Мудрый Юрист

Правомерны ли взносы на капремонт - решение конституционного суда России

12 апреля 2016 года Конституционный Суд РФ провозгласил Постановление по делу о проверке конституционности части 1 ст. 169, частей 4 и 7 ст. 170 и части 4 ст. 179 Жилищного кодекса РФ по запросам групп депутатов Государственной Думы.

Предлагаем вашему вниманию тезисы выступления официального представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Т.А. Васильевой в заседании 3 марта 2016 года.

История вопроса

В 2012 году были приняты поправки в Жилищный кодекс, обязавшие всех собственников помещений в многоквартирных домах ежемесячно вносить взносы на капитальный ремонт. Размер платы был привязан к площади квартиры.

Субъектам Федерации было предоставлено право создать специальные уполномоченные компании - региональных операторов капитального ремонта. Жильцы дома могли выбрать один из двух вариантов финансирования - либо вносить деньги на специальный счет (только на ремонт своего дома), либо перечислять их региональному оператору (в так называемый "общий котел").

Данные положения Жилищного кодекса были оспорены двумя группами депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд объединил их запросы в общее производство.

Позиция заявителя

Заявители считают взносы на капремонт дополнительным и неправомерно установленным налогом. По их мнению, первоначальный капитальный ремонт домов с приватизированным жильем должно производить государство. Они обращают внимание на то, что муниципалитету предоставлено право выбрать способ финансирования ремонта без согласия жильцов (если они не приняли такого решения в срок). Авторы запроса считают, что такая возможность нарушает права собственников. Интересам последних, по мнению заявителей, не отвечает и норма об "общем котле", поскольку позволяет оператору произвольно распоряжаться перечисленными средствами.

Заявители требуют признать данные нормы не соответствующими статьям 4 (часть 2), 15 (часть 1), 19 (часть 1), 35 (части 1 и 2), 40 (часть 1) и 57 Конституции Российской Федерации.

Тезисы выступления Т.А. Васильевой Уважаемый Высокий Суд!

Конституция гарантирует каждому право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, а также признание и защиту указанного права, осуществляемую на основе равенства всех перед законом и судом.

Из названных конституционных положений, определяющих правовое положение участников гражданского оборота, в их взаимосвязи со ст. ст. 15 и 17 Конституции вытекает требование о необходимости соотнесения права лица на собственность с правами других лиц, которое означает, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении своего имущества любые действия, если они не противоречат закону и не нарушают права и законные интересы других лиц.

В Российской Федерации как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, каждый имеет право на жилище, а органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для его осуществления.

Регулирование отношений по владению, пользованию, распоряжению объектами жилищного фонда должно осуществляться таким образом, чтобы гарантировать гражданам соблюдение их конституционного права на жилище.

При этом при указанном правовом регулировании должны соблюдаться гарантированные конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимости изменения правовой системы.

Вводимые различия в правах граждан с учетом ст. 19 Конституции могут являться допустимыми лишь при условии, что они действительно объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства им соразмерны.

Таким образом, осуществляя свою регулятивную функцию, государство обязано обеспечивать гражданам равные правовые условия для реализации их конституционных прав, не допуская какой бы то ни было дискриминации.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, право собственности в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, предполагает не только возможность реализации собственником составляющих это право правомочий, но и несение бремени содержания принадлежащего ему имущества; правило о несении собственником такого бремени закреплено в ст. 210 ГК Российской Федерации и является базовым для дальнейшего законодательного и договорного регулирования обязанностей собственника (Постановление от 31 мая 2005 г. N 6-П, Определения от 16 апреля 2009 г. N 495-О-О, от 23 июня 2009 г. N 648-О-О, от 22 апреля 2010 г. N 540-О-О, от 24 сентября 2012 г. N 1507-О, от 28 мая 2013 г. N 877-О, от 25 сентября 2014 г. N 1834-О, от 23 декабря 2014 г. N 2953-О, от 24 марта 2015 г. N 546-О и др.).

