Мудрый Юрист

Федеральный закон "о гражданстве Российской Федерации" нуждается в совершенствовании

Алехин А.Е., кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются проблемы, связанные с законодательным регулированием вопросов гражданства Российской Федерации. Исследуются правовые режимы двойного и второго гражданства, и даны определения этим понятиям. Сделаны предложения, направленные на совершенствование правового регулирования процесса приобретения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке иностранными гражданами и лицами без гражданства, признанными носителями русского языка.

Ключевые слова: гражданство, двойное гражданство, второе гражданство, иное гражданство, приобретение российского гражданства.

Federal law "On citizenship of the Russian Federation" needs to be improved

A.E. Alekhin

Alekhin A.E., candidate of law.

The article considers problems connected with legislative regulation of questions of citizenship of the Russian Federation. The research of legal regimes of double citizenship and second citizenship is done and definitions for these concepts are formulated. There are several offers aimed at enhancement of legal regulation of process of Russian Federation citizenship acquisition under simplified procedure by foreign citizens and stateless persons recognized as native speakers of Russian and acquisition of citizenship of the Russian Federation for special merits to the Russian Federation.

Key words: nationality, double citizenship, second citizenship, other nationality, acquisition of the Russian Federation citizenship.

Институт гражданства (подданства) <1> - это один из неотъемлемых признаков любого суверенного государства, который по своему содержанию является многосложным явлением. Его содержание и регулирование во многом определяются экономическими, информационными, внутриполитическими и международными факторами в зависимости от проводимой государством политики. Институт гражданства (подданства) продолжает постоянно развиваться и этот процесс будет длиться столько, сколько будут существовать государства и межгосударственные отношения.

<1> Термин "подданный" используется в монархических государствах, а термин "гражданин" в государствах с республиканской формой правления; по своему правовому содержанию оба термина равнозначны; в политическом смысле "подданство" - правовая связь человека с монархом, "гражданство" - с государством.

Неслучайно на фоне происходящих в нашем государстве политических процессов, история российского гражданства вот уже на протяжении столетия нам демонстрирует изменчивость правового регулирования. И, несмотря на это, анализ российского и зарубежного законодательства приводит к выводу о возможности и необходимости продолжить процесс развития этого института, включая совершенствование Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <2> (далее - Федеральный закон N 62-ФЗ).

<2> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. 31 декабря 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.
  1. Конституция России предоставляет право гражданам Российской Федерации иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 1 ст. 62).

Согласно ст. 3 Федерального закона N 62-ФЗ двойное гражданство - это наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства. По нашему мнению, данное определение не в полной мере отражает смысловое содержание рассматриваемого понятия. Исходя из содержания ч. 1 ст. 62 Конституции Российской Федерации и ст. 6 Федерального закона N 62-ФЗ двойное гражданство возможно только при условии, если между Россией и иностранным государством заключен международный договор о признании двойного гражданства, а в указанном определении это условие не упомянуто.

Специфика сегодняшнего отношения государства к двойному гражданству заключается в том, что оно становится более сдержанным, но не исключающим существование этой правовой категории граждан <3>. Сейчас в Российской Федерации действует один международный Договор, регулирующий вопросы двойного гражданства, - с Республикой Таджикистан <4>. До 18 мая 2015 г. действовало Соглашение об урегулировании вопросов двойного гражданства между Российской Федерацией и Туркменистаном <5>. По условиям данного Соглашения срок его действия составлял пять лет с автоматическим продлением на последующие пятилетние периоды. Однако по инициативе туркменской стороны его действие не было продлено. Теперь для получения гражданства Российской Федерации гражданам Туркменистана необходимо будет предъявить документ о выходе из гражданства своего государства, за исключением случаев, предусмотренных российским законодательством <6>.

<3> Кулакова Ю. Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 9, 10.
<4> Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.; ратифицирован Российской Федерацией 15 декабря 1996 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 7. Ст. 495.
<5> Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.; ратифицирован Российской Федерацией 25 ноября 1994 г.) // Бюллетень международных договоров. 1996. N 6. С. 11.
<6> Информационный бюллетень 13 - 15 мая 2015 г. // http://www.mid.ru.

