Мудрый Юрист

Основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг: понятие, классификация

Кандрина Надежда Алексеевна, доцент кафедры конституционного и международного права Алтайского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Рассматриваются основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг как основополагающие начала в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, предоставляющих соответствующие услуги в системе электронного правительства, их классификация; вносятся предложения о новых принципах предоставления услуг, обусловленных развитием электронного государства.

Ключевые слова: государственные услуги, муниципальные услуги, принципы предоставление услуг, электронное правительство.

Basic principles of public and municipal services: concept, classification

N.A. Kandrina

Kandrina Nadezhda A., Assistant Professor of the Department of Constitutional and International Law of the Altai State University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The author reviews basic principles of municipal and state services provision as fundamental principle in the activity of executive authorities and municipal government, which provide relevant services in the system of electronic government, their classification; the author suggests new principles of services provision based on development of electronic government.

Key words: state services, municipal services, principles of services provision, electronic government.

Совершенствование государственного управления в современной России связывают с концепциями электронного государства и электронного правительства, базирующимися на использовании информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества <1>.

<1> Федосеева Н.Н., Чайковская М.А. Понятие и сущность концепции электронного государства // Российская юстиция. 2011. N 11. С. 10; Чеботарева А.А. Электронное государственное управление как новая форма взаимоотношений личности, общества и государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 6. С. 18.

В "электронном государстве" модернизация исполнительной власти может быть достигнута средствами "электронного правительства" прежде всего при предоставлении государственных и муниципальных услуг населению. Государственные и муниципальные услуги предоставляются органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также иными организациями, в том числе в электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, специального портала услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и другими способами, включая межведомственное взаимодействие между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями <2>.

<2> Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федер. закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (в ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179; 2015. N 10. Ст. 1393.

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон 2010 г.) также установлены основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг <3>. Анализируя перечень основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг, указанных законодателем, можно вести речь о следующей их интерпретации.

<3> Там же.

Ряд авторов высказывают точку зрения, что принцип правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг нужно переименовать в принцип законности <4>. Представляется, что эта позиция является неверной, так как сужает содержательное значение установленного законодателем принципа. Принцип правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в ч. 2 ст. 1 Федерального закона 2010 г., можно истолковать с двух сторон. С одной стороны, государственные и муниципальные услуги предоставляются только теми субъектами (органы исполнительной власти и местного самоуправления, иные организации), которые наделены соответствующими полномочиями по их предоставлению и в пределах установленной компетенции. С другой стороны, субъекты, предоставляющие услуги, должны неукоснительно соблюдать положения законодательства в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

<4> Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011. С. 16; Киселева Н.В. Принципы предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 5. С. 21.

Принцип заявительного порядка обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг означает, что соответствующие услуги могут быть предоставлены физическому или юридическому лицу только по его запросу. Демонстрация в установленном законом порядке первоначально воли заявителя-услугополучателя, а не публичного органа - услугодателя является юридическим основанием правоотношения, правовая природа которого имеет особенности по отношению к иным правоотношениям, возникающим в системе реализации исполнительной власти и инициатором которых выступает государство в лице его органов. И это логично, так как правовая природа государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти и местного самоуправления, не идентична правовой природе функций, реализуемых ими.

Принцип правомерности взимания с заявителей государственной пошлины и платы за предоставление государственных и муниципальных услуг также соответствует особой правовой природе института предоставления услуг органами публичной власти и с точки зрения содержания требует определенного истолкования. Встречаются мнения об отмене платы за предоставление государственных и муниципальных услуг по причине того, что услугополучатели платят налоги в соответствующие бюджеты, и поэтому государство, муниципальное образование должны предоставлять услуги населению на безвозмездной основе <5>. Однако заявительный характер на предоставление государственных и муниципальных услуг, определенная их ценность не для всего населения, а для ряда услугополучателей и обусловливают в некоторых случаях необходимость их оплаты, но в порядке, установленном законом.

<5> Докучаева И.М. Понятие "публичные услуги" и некоторые проблемы их правового регулирования // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сб. / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 103.

Трудно согласиться с мнением о замене термина "правомерность..." при взимании государственной пошлины и платы за предоставление государственных и муниципальных услуг на понятие "платность..." <6>. Важным аргументом являются положения Федерального закона 2010 г., согласно которым государственные и муниципальные услуги предоставляются, как правило, на бесплатной основе. За счет средств заявителя государственные и муниципальные услуги предоставляются только при взимании государственной пошлины в случаях, порядке и размерах, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах, а также федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, муниципальными правовыми актами <7>.

<6> Киселева Н.В. Указ. соч. С. 22.
<7> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СПС "КонсультантПлюс".

Принцип открытости деятельности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, также входит в систему основных принципов предоставления услуг, установленных Федеральным законом 2010 г. По содержанию упомянутый принцип означает, во-первых, то, что органы публичной власти обязаны обеспечить предоставление полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, что, в свою очередь, является установленным законодателем правом заявителя при получении услуг <8>.

<8> Там же. Ст. 5.

Во-вторых, органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, обязаны предоставлять в иные органы и организации, предоставляющие услуги, по их межведомственным запросам документы и информацию, необходимые для предоставления услуг, в порядке, установленном законом, а также получать от них аналогичные документы и информацию <9>.

<9> Там же. Ст. 6.

Принцип доступности обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и их предоставления, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья, можно рассматривать в контексте конституционных принципов, закрепляющих основы правового статуса человека и гражданина. "Равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств" <10> гарантирует для всех заявителей равную доступность обращения за предоставлением услуг и их непосредственного предоставления.

<10> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.

