Мудрый Юрист

Особенности прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний

Магомедрасулов М.М., начальник управления по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Чобанян А.Г., старший прокурор отдела управления по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Одним из основных принципов уголовно-исполнительного законодательства провозглашен принцип законности (ст. 8 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации), который, в частности, не допускает установления нормативными актами более низкого, чем закон, уровня ограничений прав осужденных, помимо тех, которые установлены законом. В настоящее время осужденные ограничены в правах только в том объеме, в каком это предусмотрено законом. Все остальные ограничения незаконны и подлежат безусловной отмене.

Важно отметить, что в Российской Федерации не только продекларирован названный принцип, но и выстроена система контроля за его соблюдением.

Наряду с судебным, ведомственным, общественным контролем за деятельностью учреждений уголовно-исполнительной системы (УИС) по исполнению уголовных наказаний особая роль принадлежит органам прокуратуры.

Надзор за исполнением законов администрацией пенитенциарных учреждений является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, для реализации которой созданы и функционируют соответствующие службы. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации это управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний, в прокуратурах субъектов Российской Федерации - соответствующие отделы или специально выделенные для этой работы прокуроры. Имеются и специализированные прокуратуры, занимающиеся исключительно надзором за соблюдением законов в исправительных и лечебно-профилактических учреждениях. Такая организация прокурорского надзора, образно говоря, не позволяет оставлять осужденного или лицо, содержащееся под стражей, один на один с администрацией исправительного учреждения или следственного изолятора, ставя между ними как бы независимого арбитра для разрешения в рамках закона конфликтных или спорных ситуаций. В целом по стране в сферу надзора за соблюдением уголовно-исполнительного законодательства вовлечено около 700 прокурорских работников.

Уникальность прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов в учреждениях и органах УИС, заключается, во-первых, в том, что она является надведомственной, а значит, независимой организацией, подчиняющей свою деятельность исключительно закону и требующей в силу своей компетенции от других организаций, должностных лиц и граждан безусловного исполнения требований закона.

Во-вторых, прокуратура обладает широким спектром возможностей выявлять нарушения законности, в том числе посредством рассмотрения жалоб граждан, беспрепятственного посещения надзирающими прокурорами исправительных учреждений и следственных изоляторов, проведения документальных проверок деятельности администрации учреждений УИС, истребования необходимой информации, заслушивания объяснений.

Кроме того, прокуроры обладают властными полномочиями по отношению к поднадзорным учреждениям и организациям. Их требования об устранении выявленных нарушений законности обязательны для должностных лиц учреждений и органов УИС; при наличии оснований они вправе возбуждать административное производство в отношении должностных лиц, допустивших нарушения закона, а также направлять материалы в отношении их в следственные органы для решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности.

Отличительной особенностью прокурорского надзора является также и то, что он позволяет оперативно восстанавливать нарушенные права заключенных. Многие нарушения устраняются непосредственно в процессе проверок пенитенциарных органов и учреждений, другие, отмеченные в специальных актах прокурорского реагирования - протестах и представлениях, соответственно в 10-дневный и 30-дневный сроки. При этом прокуроры не только выявляют нарушения и требуют их устранения, но также вскрывают причины таких нарушений, что создает условия для недопущения их впредь.

Прокурорский надзор является гарантом соблюдения требований закона на стадии исполнения наказаний в Российской Федерации, который в настоящее время рассматривается как одна из составных частей функции защиты конституционных прав и законных интересов лиц, находящихся в исправительных учреждениях и местах содержания под стражей, а также граждан, отбывающих наказания, не связанные с лишением свободы. Его активизация, которая наблюдается в последнее время, и жесткий контроль за устранением выявленных нарушений законности сегодня позитивно сказываются на обеспечении безусловного исполнения национального законодательства, международных договоров и обязательств, взятых Российской Федерацией в уголовно-исполнительной сфере.

Изменение уголовно-исполнительной политики в сторону ее гуманизации и демократизации предполагает выдвижение на передний план правозащитной функции прокуратуры, возрастание роли прокурорского надзора, решительный отход от типичных, повторяющихся из года в год недостатков в осуществлении надзора: проявление формализма, неиспользование в полном объеме предоставленных прокурорам законом властно-распорядительных полномочий, нетребовательность в вопросах устранения нарушений законности и привлечения к ответственности виновных должностных лиц, оставление без реагирования фактов несвоевременного рассмотрения представлений прокурора, отсутствие контроля за устранением администрацией пенитенциарных учреждений выявленных прокурором нарушений законности.

В своей деятельности прокуроры, осуществляющие надзорные функции в уголовно-исполнительной сфере, руководствуются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", другими законами, регламентирующими правоотношения в области уголовного принуждения, а также ведомственными нормативными правовыми актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, основным из которых является Приказ от 16 января 2014 г. N 6 "Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".

В соответствии с данным Приказом прокурорам необходимо при проверках состояния законности в указанных учреждениях особое внимание обращать на факты унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к осужденным со стороны сотрудников УИС, необоснованного водворения в штрафные помещения, на обеспечение гуманных условий содержания.

Анализ состояния законности и практика прокурорского надзора при исполнении уголовных наказаний и содержании под стражей лиц в следственных изоляторах в 2015 году свидетельствуют о наличии в УИС многочисленных проблем с соблюдением гарантированных законом прав и интересов осужденных и заключенных под стражу.

По состоянию на 1 января 2016 г. в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов (далее - СИЗО и ПФРСИ), содержалось более 117,7 тыс. человек (94% от лимитной емкости), в исправительных и лечебных учреждениях (далее - ИУ) отбывали наказание 527,3 тыс. человек (81% от вместимости), на учете в уголовно-исполнительных инспекциях (далее - УИИ) состояли 268 тыс. человек.