Положения ст. 210 ГК РФ конкретизируются специальными нормами Жилищного кодекса РФ, и, в частности, предусмотренная частью 1 ст. 169 ЖК РФ обязанность собственников помещений в многоквартирном доме уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества как раз и вытекает из обязанностей собственников нести бремя содержания своего имущества (ст. ст. 210 и 249 ГК РФ, ст. 30 ЖК РФ).

Внесенные Федеральным законом от 25 декабря 2012 г. N 271-ФЗ изменения и дополнения в Жилищный кодекс РФ создали правовые основы для формирования новых механизмов организации и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и направлены на вовлечение собственников помещений в формирование фонда капитального ремонта.

По мнению заявителей, часть 1 ст. 169 ЖК Российской Федерации в нарушение ст. ст. 4, 15, 19 и 40 Конституции Российской Федерации возлагает обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт на собственников помещений в многоквартирных домах, в том числе тех, которые приобрели жилые помещения в результате приватизации, освобождая публично-правовые образования - бывших наймодателей от обязанности осуществления капитального ремонта домов, предусмотренной ст. 16 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".

С данным утверждением согласиться нельзя по следующим основаниям.

Положения ст. 169 ЖК РФ, на наш взгляд, не вступают в противоречие со ст. 16 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", которая возлагает на бывших наймодателей (органы государственной власти и местного самоуправления) приватизированных жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, обязанности произвести такой ремонт в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда, если он не был проведен до приватизации помещений. В данном случае речь идет о сохранении обязательств бывшего собственника по содержанию имущества до их исполнения.

Обязанности граждан, приватизировавших квартиры в многоквартирных домах, по несению бремени таких расходов возникают только после исполнения бывшими наймодателями своих обязательств и только в отношении последующих капитальных ремонтов домов. Этот вывод следует из системного толкования ст. 16 названного Закона, а также ст. 158 ЖК РФ и ст. 210 ГК РФ, на что указано в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2007 года, утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2007 г. Эта правовая позиция подтверждена Верховным Судом Российской Федерации и в последующих обзорах (от 26 декабря 2012 г., от 29 апреля 2014 г.).

Аналогичная правовая позиция сформулирована и Конституционным Судом в Определении от 1 марта 2012 г. N 389-О-О, в котором, в частности, указано, что, определяя в Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда Российской Федерации" основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, федеральный законодатель, руководствуясь принципами социального государства и поддержания доверия граждан к действиям публичной власти, в целях обеспечения дополнительных гарантий права на приватизацию для граждан, занимающих жилые помещения в домах, требующих капитального ремонта, предусмотрел сохранение за бывшим наймодателем обязанности производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда (ст. 16).

Данное законоположение, имеющее обеспечительно-гарантийный характер, распространяется на всех без исключения бывших наймодателей подлежащих приватизации жилых помещений, требующих капитального ремонта, - безотносительно к тому, находились ли такие помещения прежде в собственности государственных или муниципальных образований.

Не исключается и возможность обращения в суд с требованием о понуждении к исполнению названных обязательств. В частности, в 2015 году прокурорами заявлялось значительное количество исков в интересах социально незащищенных граждан к публично-правовым субъектам (администрациям, муниципалитетам) об обязании произвести капитальный ремонт многоквартирных домов во Владивостоке, Улан-Удэ, Новочебоксарске и др., которые рассмотрены в 2015 году и удовлетворены судами общей юрисдикции (решения могут быть представлены).

Кроме того, учитывая, что при формировании фондов капитального ремонта на счете регионального оператора собственники помещений в многоквартирных домах уплачивают взносы на капитальный ремонт в минимальном размере, который ежегодно устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 170 ЖК Российской Федерации), следует говорить о фактическом наличии долевого финансирования капитального ремонта собственниками жилых помещений и публично-правовыми образованиями.