При этом двойное гражданство не следует путать со вторым гражданством. О наличии у лица второго гражданства речь идет в том случае, если оно имеет гражданство двух иностранных государств, между которыми не заключен международный договор о признании двойного гражданства. В этом случае оба иностранных государства таких лиц будут рассматривать как своих граждан.

Не является исключением и Российская Федерация. Так, в ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 62-ФЗ ясно указано, что гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. То есть речь идет о двойном гражданстве <7>.

<7> Кстати, стоит отметить, что понятие "двойное гражданство" в тексте Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" было использовано всего лишь трижды: в первый раз, когда Закон дает ему свое определение (ст. 3); второй раз, оно использовано в названии ст. 6; третий раз, в ст. 41.2, в которой регулируется вопрос об условии и порядке признания гражданами Российской Федерации отдельных категорий лиц, находящихся на территории России.

Таким образом, в обоих случаях можно говорить о разных правовых режимах, в которых существует физическое лицо, что, в свою очередь, влияет на объем его прав, свобод, обязанностей и гарантий. Например, в ст. 7 Договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. установлено, что "на гражданина, состоящего в гражданстве обеих Сторон, пребывающего на территории одной из Сторон, не распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, которые установлены для иностранных граждан в Стороне пребывания" <8>.

<8> Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.; ратифицирован Российской Федерацией 15 декабря 1996 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 7. Ст. 495.

Учитывая изложенное, мы считаем упущением, что Федеральный закон N 62-ФЗ не содержит в своем тексте понятия "второе гражданство" и не дает ему четкого определения.

В то же время в нормах Федерального закона N 62-ФЗ часто применяется понятие "иное гражданство". При этом будет ошибкой понятие "иное гражданство" отождествлять исключительно с понятием "второе гражданство" или с понятием "двойное гражданство". Поскольку ст. 3 Федерального закона N 62-ФЗ "иное гражданство" определяет как "гражданство (подданство) иностранного государства" и не учитывает наличие или отсутствие каких-либо условий, при которых или в соответствии с которыми "иное гражданство" было получено, то "иным гражданством" можно назвать как "двойное гражданство", так и "второе гражданство". Следовательно, когда Федеральный закон упоминает "иное гражданство", он одновременно может иметь в виду "второе гражданство" и "двойное гражданство".

Все это приводит к неопределенности в правовом регулировании института гражданства.

Например, по логике в ст. 6 "Двойное гражданство" должны содержаться правовые нормы, регулирующие лишь вопросы двойного гражданства. В реальности же данная статья почти полностью посвящена регулированию вопросов установления и порядку исполнения обязанности гражданами Российской Федерации по письменному уведомлению органов федеральной миграционной службы о наличии у них двойного, второго и более гражданств, либо вида на жительство или наличия документа, подтверждающего их право на постоянное проживание в иностранном государстве <9>. То есть содержание статьи Закона не полностью соответствует ее наименованию. Было бы правильно изменить наименование ст. 6, назвав ее "О гражданах Российской Федерации, имеющих иное гражданство".

<9> В УК РФ введена ст. 330.2 "Неисполнение обязанности по подаче уведомления о наличии у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание в иностранном государстве" - наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года либо обязательными работами на срок до четырехсот часов. В КоАП РФ введена ст. 19.8.3 "Нарушение установленного порядка подачи уведомления о наличии у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание в иностранном государстве" - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей.

Необходимо уточнить определения понятий "двойное гражданство", "иное гражданство", "лицо без гражданства", и предлагаем дать следующие определение понятию "второе гражданство":

  1. двойное гражданство - наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства, с которым заключен международный договор Российской Федерации о двойном гражданстве;
  2. второе гражданство - наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства, с которым не заключен международный договор Российской Федерации о двойном гражданстве;
  3. лицо без гражданства - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иного иностранного государства;
  4. иное гражданство - гражданство (подданство) иностранного государства, которое имеет гражданин Российской Федерации вне зависимости от правового режима, в котором гражданин Российской Федерации существует. То есть вне зависимости от того, идет ли речь о двойном или втором гражданстве.
  5. Вызывает вопросы и следующая формулировка Закона: "Если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом, гражданин Российской Федерации (за исключением граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации), имеющий также иное гражданство..." (ст. 6).

