Мудрый Юрист

О практике надзора за расследованием преступлений, связанных с организацией незаконной миграции

Дмитрюк Л.В., старший прокурор отдела Управления методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Противодействие нарушениям в сфере миграционного законодательства является одним из приоритетов в работе органов прокуратуры.

В истекшем году Россия, несмотря на определенные финансово-экономические трудности, продолжала оставаться привлекательной для мигрантов, особенно из стран ближнего зарубежья. По данным миграционной службы, за январь - декабрь 2015 года на территорию страны въехало свыше 17 млн. иностранных граждан. Количество мигрантов, находящихся на территории страны, в прошедшем году составило 9,95 млн. (-9,3% к аналогичному показателю 2014 года). Данное обстоятельство обусловлено в первую очередь ужесточением миграционного законодательства.

С января 2015 года для иностранных граждан введены новые правила получения патента на трудовую деятельность: для этого в миграционной карте иностранец должен указать цель "работа" при въезде в страну, соблюсти установленные сроки и оплатить стоимость патента, которую определяет каждый субъект Российской Федерации самостоятельно. К нарушению миграционного законодательства теперь относятся действия иностранных граждан, которые прибывают для трудоустройства, однако при въезде не заявили об этом. В таких случаях им ни патент, ни иной документ, разрешающий трудовую деятельность (для визовых стран), не выдаются.

Указанные изменения принудили мигрантов к более строгому соблюдению закона, принятию мер по получению легального правового статуса. За 12 месяцев прошедшего года в России оформлено 1,78 млн. патентов на осуществление трудовой деятельности, число разрешений на работу, выданных высококвалифицированным специалистам, достигло 65,6 тыс.

В целях противодействия незаконной миграции был предпринят ряд мер, связанных как с ее предотвращением, так и с усилением ответственности за незаконный въезд и незаконное нахождение на территории Российской Федерации иностранных граждан.

В частности, существенным фактором, положительно повлиявшим на состояние противодействия незаконной миграции, послужило включение российскими законодателями в систему мер борьбы с так называемыми резиновыми квартирами ряда дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации (введение в действие ст. ст. 322.2 и 322.3 УК РФ). Только за прошедший год зарегистрировано почти 18 тыс. преступлений этой категории, к уголовной ответственности за их совершение привлечено более 11 тыс. лиц.

Преступления, связанные в незаконной миграцией, расследуются следователями в Республике Башкортостан, Краснодарском и Красноярском краях, Свердловской, Смоленской, Челябинской областях, г. Москве и в других регионах.

Нередко нарушение миграционного законодательства является предпосылкой к совершению более тяжких по своим последствиям деяний.

В целом, несмотря на принимаемые усилия по противодействию незаконной миграции, правоохранителям не удалось добиться снижения числа преступлений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства.

На территории Российской Федерации в январе - декабре истекшего года число преступных посягательств, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, составило 48,2 тыс. и превысило на 5,9% аналогичный показатель 2014 года. Как и в предыдущие годы, криминогенную активность чаще других проявляли граждане государств - участников СНГ.

Наибольшее количество преступлений, совершенных мигрантами, зафиксировано в промышленно развитых регионах: в г. Москве (9,7 тыс.), Московской области (6,4 тыс.), г. Санкт-Петербурге (3,5 тыс.), в Краснодарском крае (1,5 тыс.), Ростовской (1,2 тыс.) и Свердловской (1,1 тыс.) областях.

Принимая во внимание высокую актуальность сферы правоотношений, регулируемой миграционным законодательством, органы прокуратуры активно реализуют положения Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 1 июля 2015 г. N 343 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграции", а также Межведомственного плана мероприятий по противодействию незаконной миграции на 2015 - 2017 годы.

Так, перед прокурорами поставлена задача по обеспечению действенного надзора за исполнением законодательства при приеме, регистрации, рассмотрении сообщений о преступлениях, связанных с незаконной миграцией, а также расследовании уголовных дел о преступлениях данной категории органами дознания и предварительного следствия. Закон и ведомственные организационно-правовые акты предписывают прокурорам по фактам нарушений принимать весь комплекс мер реагирования для привлечения виновных лиц к ответственности и восстановления нарушенных прав и свобод.