Следует также обратить внимание, что в соответствии с положениями ч. 4 ст. 166, п. 4 ч. 1 ст. 167, ч. ч. 1 и 7 ст. 168 и ст. 191 ЖК РФ финансирование услуг и (или) работ по капитальному ремонту в многоквартирных домах может осуществляться не только за счет взносов собственников, но также - в качестве мер государственной и муниципальной поддержки - за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов в порядке и на условиях, которые предусмотрены соответственно федеральными и региональными законами, муниципальными правовыми актами, в том числе в рамках реализации региональных программ капитального ремонта. Так, меры финансовой поддержки на проведение капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств федерального бюджета через Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства предоставляются по заявкам органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", в том числе при наличии в региональных программах капитального ремонта и краткосрочных планах по их реализации, а также в ранее принятых региональных адресных программах по проведению капитального ремонта многоквартирных домов положений о долевом участии субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований в финансировании мероприятий по проведению капитального ремонта (ст. ст. 15, 15.1, 20, 20.1 и др.).

Кроме того, поскольку жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, соответствующий порядок финансирования капитального ремонта может быть установлен региональными законами.

Уважаемый Высокий Суд, по нашему мнению, не усматривается нарушений Конституции положениями ч. 1 ст. 169 ЖК РФ.

Полагаем, что взносы на капитальный ремонт в отличие от налога на имущество имеют строго целевое назначение и не могут рассматриваться в качестве фискальных платежей (налогов и сборов), понятие и назначение которых определено в ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации. Указанные взносы не связаны с выполнением публично-правовых обязанностей по уплате налогов и сборов в пользу государства и муниципальных образований, а представляют собой форму организации исполнения собственниками своих гражданско-правовых обязательств, вытекающих из бремени содержания имущества. Установление жилищным законодательством взносов на капитальный ремонт не может оцениваться с точки зрения соответствия ст. 57 Конституции Российской Федерации, поскольку речь идет о разных видах законодательства (жилищное и налоговое) и различных предметах регулирования.

Считаем, что ч. ч. 4 и 7 ст. 170 ЖК РФ также не могут рассматриваться как нарушающие права собственников помещений в многоквартирных домах и не соответствующие ст. ст. 35 и 57 Конституции Российской Федерации, ст. 209 ГК РФ.

Реализация собственником своих прав по владению, пользованию и распоряжению имуществом не должна противоречить закону и иным правовым актам, нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц (п. 2 ст. 209 ГК РФ). Также запрещено злоупотребление гражданскими правами, в том числе при осуществлении собственником имущества своих полномочий (ст. 10 ГК РФ).

Предоставляя собственникам помещений в многоквартирных домах право выбора способа формирования фонда капитального ремонта - на специальном счете или на счете регионального оператора (ч. 3 ст. 170 ЖК РФ), законодатель устанавливает механизм принятия и реализации такого решения, в том числе определяет круг вопросов и сроки принятия решений (ч. ч. 4 - 7 ст. 170 ЖК РФ) с тем, чтобы обеспечить функционирование закрепленных в разделе IX ЖК РФ норм, регламентирующих организацию проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Решение об определении способа формирования фонда капитального ремонта должно быть принято и реализовано собственниками помещений в многоквартирном доме в течение шести месяцев после официального опубликования региональной программы капитального ремонта, которой установлен предельный срок капитального ремонта многоквартирных домов. При этом за месяц до окончания 6-месячного срока, в случае если собственникам не удалось созвать общее собрание самостоятельно, орган местного самоуправления обязан созвать такое собрание собственными силами. И только в случае, если собрание не было проведено или собственники не приняли решение о способе формирования фонда капитального ремонта, такое решение принимается органом местного самоуправления.

Осуществляемое законодателем правовое регулирование отвечает требованиям определенности, ясности и непротиворечивости, а механизм его действия понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретного нормативного положения.

Если собственники помещений не приняли в установленные сроки решения по избранию способа формирования фонда капитального ремонта, по определению размера ежемесячных взносов на капитальный ремонт, в том числе и на созванном органами местного самоуправления общем собрании, либо уклоняются от реализации принятых решений, то возникает угроза неисполнения в целом региональной программы капитального ремонта и нарушения прав граждан на достойные условия проживания.