Упомянутый принцип означает, во-первых, информированность в доступных формах и средствами заявителей о различных вариантах обращения за предоставлением услуг и их получения (орган публичной власти, многофункциональный центр, интернет-портал услуг, электронные универсальные карты и др.). И при этом одновременно реальное создание такой многовариантности за счет увеличения пунктов доступа предоставления услуг, обучения населения информационно-телекоммуникационным технологиям и др.

Во-вторых, повышение профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих, сотрудников многофункциональных центров и иных лиц, непосредственно обеспечивающих предоставление государственных и муниципальных услуг, что, безусловно, будет способствовать большей доступности как при обращении, так и при предоставлении услуг, в том числе сокращая заявителям время ожидания в очереди.

В-третьих, принцип доступности обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и их предоставления, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья, означает создание необходимых и комфортных условий в помещениях, предназначенных для обращения за предоставлением услуг и их предоставления, включая специальные технические приспособления, туалетные комнаты и прочее.

В качестве основного принципа предоставления государственных и муниципальных услуг определен также принцип возможности получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. Содержание этого принципа полностью корреспондирует с правами заявителя на получение государственных и муниципальных услуг в соответствующих формах по его выбору <11> и в меньшей степени звучит как принцип предоставления услуг.

<11> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СПС "КонсультантПлюс".

В "электронном государстве" стоит важная задача в обеспечении цифрового равенства населения; что означает свободу выбора лицом формы информации - традиционная бумажная или электронная <12>. Следовательно, уместнее вести речь о таком принципе предоставления государственных и муниципальных услуг, как цифровое равенство заявителей при обращении за предоставлением государственных и муниципальных услуг и при их предоставлении.

<12> Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И.Ю. Богдановская. М.: Юстицинформ, 2009. С. 231.

В целях эффективного функционирования "электронного правительства" в системе предоставления государственных и муниципальных услуг большое значение могут иметь такие основные принципы, как принцип информационной безопасности заявителя при предоставлении государственных и муниципальных услуг; принцип качественного и своевременного предоставления государственных и муниципальных услуг.

Следует обратить внимание на необходимость обозначения в системе предоставления государственных и муниципальных услуг и принципа субсидиарности при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Развитие "электронного государства" и гражданского общества создает объективные возможности применения аутсорсинга в управленческих процессах, в том числе и при предоставлении государственных и муниципальных услуг населению, что должно способствовать увеличению их качества, количества и доступности в получении. Следовательно, принцип субсидиарности при предоставлении государственных и муниципальных услуг означает возможность передачи полномочий по предоставлению услуг от органов исполнительной власти и местного самоуправления другим организациям в установленном законом порядке. Безусловно, в законе должны быть установлены как основания, так и требования к организациям, которым могут передаваться полномочия органов публичной власти по предоставлению государственных и муниципальных услуг, а также обязательность государственного контроля деятельности по их предоставлению.

Анализ содержания Федерального закона 2010 г. свидетельствует в том числе о правильном подходе с учетом природы публичных правоотношений к использованию юридической терминологии применительно к деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления в системе государственных и муниципальных услуг. Речь идет о применении термина "предоставление государственных и муниципальных услуг", а не "оказание государственных и муниципальных услуг" органами публичной власти. Соответственно, основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг, а не принципы их оказания.

Между тем в Законе Республики Казахстан от 15.04.2013 N 88-V "О государственных услугах" используется термин "основные принципы оказания государственных услуг" (ст. 3) <13>. Классификация основных принципов оказания услуг по существу не отличается от установленного в Федеральном законе 2010 г. перечня основных принципов предоставления услуг. Например, установлены принципы равного доступа услугополучателям без какой-либо дискриминации по любым обстоятельствам; недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при оказании государственных услуг; подотчетности и прозрачности в сфере их оказания; качества и доступности государственных услуг; постоянного совершенствования процесса их оказания; экономичности и эффективности при оказании государственных услуг <14>.

<13> О государственных услугах: Закон Республики Казахстан от 15.04.2013 N 88-V (в ред. от 29.09.2014) [Электронный ресурс] // URL: online.zakon.kz/document/doc_id/ (дата обращения: 01.10.2015).
<14> Там же.

Таким образом, принципы как правовая категория являются важной составляющей любого правового института, в том числе института предоставления органами исполнительной власти и местного самоуправления государственных и муниципальных услуг населению. Представляется, что принципы предоставления государственных и муниципальных услуг - это основополагающие начала, которые всегда должны учитываться в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, иных организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг. При этом по содержанию принципы предоставления государственных и муниципальных услуг нужно рассматривать в широком смысловом значении, включая непосредственно всю деятельность по предоставлению услуг, их получению, а также и качество самих услуг.

В условиях функционирования "электронного государства" и "электронного правительства" можно вести речь о включении в упомянутый перечень следующих принципов: цифровое равенство заявителей при обращении за предоставлением государственных и муниципальных услуг и при их предоставлении; информационная безопасность заявителя при предоставлении государственных и муниципальных услуг; качественное и своевременное предоставление государственных и муниципальных услуг и принцип субсидиарности при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Литература

  1. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг": постатейный. М.: Юстицинформ, 2011. С. 16.
  2. Докучаева И.М. Понятие "публичные услуги" и некоторые проблемы их правового регулирования // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сб. / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 103.
  3. Киселева Н.В. Принципы предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 5. С. 21.
  4. Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И.Ю. Богдановская. М.: Юстицинформ, 2009. С. 231.
  5. Федосеева Н.Н., Чайковская М.А. Понятие и сущность концепции электронного государства // Российская юстиция. 2011. N 11. С. 10.
  6. Чеботарева А.А. Электронное государственное управление как новая форма взаимоотношений личности, общества и государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 6. С. 18.