Количество лиц, содержащихся в СИЗО и ПФРСИ, в истекшем году увеличилось незначительно, на 500 человек, в то же время в исправительных учреждениях число осужденных сократилось на 26,3 тыс., а в УИИ - более чем на 166 тыс. человек. На наполняемость учреждений и органов уголовно-исполнительной системы повлияло принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Постановления "Об объявлении амнистии в связи с 70-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов". Указанная амнистия применена к 36208 осужденным к лишению свободы и к 98323 лицам, отбывающим наказание без изоляции от общества.

В 2015 году органами прокуратуры уделялось особое внимание обеспечению должного правопорядка в пенитенциарных учреждениях, а также защите конституционных прав граждан в местах принудительного содержания.

В этих целях прокурорами проведено 49,1 тыс. проверок (2014 г. - 48,1 тыс.), выявлено 174,6 тыс. нарушений закона (2014 г. - 184,2 тыс.), внесено 23,5 тыс. представлений об их устранении (2014 г. - 23,4 тыс.), по результатам рассмотрения которых привлечено к дисциплинарной ответственности 32,9 тыс. должностных лиц (2014 г. - 31,7 тыс.). На незаконные правовые акты принесено 6767 протестов (2014 г. - 6873). По постановлениям прокуроров возбуждено 1,5 тыс. производств об административных правонарушениях (2014 г. - 1,5 тыс.), с целью восстановления нарушенных прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей, направлен в суд 1341 иск (2014 г. - 1319).

Органами прокуратуры в 2015 году восстановлены нарушенные права в отношении более 100 тыс. граждан, находящихся в местах лишения свободы, в том числе на охрану здоровья, улучшение коммунально-бытовых условий, обеспечение безопасности при содержании под стражей и отбывании уголовных наказаний.

Надо отметить, что работа управления по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний в последние годы активизировалась. В отличие от предыдущих лет каждая наша проверка и обобщение (анализ) в 2015 году оканчивались внесением актов прокурорского реагирования. Во многом этому способствовало повышение требований со стороны руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Особое внимание нами уделялось важнейшим направлениям надзора: соблюдению прав и свобод заключенных под стражу и осужденных к лишению свободы; исполнению требований закона о режиме содержания, материально-бытовом и медико-санитарном обеспечении, трудоиспользовании осужденных, исполнению законов в отношении осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы.

В соответствии с распределением обязанностей работниками управления осуществлялся контроль за работой прокуратур субъектов Российской Федерации, анализировались и обобщались материалы о состоянии законности и прокурорского надзора, в том числе по закрепленным предметам, проводились проверки поднадзорных органов и учреждений, в том числе центрального аппарата ФСИН России, принималось участие в разработке законопроектов и предложений по совершенствованию организации работы и повышению эффективности надзора, рассматривались и разрешались обращения граждан, в том числе государственных и общественных деятелей.

Всего работниками управления в 2015 году осуществлены 74 проверки учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, в ходе которых выявлено более 1,1 тыс. нарушений закона. На личном приеме принято свыше 500 лиц, содержащихся в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания.

По итогам проверок в управлении подготовлено и за подписью руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации направлено прокурорам субъектов Российской Федерации 9 информационных писем, в Минюст России и другие министерства и ведомства - 10, министру юстиции Российской Федерации и директору ФСИН России внесено 17 представлений, по результатам рассмотрения которых привлечено к дисциплинарной ответственности свыше 400 должностных лиц УИС.

Управлением на постоянной основе анализируются вступившие в силу постановления Европейского суда по правам человека, которыми констатировано нарушение ст. 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в пенитенциарных учреждениях Российской Федерации. По итогам этой работы прокурорам субъектов Российской Федерации систематически направляются информационные письма.

Особое значение нами придается взаимодействию с общественными наблюдательными комиссиями (ОНК), в становлении и развитии которых органы прокуратуры оказали существенную помощь. Мы ориентируем прокурорских работников на местах практиковать обмен информацией, совместные совещания, проверки, оказывать членам ОНК необходимую правовую, методическую и практическую помощь.

Работники управления активно принимают участие в проводимых Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации мероприятиях по обсуждению вопросов, связанных с совершенствованием законодательства в сфере исполнения уголовных наказаний.

Деятельность прокуратуры в прошлом году способствовала укреплению законности и правопорядка в органах и учреждениях УИС.

Вместе с тем в исправительных учреждениях по-прежнему имеются серьезные проблемы, негативно влияющие на выполнение задач и целей уголовного принуждения.

Прокурорами выявляется значительное количество нарушений закона в сферах материально-бытового и медико-санитарного обеспечения осужденных и заключенных под стражу, их охраны и изоляции, трудоиспользования осужденных, обеспечения безопасности.

Одним из направлений по решению указанных выше проблем видится повышение эффективности ведомственного контроля за деятельностью пенитенциарных учреждений со стороны территориальных и центрального органа УИС. Представляется, что необходимо повысить также персональную ответственность должностных лиц, курирующих те направления деятельности, где выявляются нарушения закона. С этой целью мы будем требовать от прокуроров субъектов Российской Федерации регулярно проводить проверки исполнения требований закона об осуществлении ведомственного контроля в территориальных органах УИС.

Кроме того, работники управления ориентируют надзирающих прокуроров систематически проводить в учреждениях и органах УИС внезапные контрольные проверки с целью установления жесткого контроля за фактическим устранением ранее выявленных нарушений закона.

Надзорная деятельность прокуратуры в органах и учреждениях УИС должна быть направлена на безусловное соблюдение прав и законных интересов лиц, вовлеченных в сферу уголовного принуждения.