Поэтому в этих случаях органы местного самоуправления наделяются правом принять решение о формировании фонда капитального ремонта в отношении такого дома на счете регионального оператора (ч. 7 ст. 170 ЖК РФ), поскольку бездействие собственников может привести к негативным правовым, экономическим, социальным и техническим последствиям, в результате которых из-за отсутствия средств могут быть нарушены сроки проведения ремонта, приведено в негодность оборудование и иное общее имущество в многоквартирных домах, создана угроза для жизни и здоровья жильцов.

Полагаем, что оспариваемая норма направлена на обеспечение прав и законных интересов граждан, связанных с необходимостью проведения капитального ремонта своевременно и надлежащим образом.

Уважаемый Высокий Суд, по нашему мнению, на законодательном уровне были созданы все условия для поддержки инициативных собственников, желающих формировать фонд капитального ремонта на специальном счете.

По данным, представленным субъектами Российской Федерации по состоянию на 1 января 2015 года, было открыто 33419 специальных банковских счетов (7,7% от общего количества многоквартирных домов, включенных в региональные программы капитального ремонта). На 1 января 2016 года этот показатель не превышает 10%.

Кроме того, следует учитывать, что собственники в любое время на основании решения общего собрания могут изменить способ формирования фонда капитального ремонта: со "специального" счета перейти на счет регионального оператора, и наоборот, при соблюдении определенных условий, установленных ЖК РФ, со счета регионального оператора можно перейти на "специальный" при условии полного отсутствия задолженности по оплате оказанных услуг и (или) выполненных работ по капитальному ремонту.

По общему правилу, установленному ЖК РФ, такое решение вступает в силу не ранее чем через два года после его принятия, если иной срок не установлен законом региона. Однако у субъектов Российской Федерации есть право сократить этот срок. По состоянию на 1 января 2016 года такое решение о снижении срока перехода было принято в 38 субъектах Российской Федерации, например, в Вологодской, Ярославской областях этот срок составляет два месяца, в Псковской, Ульяновской областях - шесть месяцев.

По нашему мнению, доводы заявителей о том, что ч. 7 ст. 170 ЖК Российской Федерации нарушает права собственников помещений в многоквартирных домах, которые по объективным причинам не приняли решение об избрании способа формирования фонда капитального ремонта, поскольку в нарушение ст. 35 Конституции допускает произвольное распоряжение их денежными средствами (имуществом) органом местного управления вне зависимости от их воли, не могут быть признаны обоснованными, поскольку действующее законодательство РФ не ограничивает право граждан в принятии в любой момент решения об изменении ранее избранного способа формирования фонда капитального ремонта и предусматривает четкий алгоритм принятия и реализации такого решения для граждан, регионального оператора и органов власти.

Что касается положений ч. 4 ст. 179 ЖК РФ, позволяющих использовать региональному оператору средства фонда капитального ремонта на финансирование услуг и работ по капитальному ремонту других многоквартирных домов в отсутствие волеизъявления собственников помещений в многоквартирном доме, формирующих такой фонд, то следует отметить, что в данном случае речь идет не о возложении на собственников бремени содержания чужого имущества, как утверждают заявители, а о софинансировании таких расходов собственниками разных домов, о возможности временного оперативного перераспределения региональным оператором денежных средств в зависимости от установленных в соответствии с ч. ч. 3 и 7 ст. 168 ЖК РФ очередности и конкретных сроков проведения капитального ремонта в определенных домах в плановый период, в связи с чем права и законные интересы собственников не ущемляются.

При перечислении взносов на капитальный ремонт на счет регионального оператора действует система "общего котла", призванная обеспечить обращаемость денег, а не резервирование денежных средств в отношении каждого конкретного многоквартирного дома в отдельности.

Оспариваемая норма также не противоречит положениям ст. ст. 210 и 249 ГК РФ, ст. 39 ЖК РФ, возлагающим на собственников бремя содержания имущества, поскольку не освобождает собственников, чьи дома были подвергнуты капитальному ремонту за счет средств, внесенных собственниками других домов, от уплаты взносов на капитальный ремонт в фонд капитального ремонта в соответствии со ст. 169 ЖК РФ.