Исходя из содержания правовой нормы не совсем ясно, о каких международных договорах и федеральных законах здесь идет речь. Можно ли данную правовую норму понимать как освобождение граждан Российской Федерации от исполнения ими обязанности по письменному уведомлению органов федеральной миграционной службы о наличии у них двойного гражданства в соответствии с международным договором? Что нам представляется вполне логичным. Или здесь идет речь об особых международных договорах и федеральных законах? Которых, впрочем, пока нет. Данная норма также требует своего уточнения.

Вообще стоит отметить, что реализовать данную правовую норму будет не всегда возможно, это связано не только с отсутствием четкой регламентации в действующем законодательстве отдельных правовых положений <10>, зачастую придется полагаться на сознательность самих граждан Российской Федерации, так как у Российской Федерации в настоящее время отсутствует разветвленная система международных правовых связей с иностранными государствами в сфере правовой помощи в вопросах гражданства. Как справедливо отмечает В.В. Вискулова <11>, если в случае с двойным гражданством существует теоретическая возможность проверки факта наличия соответствующего гражданства у крайне немногочисленной категории бипатридов, то в случаях, когда речь идет о проверке факта наличия у гражданина Российской Федерации иностранного гражданства (второго или множественного гражданства), сделать это будет сложно.

<10> См., например: Зимина-Лекорню И.Р. Закон о двойном гражданстве // Миграционное право. 2015. N 2. С. 16 - 19; Агрба А. Второе гражданство граждан России // ЭЖ-Юрист. 2015. N 1 - 2. С. 2.
<11> Подробнее см.: Вискулова В.В. Некоторые размышления об ограничении избирательных прав бипатридов // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 5. С. 36.
  1. С 2014 года признание иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на законном основании на территории Российской Федерации, носителями русского языка стало новым условием для приобретения российского гражданства в упрощенном порядке в соответствии со ст. 14 Федерального закона N 62-ФЗ. К таким лицам относится: а) иностранный гражданин или лицо без гражданства, которое по результатам собеседования владеет русским языком и повседневно использует его в семейно-бытовой и культурной сферах, и б) если данные лица либо их родственники по прямой восходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы Российской Федерации (ст. 33.1).

Такое нововведение законодателя мы полностью поддерживаем. Однако стоит обратить внимание, что данные лица должны были проживать в разные периоды существования Российского государства именно в пределах Государственной границы современной России, а все мы знаем, что она неоднократно менялась вследствие военных конфликтов, территориальных споров и политических процессов (например, присоединение к России двух новых субъектов Российской Федерации - Республики Крым и города федерального значения Севастополя). Это обстоятельство ограничивает право указанных лиц приобрести гражданство Российской Федерации, если они или их родственники жили на таких спорных территориях. Данный вопрос стоит решать в пользу этих лиц, например, предоставив Президенту Российской Федерации право предоставлять таким лицам российское гражданство в индивидуальном порядке.

При этом стоит обратить внимание на то, что Федеральный закон N 62-ФЗ, исключив условие о сроке проживания в Российской Федерации, в то же время в ч. 2.1 ст. 14 установил для этих лиц следующие требования:

а) соблюдение Конституции Российской Федерации и российского законодательства;

б) наличие законного источника средств к существованию;

в) отказ от имеющегося у них гражданства иностранного государства (только, если речь не идет о двойном гражданстве).

Высказанные нами предложения направлены на совершенствование правовых норм законодательства о гражданстве исходя из интересов государства и защите прав человека.

Список использованной литературы

  1. Агрба А. Второе гражданство граждан России // ЭЖ-Юрист. 2015. N 1 - 2. С. 2.
  2. Вискулова В.В. Некоторые размышления об ограничении избирательных прав бипатридов // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 5. С. 34 - 36.
  3. Зимина-Лекорню И.Р. Закон о двойном гражданстве // Миграционное право. 2015. N 2. С. 16 - 19.
  4. Кулакова Ю. Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 9, 10.