Анализ прокурорско-следственной практики, сложившейся в 2015 году и первом квартале 2016 года, показывает, что в рассматриваемой сфере преобладающее число нарушений закона выявляется на стадии приема, регистрации, рассмотрения сообщений о преступлении.

В частности, согласно информации, представленной прокурорами субъектов Российской Федерации, в прошедшем году органами дознания МВД России зарегистрировано более 20 тыс. сообщений о преступлениях, связанных с незаконной миграцией. В ходе их рассмотрения дознавателями вынесено свыше 6 тыс. постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, причем прокурорами отменено как незаконное или необоснованное почти каждое второе такое сообщение (2,7 тыс.).

Нужно отметить, что некоторые нарушения, выявляемые прокурорами в деятельности органов предварительного расследования, характерны для работы следователей и дознавателей практически по всем категориям уголовных дел. К примеру, общими по-прежнему являются нарушения порядка и сроков рассмотрения сообщений о преступлении, неполнота проверочных мероприятий и неверная юридическая оценка результатов проверки.

В то же время ряд упущений присущ именно раскрытию и расследованию преступлений, связанных с организацией незаконной миграции. Основной причиной отмен незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в рассматриваемой сфере является обоснование таких решений отсутствием сведений о месте нахождения лиц, фиктивным путем зарегистрированных в жилых помещениях, а также владельцев этих помещений, выписок из домовых книг, копий договоров найма, сведений из миграционной службы о прибытии граждан на территорию Российской Федерации.

Такому положению способствует недостаточность ведомственного процессуального контроля. Как правило, руководителями следственных органов не используются в достаточной степени их законные полномочия: планы проводимых проверочных мероприятий и их результаты своевременно не обсуждаются, выполнение указаний не контролируется.

В частности, в СО по Калининскому АО г. Тюмени СУ СК России по Тюменской области поступили материалы по сообщению о незаконной регистрации сотрудником УФМС России по Тюменской области П. пяти иностранных граждан в одном из жилых помещений в г. Тюмени без согласия его собственника. По итогам проверки следователем было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела на основании п. 1 ч. 1 ст. 24 УПК РФ, которое надзирающим прокурором отменено как вынесенное без проведения полного объема проверочных мероприятий, направленных на установление всех обстоятельств совершенного деяния. Аналогичные нарушения выявлялись прокурорами в Краснодарском и Хабаровском краях, Республике Саха (Якутия).

По результатам проведенных по инициативе прокуроров дополнительных проверок только в прошедшем году возбуждено свыше 500 уголовных дел. Такие факты отмечены в Красноярском, Пермском краях, Иркутской, Томской областях, г. Санкт-Петербурге и других регионах.

Не теряет остроты и проблема надзора за законностью принятия органами предварительного расследования итоговых решений по уголовным делам о преступлениях, связанных с незаконной миграцией.

Мониторинг правоприменения показывает, что остается высоким уровень числа отмененных постановлений о прекращении уголовных дел. В целом по России он составляет около 20%.

В отдельных случаях, благодаря активной позиции прокурора, уголовные дела направлены в суд после отмены незаконного процессуального решения.

За 12 месяцев 2015 года из числа уголовных дел, поступивших из органов дознания и предварительного следствия для утверждения обвинительного заключения (обвинительного акта), возвращено примерно 2,5%. Чаще всего такая позиция прокуроров обусловлена грубыми нарушениями, допущенными в ходе их расследования.

В частности, возвращались уголовные дела для производства дополнительного следствия прокурорами в Республике Татарстан, Камчатском крае, Калужской, Московской, Сахалинской, Смоленской областях, г. Москве и Ханты-Мансийском АО - Югре.

