Мудрый Юрист

Бюджетное инвестирование: современное состояние и перспективы развития

Титов Георгий Алексеевич, студент юридического факультета Российского университета дружбы народов (РУДН).

В статье проводится анализ взаимозависимости и взаимообусловленности современного состояния бюджетного инвестирования с задачами и функциями государства. Автором исследованы понятие бюджетного инвестирования, признаки бюджетного инвестирования, порядок осуществления бюджетных инвестиций. В статье на основе анализа бюджетного законодательства исследованы правовые критерии заключения концессионных соглашений от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Рассмотрены проекты федеральных законов, направленных на уточнение и детальное регулирование бюджетной инвестиционной деятельности.

Ключевые слова: бюджет, инвестиции, бюджетные расходы, государственное и муниципальное имущество, государственная и муниципальная казна.

Budgetary investment: modern state and prospects for development

G.A. Titov

Titov Georgiy A., Student of the Law Faculty of the Peoples' Friendship University of Russia (PFUR).

The article analyzes the interdependence and interdependence of the modem state of budgetary investments with the objectives and functions of the state. The author investigates the concept of the budget investment, signs of budget investments, budget investments. In article on the basis of the analysis of the budget legislation the legal criteria for the concession agreement on behalf of the Russian Federation, subject of the Russian Federation, municipal formation. Considered the draft Federal laws, aimed at clarifying and detailed regulation of investment activities.

Key words: budget, investments, budget expenditures, state and municipal property, state and municipal coffers.

Современное развитие финансовой системы Российского государства неизбежно требует адекватного развития и совершенствования бюджетного законодательства, призванного в первую очередь обеспечивать правовую регламентацию необходимого и достаточного финансового обеспечения выполняемых государством функций и задач <1>.

<1> См.: Поветкина Н.А. Бюджетное законодательство Российской Федерации: перспективы развития // Финансовое право. 2015. N 9. С. 3 - 6.

Правовое регулирование бюджетной инвестиционной деятельности установлено правилами главы 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Однако положения указанной главы не дают определения инвестиции. Анализ нормативной правовой базы, касающейся инвестиционной деятельности в Российской Федерации, показывает наличие достаточно большого количества законов, содержащих понятие инвестиции или инвестиционной деятельности. Так, Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <2> содержит определение инвестиции и инвестиционной деятельности, под которыми соответственно понимаются денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Инвестиционную деятельность законодатель определил как вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Более ранний законодательный акт - Закон РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" <3> - также содержит определение рассматриваемых нами правовых понятий. Однако в редакции 1991 г. законодатель определил инвестиции как денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. Под инвестиционной деятельностью понималось вложение инвестиций, или инвестирование, и совокупность практических действий по реализации инвестиций. Инвестирование в создание и воспроизводство основных фондов осуществляется в форме капитальных вложений. Законодательство Российской Федерации содержит и иные нормативные правовые акты, регулирующие инвестиционную деятельность <4>.

<2> См.: СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096.
<3> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1005.
<4> См.: Федеральный закон от 29.04.2008 N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1940; Федеральный закон от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.

Бюджетный кодекс Российской Федерации установил, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в рамках государственных (муниципальных) программ, могут предусматриваться бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности.

Объекты капитального строительства, созданные в результате осуществления бюджетных инвестиций, или объекты недвижимого имущества, приобретенные в государственную (муниципальную) собственность в результате осуществления бюджетных инвестиций, закрепляются в установленном порядке на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за государственными (муниципальными) учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями с последующим увеличением стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, или уставного фонда указанных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, либо включаются в состав государственной (муниципальной) казны.

Порядок осуществления указанных бюджетных инвестиций устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования соответственно. Например, Постановлением Правительства РФ от 09.01.2014 N 13 "Об утверждении Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета" <5> (далее - Правила осуществления капитальных вложений) утверждены Правила осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета <6>. Расходы, связанные с бюджетными инвестициями, осуществляются в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании государственных контрактов, заключенных в целях строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) и (или) приобретения объектов: 1) государственными заказчиками, являющимися получателями средств федерального бюджета; 2) организациями, которым федеральные органы государственной власти (государственные органы), осуществляющие функции и полномочия учредителя или права собственника имущества организаций, являющиеся государственными заказчиками, передали в соответствии с указанными Правилами свои полномочия государственного заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации от лица указанных органов государственных контрактов.

<5> См.: СЗ РФ. 2014. N 3. Ст. 282.
<6> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20.03.2014 N 211 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. N 13" (СЗ РФ. 2014. N 13. Ст. 1471) осуществление бюджетных инвестиций и предоставление субсидий в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или решениями главных распорядителей средств федерального бюджета, предусмотренными п. 2 ст. 78.2 и п. 2 ст. 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, было приостановлено до 1 января 2015 г.

Правилами осуществления капитальных вложений установлены следующие способы финансового обеспечения капитальных вложений:

При исполнении федерального бюджета по расходам, связанным с капитальными вложениями в объекты, изменение способа финансового обеспечения капитальных вложений в объекты допускается исключительно до начала очередного финансового года после внесения соответствующих изменений в решения о капитальных вложениях: а) при переходе на предоставление субсидий в отношении объектов, по которым принято решение о подготовке и реализации бюджетных инвестиций, с выделением общего (предельного) объема субсидий, предоставляемого на завершение строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) или приобретение объектов; б) при переходе на осуществление бюджетных инвестиций в объекты, по которым принято решение о предоставлении субсидий, с выделением общего (предельного) объема бюджетных инвестиций в объекты незавершенного строительства.

