Мудрый Юрист

О критериях эффективности деятельности регионального уполномоченного по правам человека

Куручинин Ю.С., Уполномоченный по правам человека в Чувашской Республике.

Статья основана на правоприменительном опыте, сформировавшемся в процессе деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Отмечается, что в силу рекомендательного характера полномочий региональных омбудсменов достаточно сложно определить критерии эффективности их деятельности, направленной на обеспечение дополнительных гарантий государственной защиты прав человека и гражданина. Сделан вывод о том, что введение критериев эффективности в деятельность региональных омбудсменов потребует внесения изменений в соответствующее законодательство с целью обеспечения обязательности исполнения их актов со стороны контрольно-надзорных органов, а также органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и его полномочия, критерии эффективности деятельности регионального омбудсмена, государственная защита прав и свобод человека и гражданина, обязательность исполнения актов регионального омбудсмена.

On the criteria of the effectiveness of the regional Commissioner for human rights

Yu.S. Kuruchinin

Kuruchinin Yu.S., Commissioner for human rights of the Chuvash Republic.

The article is based on the enforcement experience accumulated from the activities of the Commissioner for human rights in constituent entities of the Russian Federation. It is noted that, due to the advisory nature of the powers of regional ombudsmen is quite difficult to define criteria of efficiency of their activities aimed at providing additional guarantees of state protection of the rights of man and citizen. It is concluded that the introduction of criteria of efficiency in the activities of the regional ombudsmen will require amendments with appropriate legislation to ensure the mandatory enforcement of their acts on the part of supervisory bodies and executive authorities and local self-government.

Key words: Institute of the Commissioner for human rights in constituent entities of the Russian Federation and its powers, criteria of efficiency of activities of the regional Ombudsman, the state protection of the rights and freedoms of man and citizen, obligation of implementation of the regional Ombudsman.

Вопрос о научно обоснованных критериях оценки эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека по обеспечению дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина является актуальным с момента учреждения этого правового института и по настоящее время <1>.

<1> Сунгуров А.Ю. Критерии эффективности работы института Уполномоченного по правам человека и его сотрудников // Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: Учебное пособие. СПб.: Норма, 2003.

В очередной раз данная тема была затронута на заседании Совета российских уполномоченных по правам человека, на котором было принято решение о создании рабочей группы для обобщения опыта взаимодействия уполномоченных с органами исполнительной и законодательной власти, анализа эффективных практик реагирования госорганов на доклады региональных уполномоченных по правам человека <2>.

<2> Решение Координационного совета российских уполномоченных по правам человека от 17 июня 2016 г. // www.ombudsmanrf.ru.

На наш взгляд, проблема видится в сложности определения объективных признаков критериев, показателей их оценок и в отсутствии единого подхода в отношении самого понятия эффективности деятельности такого специфического института, как Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации (далее - региональный омбудсмен).

Расхождение при этом наблюдается в понимании целей и задач деятельности регионального омбудсмена, а что касается понимания самой эффективности, как получения желаемого результата с наименьшими затратами, то в этом плане в среде исследователей государственной правозащитной деятельности принципиальных разногласий нет.

В качестве основных целей и, соответственно, критериев эффективности деятельности предполагаются, как правило, "достижение наилучшего состояния соблюдения прав человека", "правильный выбор сферы приложения усилий и достижение в ней определенного состояния прав человека", "полнота и своевременность принятых мер для восстановления нарушенного права", "фактическое устранение выявленных нарушений прав человека" и т.п.

Однако, как правильно отмечается некоторыми авторами, введение единых критериев и процедур для оценки эффективности деятельности омбудсменов со стороны других инстанций будет подрывать предназначение этого института <3>.

<3> Кокорев К.П. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации // Политическая наука. 2009. N 2. С. 109 - 120.

Понимание целей и задач регионального омбудсмена, особенно с учетом специфичности его полномочий, является методологически важным моментом в определении критериев эффективности государственной защиты прав человека. Самым существенным моментом является то обстоятельство, что полномочия омбудсмена по своему характеру не являются властно-распорядительными, и законодатель не определил их как общеобязательные для исполнения руководителями органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Кроме того, анализ правовых норм о статусе Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, содержащихся в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и регионального законодательства об этом государственном органе, позволяет сделать вывод о том, что цели и задачи его деятельности получают свою конкретизацию только в отдельном законе субъекта Российской Федерации. При этом, несмотря на их единую направленность - обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, все они по своему характеру являются факультативными и рассматриваются не иначе, как содействие обеспечению этих гарантий. В числе задач омбудсмена отсутствует упоминание об обеспечении фактического устранения нарушений прав человека, его деятельность "дополняет существующие средства государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод".

Фактическое устранение выявленных нарушений прав человека, большое количество выработанных актов в виде замечаний, предложений и рекомендаций или низкий процент обращений граждан в аппарат Уполномоченного изначально не могут быть объективными критериями оценки эффективности деятельности омбудсмена. На нарушения прав человека в большей степени имеет воздействие другая государственная деятельность, например прокурорская, которая включает в себя самостоятельное направление - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, предусматривающий применение соответствующих средств прокурорского реагирования: протестов, представлений, постановлений и предостережений.

Особенность деятельности омбудсмена, влияющая на объективность оценки ее эффективности, заключается в том, что эта деятельность всегда протекает строго в рамках его компетенции, установленной законодательством Российской Федерации и соответствующими нормативными правовыми актами конкретного региона. Следовательно, критерии оценки ее эффективности должны быть обусловлены результативностью использования установленных законом полномочий, с помощью которых он обеспечивает решение своих основных задач: содействие обеспечению гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; содействие беспрепятственной реализации и соблюдению прав, свобод и законных интересов человека и гражданина государственными органами и органами местного самоуправления и их должностными лицами; содействие восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

Исходя из основной цели омбудсмена - обеспечение дополнительных государственных гарантий защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина - все его действия и решения, выраженные в письменных актах в форме заключений, ходатайств, замечаний и предложений, либо в актах-действиях в виде выступлений, личных обращений к должностным лицам и участия в заседаниях коллегиальных органов, могут быть эффективными, если они будут юридически грамотными и логически убедительными. Эти средства в правозащитном процессе имеют промежуточный характер и свою окончательную реализацию получают в юридических актах соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления или их должностных лиц. В данном случае наиболее верным показателем их результативности может служить степень их удовлетворяемости этими органами.

В условиях, когда полномочия омбудсмена в правоприменительном процессе весьма ограничены, факт приемлемости его устного или письменного обращения приобретает значение одного из важных элементов цели его деятельности, а достижение высокого уровня удовлетворяемости его письменных актов условно может рассматриваться в качестве внутреннего показателя эффективности его работы. При этом следует иметь в виду, что по отношению к конечному результату - устранению факта нарушения прав человека показатель "удовлетворяемости" будет выглядеть формальным, поскольку он всецело зависит от результативности актов реагирования контрольно-надзорных органов.

Размышляя об эффективности деятельности омбудсмена, следует учитывать ныне существующий правовой статус указанного государственного органа и степень адекватности его восприятия со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления. Любая форма внешнего контроля за эффективностью деятельности регионального уполномоченного по правам человека и его аппарата будет ослаблять и без того не самый влиятельный орган государственной правовой защиты.

Список использованной литературы

  1. Сунгуров А.Ю. Критерии эффективности работы института Уполномоченного по правам человека и его сотрудников // Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: Учебное пособие. СПб.: Норма, 2003.
  2. Кокорев К.П. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации // Политическая наука. 2009. N 2. С. 109 - 120.