Например, в Камчатском крае прокурором в соответствии с положениями ст. 221 УПК РФ для дополнительного расследования возвращено уголовное дело по обвинению П. в совершении преступления, предусмотренного ст. 322.3 УК РФ. Изучением уголовного дела установлено, что обвинительное заключение не может быть утверждено в силу неполноты проведенного расследования и нарушений уголовно-процессуального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия.

Так, в нарушение ст. ст. 85, 87, 88 УПК РФ выводы следователя о доказанности вины обвиняемого носили предположительный характер, свидетели преступления, обладающие достоверными сведениями о фиктивной постановке на учет П. иностранных граждан, не установлены и не допрошены. В ходе предварительного расследования не осмотрен надлежащим образом дом, принадлежащий П., с целью фиксации обстановки, указывающей на отсутствие возможности проживания значительного количества людей. При таких обстоятельствах обвинительное заключение не утверждено, уголовное дело возвращено следователю для производства дополнительного следствия и устранения выявленных недостатков.

Повышение эффективности надзорной деятельности за исполнением законов следователями при расследовании уголовных дел о преступлениях, связанных с незаконной миграцией, является одним из основных ориентиров в работе прокуроров. Только в прошедшем году, по данным прокуроров субъектов Российской Федерации, в органы дознания и предварительного следствия в связи с выявленными нарушениями уголовно-процессуального законодательства прокурорами внесено свыше 250 требований об их устранении, направлено более 220 представлений, по результатам рассмотрения которых свыше двухсот должностных лиц органов дознания и следствия МВД России привлечены к дисциплинарной ответственности.

Полномочия по применению мер реагирования реализовывались прокурорами в республиках Коми и Татарстан, Ставропольском крае, во Владимирской, Ивановской, Саратовской, Свердловской, Тамбовской, Ульяновской областях.

Что касается трудностей организации выявления, пресечения и расследования преступлений рассматриваемой категории, то в первую очередь следует подчеркнуть, что "хромает" взаимодействие следователей с оперативно-розыскными и иными специальными службами при организации расследования уголовных дел о преступлениях, совершенных в сфере организации незаконной миграции, а также при рассмотрении сообщений о подобных преступлениях. В результате не отрабатывается окружение подозреваемых (обвиняемых), отсутствует обмен оперативной информацией, которую можно было бы проверить следственным путем. В случае неустановления лиц, совершивших преступления, оперативные уполномоченные полиции не принимают всех возможных мер к их выявлению и задержанию, а ответы на отдельные поручения следователей, по сути, являются отписками.

Безусловно, одной из проблем, возникающих при расследовании уголовных дел рассматриваемой категории, является установление личности обвиняемых, так как зачастую удостоверяющие документы при них отсутствуют. Также ощутимо затруднен сбор характеризующих материалов с территории иностранного государства, гражданином которого является обвиняемый, из-за длительности исполнения поручений об оказании правовой помощи.

Нередко в ходе предварительного расследования таких уголовных дел возникают и проблемы при установлении очевидцев преступления, поскольку большинство мигрантов не идет на сотрудничество с правоохранительными органами, обеспечивая закрытость этнических групп.

Что касается путей совершенствования миграционного законодательства, то полагаем, что в условиях сосуществования множества разрозненных нормативных документов назрела необходимость создать унифицированную систему правовых координат и тем самым содействовать более эффективному управлению миграционными процессами.

Актуальность разработки и принятия нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации, подчеркнута в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (раздел VII, п. 28).

Если в указанной Концепции отражены стратегические ориентиры миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития страны, то разработка проекта Миграционного кодекса Российской Федерации способствовала бы законодательному закреплению многочисленных понятий, используемых в сфере миграции, в том числе всех категорий мигрантов, предусмотренных международным законодательством, определению их правового статуса, а также вопросов правовой защиты, порядка обустройства, социальной адаптации и экономической интеграции на территории России, т.е. формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим их обществом.

В 2016 году осуществление эффективного надзора за состоянием законности в деятельности правоохранительных органов по выявлению, пресечению, расследованию и профилактике преступлений, связанных с организацией незаконной миграции, будет по-прежнему являться одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.