Бюджетное законодательство предусматривает право государственного (муниципального) заказчика (органа государственной власти, органа управления государственными внебюджетными фондами, органа местного самоуправления) передать на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от имени соответствующего публично-правового образования государственных (муниципальных) контрактов от лица указанных органов при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (далее - соглашение о передаче полномочий) бюджетным и автономным учреждениям, в отношении которых указанные органы осуществляют функции и полномочия учредителей, или государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, в отношении которых указанные органы осуществляют права собственника имущества соответствующего публично-правового образования. С одной стороны, такая установка законодателя имеет свое рациональное зерно, поскольку дает возможность остаться "в стороне" от выполнения несвойственных государственному заказчику функций. С другой стороны, факт передачи государственных полномочий на основе соглашения вызывает некоторое недоумение, поскольку в публично-правовую сферу вторгается гражданско-правовой инструментарий, и дело даже не в нем, а в том, на наш взгляд, что передача контрольных полномочий осуществляется на договорной основе, т.е. объем передаваемых функций является предметом обсуждения сторон, что, по нашему мнению, является неверным.

Условия передачи полномочий и порядок заключения соглашений о передаче полномочий в отношении объектов государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований. Соглашение о передаче полномочий может быть заключено в отношении нескольких объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и (или) объектов недвижимого имущества, приобретаемых в государственную (муниципальную) собственность, и должно содержать в том числе:

Соглашения о передаче полномочий являются основанием для открытия органам, указанным в абз. 1 п. 4 ст. 79 БК РФ, в органах Федерального казначейства (финансовых органах субъектов Российской Федерации и финансовых органах муниципальных образований) лицевых счетов получателя бюджетных средств по переданным полномочиям для учета операций по осуществлению бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности.

Необходимо отметить, что в настоящее время подобного рода нормативного правового акта Правительством Российской Федерации не издано.

Еще одной формой осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности являются бюджетные инвестиции, осуществляемые в соответствии с концессионными соглашениями. Создавая данную норму, законодатель не совсем корректно определил бланкетную норму, отсылая правоприменителя к соответствующему закону - Федеральному закону от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <7>. Единственное упоминание в БК РФ об установлении порядка заключения концессионных соглашений содержится в п. 6 ст. 78 БК РФ.

<7> См.: СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.

Заключение концессионных соглашений от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, осуществляется в случаях, предусмотренных соответственно решениями Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Во исполнение требований соответствующих положений БК РФ издано Постановление Правительства РФ от 26.11.2013 N 1071 "Об утверждении Правил принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд и концессионных соглашений, концедентом по которым выступает Российская Федерация, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств" <8>.

<8> См.: СЗ РФ. 2013. N 48. Ст. 6274.

Министерство финансов Российской Федерации в письме от 21.04.2010 N 03-07-11/124 <9> сформировало позицию, согласно которой в случае, если предоставление бюджетных инвестиций государственному унитарному предприятию, основанному на праве хозяйственного ведения, влечет соответствующее увеличение уставного фонда предприятия, данные бюджетные инвестиции не следует рассматривать как средства федерального бюджета, из которых уплачивается налог на добавленную стоимость при приобретении товаров (работ, услуг). В связи с этим суммы этого налога по приобретенным товарам (работам, услугам), оплачиваемым за счет указанных средств, должны приниматься к вычету в общеустановленном порядке.

<9> В данном виде документ официально опубликован не был.

Аналогичным образом оценивают нормы ст. 79 БК РФ и суды. Например, арбитражный суд, рассматривая дело N А09-4593/2014 и анализируя положения ст. 6 и п. 5 ст. 79 БК РФ, а также ст. 1 ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", ст. 2, п. 2 ст. 14 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <10>, ст. 294 и 295 ГК РФ, пришел к выводу о том, что с момента поступления бюджетных инвестиций на расчетный счет предприятия они утрачивают свой целевой характер и переходят в хозяйственное ведение такого предприятия. Из приведенных норм следует, что осуществление бюджетных инвестиций федеральному унитарному предприятию сопряжено со встречным предоставлением Российской Федерации соответствующего эквивалента в виде увеличения стоимости принадлежащего Российской Федерации имущества, используемого унитарным предприятием, что оформляется увеличением размера уставного фонда предприятия.

<10> См.: СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

Что же касается проектов федеральных законов, направленных на уточнение и детальное регулирование бюджетной инвестиционной деятельности, то можно обратить внимание на тот факт, что в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится только лишь один законопроект - N 47635-5 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", который направлен на уточнение положений, касающихся межбюджетных отношений в части формирования доходов бюджетов бюджетной системы, бюджетных инвестиций, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, межбюджетных трансфертов (внесен в ГД ФС РФ 17 апреля 2008 г.), 3 июля 2012 г. Постановлением ГД N 616-6 ГД принято решение отклонить законопроект.

Литература

  1. Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Закон РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Федеральный закон от 29.04.2008 N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" // СПС "КонсультантПлюс".
  4. Федеральный закон от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Постановление Правительства РФ от 20.03.2014 N 211 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. N 13" // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Постановление Правительства РФ от 26.11.2013 N 1071 "Об утверждении Правил принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд и концессионных соглашений, концедентом по которым выступает Российская Федерация, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств" // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Поветкина Н.А. Бюджетное законодательство Российской Федерации: перспективы развития // Финансовое право. 2015. N 9. С. 3 - 6.