. - 3156, в 2014 г. - 2033, из них против собственности: в 2012 г. - 2398, в 2013 г. - 2435, в 2014 г. - 1543; против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: в 2012 г. - 368, в 2013 г. - 244, в 2014 г. - 173. При этом снижение общего количества зарегистрированных преступлений рассматриваемого вида сопровождается увеличением числа выявленных лиц, совершивших такие преступления: в 2012 г. - 493, в 2013 г. - 954, в 2014 г. - 961, что свидетельствует о повышении качества учета преступлений.

Среди преступлений против собственности преобладают хищения. Наиболее часто встречаются присвоение, растрата имущества организаций жилищно-коммунального комплекса, мошеннические действия при заключении договоров, выполнении работ, оказании услуг. В деятельности управляющих компаний и коммунальных организаций распространены факты присвоения и растрат денежных средств, уплаченных гражданами за жилищно-коммунальные услуги. Для мошеннических схем используются подставные компании, иногда оплата производится организации, которая не имеет никакого отношения к поставщику коммунальных услуг.

Например, К., Ф., М., Кр. признаны судом виновными в совершении преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ ("Мошенничество в особо крупном размере"). К., Ф. и М., учредив ряд управляющих расчетных компаний, взимали с населения плату за коммунальные услуги. Умышленно не перечисляя ОАО "К-энерго" денежные средства за тепловую энергию, во избежание взыскания долгов в судебном порядке, они создавали новые управляющие компании под своим руководством и заключали фиктивные договоры оказания различных услуг. Затем, не ожидая оплаты, продавали по заниженной стоимости долги граждан, возникшие незадолго до их продажи, учрежденному ими же коллекторскому бюро, директором которого назначили Кр. В дальнейшем бюро, взыскивая с населения задолженность в большем объеме, также не перечисляло деньги поставщику теплоэнергии, тем самым принося учредителям дополнительную незаконную прибыль. Средствами, подлежащими перечислению ОАО "К-энерго", обвиняемые распорядились по своему усмотрению, причинив ресурсоснабжающей организации ущерб на сумму около 52 млн. руб. <5>.

<5> На Камчатке вынесен приговор по делу о махинациях с коммунальными платежами на сумму 52 млн. рублей. URL: http://www.genproc.gov.ru.

Выявляются многочисленные факты присвоения бюджетных средств, в том числе Фонда содействия реформированию ЖКХ. Хищение бюджетных средств совершается посредством сложных схем с использованием фирм-однодневок. Бюджетные деньги переводятся в них на основании фиктивных договоров, в том числе путем предоставления аффилированным лицам займов на длительный срок и под низкий процент, приобретения у них необеспеченных векселей или иных ценных бумаг. Со счетов фирм-однодневок по фиктивным контрактам денежные средства с целью их "отмывания" переводятся из России на банковские счета фирм, зарегистрированных в офшорных зонах. Иные способы хищения денежных средств связаны с завышением стоимости работ, умышленным неисполнением договорных обязательств.

Хищениям имущества и денежных средств в жилищно-коммунальной сфере зачастую способствует незаконная деятельность должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Совершаемые ими преступления связаны со злоупотреблениями при расходовании бюджетных средств, превышением должностных полномочий посредством создания необоснованных преимуществ для коммерческих организаций, ограничения конкуренции, незаконным отчуждением государственного и муниципального имущества, получении взяток. Должностные лица незаконно участвуют в предпринимательской деятельности.

Среди преступных посягательств на интересы службы в коммерческих и иных организациях в жилищно-коммунальной сфере распространены злоупотребления полномочиями, связанные с ненадлежащим расходованием денежных средств или использованием имущества юридических лиц, зачастую в интересах аффилированных организаций.

Например, директор ООО "Тепловые сети" П. обвинялся в совершении преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 201 УК РФ ("Злоупотребление полномочиями, повлекшее тяжкие последствия") и п. "б" ч. 2 ст. 174.1 УК РФ ("Легализация (отмывание) денежных средств, приобретенных лицом в результате совершения им преступления, с использованием своего служебного положения"). По версии следствия, П., достоверно зная о просроченной задолженности ООО "ТС" в размере около 4 млрд. руб. перед ресурсоснабжающими организациями, за счет поступавших от потребителей денежных средств предоставил аффилированным юридическим лицам беспроцентные либо с низкой процентной ставкой займы на сумму более 273 млн. руб. Кроме того, он перечислил на депозитные счета, открытые в одном из филиалов банка ОАО "СКБ-Банк", свыше 360 млн. руб. <6>.