Гарантиями защиты обязательственных прав собственников является и субсидиарная ответственность субъекта Российской Федерации за неисполнение или ненадлежащее исполнение региональным оператором обязательств перед собственниками помещений в многоквартирных домах (ст. ст. 178 и 188 ЖК РФ).

По нашему мнению, действующее правовое регулирование не нарушает права частной собственности, не препятствует свободному распоряжению своим имуществом и не затрагивает права граждан на жилище, поскольку в его основе лежат принципы свободного волеизъявления граждан при выборе способа формирования фонда капитального ремонта, целевого использования средств такого фонда (ст. 174 ЖК РФ), очередности и плановости проведения капитального ремонта многоквартирных домов в каждом регионе, возвратности в случае использования средств собственников одних домов на ремонт других.

Оснований для признания ч. 1 ст. 169, ч. 7 ст. 170, ч. 4 ст. 179 Жилищного кодекса РФ не соответствующими Конституции РФ не имеется.

Несмотря на то что новые правовые механизмы в данной сфере действуют с 2014 года, не исключается с учетом данных правоприменительной практики совершенствование законодательства в указанной сфере.

Так, Правительством Российской Федерации 28 октября 2013 года внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона N 371634-6 "О внесении изменения в статью 179 Жилищного кодекса Российской Федерации", предусматривающий наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по установлению предельных сроков и порядка возврата региональными операторами использованных на возвратной основе денежных средств с учетом сроков реализации региональных программ капитального ремонта и плановых сроков проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (включен в примерную программу Госдумы на март 2016 года).

Правительством Российской Федерации до настоящего времени не утверждены правила размещения временно свободных средств фонда капитального ремонта на счетах кредитных организаций, а также порядок отбора подрядчиков для проведения ремонтных работ.

Кроме того, результаты прокурорских проверок свидетельствуют, что нуждаются в дополнительном законодательном урегулировании вопросы пределов распоряжения региональными операторами и управляющими организациями взносами на капитальный ремонт; контроля за полнотой и своевременностью осуществления ремонтных работ; развития системы льготного кредитования капитального ремонта, гарантий защиты прав собственников помещений в случае банкротства регионального оператора, отзыва лицензии у банка.

На региональном уровне отсутствует единообразие правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.

Итоги надзорных мероприятий прокуроров свидетельствуют о значительной распространенности нарушений порядка использования денежных средств, собранных с населения.

Так, в Ханты-Мансийском автономном округе в 2015 году по решению регионального оператора проценты (64 млн. руб.), начисленные на взносы по капитальному ремонту, аккумулированные на банковских счетах, направлены на финансирование деятельности данного оператора, в том числе на выплату заработной платы его директору.

В Иркутской области только в результате вмешательства прокуратуры предотвращено принятие в 2015 году областного закона о бюджете, предусматривающего использование указанных процентов для обеспечения текущей деятельности регионального фонда капитального ремонта.

Выявлены случаи незаконности формирования фондов капитального ремонта. Следствием нарушений, допускаемых при формировании и использовании средств указанной категории, является несоблюдение во многих регионах сроков проведения капитального ремонта. Так, в Омской области из 460 домов, капитальный ремонт которых запланирован в 2014 году, соответствующие работы произведены только в 7 зданиях. В Екатеринбурге в 2015 году работы велись только на 185 объектах из 250 запланированных к ремонту, из них на 167 работы выполнены лишь наполовину. По данным фактам приняты меры прокурорского реагирования.

Однако выявляемые нарушения не свидетельствуют о неконституционности оспариваемых норм, а требуют устранения имеющихся пробелов в действующем законодательстве и конкретизации ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по капитальному ремонту многоквартирных домов.

Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2016 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 169, частей 4 и 7 статьи 170 и части 4 статьи 179 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы" (извлечение) <*>

<*> Пункты 1 - 5 мотивировочной части не приводятся.