<6> В Коми перед судом предстанет директор предприятия ЖКХ, обвиняемый в злоупотреблении полномочиями и легализации преступных доходов на сумму свыше 600 млн. рублей. URL: http://www.genproc.gov.ru.

Несмотря на принимаемые меры, преступления в жилищно-коммунальном комплексе в значительной мере остаются латентными. Так, по оценкам Росфинмониторинга, общий объем сомнительных операций в сфере ЖКХ в России достигает ежеквартально 10 млрд. руб. <7>, при этом сумма установленного ущерба по уголовным делам в 2014 г. составила 1,7 млрд. руб. Организации жилищно-коммунального комплекса используются для незаконной банковской деятельности, связанной с обналичиванием, уклонением от уплаты налогов, распространено незаконное пользование электрической и тепловой энергией <8>.

<7> Объем сомнительных финансовых операций в ЖКХ составляет до 10 млрд. рублей ежеквартально - Росфинмониторинг. URL: http://www.interfax.ru/realty.
<8> Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства: Пособие / Рук. авт. кол. Н.Д. Бут; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015. С. 47.

В значительной степени латентной остается преступность коррупционной направленности в рассматриваемой сфере. Во многом это связано с неисполнением государственными и муниципальными служащими установленных законодательством запретов и ограничений, обеспечивающих предупреждение коррупции в сфере ЖКХ. Распространены случаи незаконного вхождения должностных лиц в число участников и учредителей хозяйствующих субъектов, занятия ими руководящих должностей в коммерческих организациях. Например, в Краснодарском крае работник регионального органа тарифного регулирования, являясь акционером ОАО "Кубаньэнерго", не передав акции общества в доверительное управление, оказывал данному хозяйствующему субъекту помощь в расчете тарифа на тепловую энергию.

Распространенность случаев аффилированности должностных лиц с организациями ЖКХ обусловлена ненадлежащим выполнением органами государственной и муниципальной власти задач по правовой регламентации данной области отношений, невыполнением необходимых практических и методических мероприятий. Так, работа комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов Комитета по тарифам Республики Алтай регулировалась двумя одновременно действующими и противоречащими друг другу нормативными актами.

Распространенности преступлений в сфере жилищно-коммунального комплекса способствуют также недостатки в деятельности правоохранительных органов по выявлению преступлений данной категории. По рассматриваемым правоохранительными органами сообщениям о преступлениях в сфере ЖКХ во многих случаях принимаются необоснованные решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Зачастую при проведении проверок сообщения о преступлениях в ЖКХ не опрашиваются все заинтересованные лица, своевременно не истребуются и не приобщаются к материалам проверок необходимые документы, не проводятся документальные исследования.

Негативно на уровень выявления преступлений данной категории влияют недостатки взаимодействия правоохранительных органов и органов государственного контроля, проблемы при решении задач оперативно-разыскной деятельности. В ряде случаев наблюдается низкая результативность проводимых оперативно-разыскных мероприятий в анализируемой сфере, без должного внимания сотрудников оперативных служб остаются такие мероприятия, как оперативное истребование и последующий анализ бухгалтерской финансовой документации организаций в сфере ЖКХ.

Изучение материалов уголовных дел свидетельствует о наличии существенных недостатков при расследовании преступлений в жилищно-коммунальной сфере, высок уровень прекращаемости уголовных дел. Предварительное следствие в большинстве случаев оканчивается с превышением двухмесячного срока, в ходе расследования допускается волокита, расследование проводится некачественно, не устанавливаются все обстоятельства, подлежащие доказыванию. При этом несоблюдение требований уголовно-процессуального закона, зачастую влекущее утрату доказательств и осложняющее дальнейший ход предварительного следствия, имеет место уже на первоначальных стадиях расследования. Надзирающими прокурорами нередко отменяются постановления о прекращении, приостановлении расследования уголовных дел, что свидетельствует о недостаточном ведомственном контроле со стороны руководителей следственных органов. Ущерб по уголовным делам зачастую не возмещается.

Следует отметить, что большинство преступлений в рассматриваемой сфере совершается под видом гражданско-правовых сделок, их расследование требует значительных усилий, высокой квалификации следователей, проведения множества экспертиз, связанных с существенными временными и материальными затратами, наличия соответствующих специалистов. При этом в ряде случаев отмечается низкое качество проведенных экспертных исследований, что влечет необходимость проведения повторных и дополнительных экспертиз. Отрицательно на качество экспертных исследований влияет высокая загруженность экспертных учреждений, неполнота представляемой следователями бухгалтерской документации <9>.

<9> Земскова Е.Н. О некоторых проблемах назначения и производства экспертиз о хищениях бюджетных средств и использования экспертных заключений в качестве доказательств по уголовным делам // Российский следователь. 2013. N 21. С. 42 - 44.

Затрудняют возбуждение и расследование уголовных дел о преступлениях в жилищно-коммунальной сфере и проблемы с определением потерпевших. Специфика рассматриваемых преступлений заключается в том, что ущерб причиняется значительному числу лиц, однако для отдельного лица он может быть незначительным. В результате зачастую лица, пострадавшие от незаконных действий руководителей юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, из-за незначительности причиненного ущерба не направляют заявления о совершении преступления в правоохранительные органы или отказываются от статуса потерпевшего <10>. В других случаях руководители органов государственной власти или местного самоуправления не направляют заявления и сообщения в правоохранительные органы о нарушениях законов с признаками преступлений в жилищно-коммунальной сфере.

<10> Мороз Е.В. Потерпевшие по уголовным делам в сфере жилищно-коммунального комплекса // Законность. 2014. N 2. С. 25 - 27.

Преступлениям в сфере ЖКХ также способствует распространенность правонарушений, связанных с движением денежных средств как бюджетных, так и получаемых от граждан. Одной из наиболее актуальных проблем в жилищно-коммунальной сфере является вопрос правомерности распоряжения управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными кооперативами денежными средствами собственников. В практике возникают случаи, когда указанные организации длительное время не отчитываются перед собственниками помещений о расходовании собранных денежных средств, препятствуют им в получении необходимой информации, получают платежи без заключения договоров управления многоквартирными домами, нарушают порядок и сроки перечисления денежных средств ресурсоснабжающим организациям, необоснованно увеличивают плату за коммунальные услуги. Управляющие компании уклоняются от выполнения требований о лицензировании их деятельности.

Для повышения эффективности борьбы с преступлениями в жилищно-коммунальной сфере необходимо дальнейшее совершенствование взаимодействия органов государственного контроля и правоохранительных органов, связанное с определением критериев передачи материалов с признаками преступлений в сфере экономики в правоохранительные органы, привлечением специалистов и экспертов к расследованию преступлений.

В целях недопущения укрывательства должностными лицами преступлений в рассматриваемой сфере в законах о государственной и муниципальной службе должна быть закреплена обязанность сообщать в правоохранительные органы о выявленных нарушениях законодательства с признаками преступлений, совершенных государственными и муниципальными служащими, принимать меры к устранению обстоятельств, которые им способствуют. За неисполнение указанной обязанности может быть предусмотрена ответственность, вплоть до уголовной.

На организации и индивидуальных предпринимателей также может быть возложена обязанность выявлять правонарушения, совершенные на их территории, сообщать о них в правоохранительные органы и органы государственного контроля, принимать меры к устранению обстоятельств, им способствующих. Указанные положения необходимо подкрепить ответственностью за неисполнение соответствующих обязательств.

При проведении прокурорских проверок исполнения законов в жилищно-коммунальной сфере необходимо использовать возможности Росфинмониторинга, обладающего информацией о сделках с признаками легализации преступных доходов, привлекать сотрудников МВД России и ФСБ России, специалистов органов финансового контроля, запрашивать информацию о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях в ФНС России. В ходе проверки необходимо принимать меры к выявлению аффилированных компаний посредством установления их выгодоприобретателей.

Опыт работы прокуратуры Российской Федерации свидетельствует о высокой эффективности деятельности в рассматриваемой сфере межведомственных рабочих групп, состоящих из сотрудников прокуратуры, правоохранительных и государственных контролирующих органов, что способствует выявлению и пресечению деятельности фирм-однодневок. Повышение эффективности борьбы с преступностью в ЖКХ возможно в ходе взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов по последовательной декриминализации указанной сферы в рамках программы противодействия преступности.

Литература

  1. Заседание Госсовета по вопросам ЖКХ. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/18232/work.
  2. Земскова Е.Н. О некоторых проблемах назначения и производства экспертиз о хищениях бюджетных средств и использования экспертных заключений в качестве доказательств по уголовным делам // Российский следователь. 2013. N 21. С. 42 - 44.
  3. Мороз Е.В. Потерпевшие по уголовным делам в сфере жилищно-коммунального комплекса // Законность. 2014. N 2. С. 25 - 27.
  4. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства: Пособие / Рук. авт. кол. Н.Д. Бут; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015. С. 47.