Мудрый Юрист

Защита бизнеса в условиях неблагоприятных внешнеполитических и экономических факторов

Егупов Д.А., старший прокурор отдела по надзору за законностью проверок органов контроля управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Экономика России уже не первый год подвержена неблагоприятным внешнеполитическим и экономическим факторам. В этой связи издан ряд указов Президента Российской Федерации о применении специальных экономических мер для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" введены "надзорные каникулы" - трехлетний запрет на проведение плановых проверок малого бизнеса с надежной репутацией - тех предпринимателей, которые ранее не подвергались мерам административно-правового характера за грубые правонарушения, не были лишены лицензий.

Для обеспечения прозрачности контрольно-надзорной деятельности, учета проводимых органами контроля (надзора) проверок хозяйствующих субъектов, а также мониторинга их осуществления создана федеральная государственная информационная система "Единый реестр проверок", оператором которой стала Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Реализуется переход к риск-ориентированной модели организации контрольно-надзорной деятельности. После внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) основные ее принципы апробируются в "пилотном" режиме органами государственного пожарного надзора, Роспотребнадзора, Ростехнадзора, а также органами контроля Ульяновской области, что уже позволило отказаться от практики сплошной проверки всех подконтрольных субъектов с определенной периодичностью.

Продолжается разработка проекта нового Федерального закона о государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации. Реализуемый им подход к определению интенсивности контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения вреда (ущерба) позволит снизить нагрузку на бизнес, сделать контрольно-надзорную деятельность более эффективной и рационализировать расходование ресурсов на функционирование государственного аппарата.

Вместе с тем, несмотря на принятые меры, задача расширения свободы предпринимательства, избавления его от "опеки" контролирующих органов не потеряла своей актуальности и вновь была обозначена Президентом Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г.

Генеральная прокуратура Российской Федерации целенаправленно проводит работу на данном направлении. Принятыми организационными мерами удается выстраивать эффективную систему правовой защиты предпринимателей.

Прокуроры активно используют полномочия по предупреждению необоснованных проверок, а также снижению их общего числа при формировании ежегодных сводных планов.

За период действия Закона N 294-ФЗ ими рассмотрены предложения контролирующих органов о включении в ежегодные сводные планы около 7 млн. мероприятий по контролю. При этом почти каждое второе такое предложение было отклонено, как не соответствующее требованиям Закона.

Так, число поступивших в органы прокуратуры предложений о включении проверок хозяйствующих субъектов в план на 2016 год составило 657 тыс. Из их числа прокурорами утверждено лишь 364 тыс. проверок (55%).

Основанием для исключения проверок являются самые разнообразные нарушения Закона N 294-ФЗ, допускаемые контролирующими органами на стадии планирования своей деятельности.

К примеру, управлениями Россельхознадзора по Иркутской, Курской, Орловской областям, Пермскому краю в нарушение ч. 1 ст. 9, п. 2 ст. 18 Закона N 294-ФЗ планировалось проведение проверок в рамках государственного земельного надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не имеющих в собственности или пользовании земельных участков сельскохозяйственного назначения.

Отдельными органами контроля планировались к проверке в 2016 году юридические лица, со дня окончания последних плановых проверок которых не истек установленный законодательством срок. Нередко не соблюдается установленная предельная продолжительность проверок в отношении малых предприятий и микропредприятий. В ряде случаев контролирующими органами при размещении планов проверок в Интернете не обеспечивалась конфиденциальность персональных данных предпринимателей.

На основании ст. 9 Закона N 294-ФЗ прокурорами проводится работа по совмещению сроков проведения проверок, запланированных различными контролирующими органами в отношении одних и тех же хозяйствующих субъектов. Определение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, в отношении которых в течение года различными органами контроля планируется проведение проверочных мероприятий, осуществляется органами прокуратуры с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый реестр проверок". При выявлении таких совпадений органы прокуратуры вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок.

В результате принятых мер около 40% контрольных мероприятий ежегодно проводится контролерами совместно, что в значительной степени уменьшает административное давление на предпринимателей.

Для предупреждения необоснованного вмешательства контролеров в хозяйственную деятельность прокурорами активно используется право отказа в согласовании внеплановых проверок.

В 2014 году прокурорами отклонено 40% соответствующих заявлений контролирующих органов, в 2015 году - 42%, что позволило предотвратить около 40 тыс. незаконных проверок субъектов предпринимательства. При этом более чем в половине случаев у органов контроля отсутствовали основания для их проведения.

Так, неправомерно использовались в качестве повода для организации внеплановых проверок Государственной инспекцией труда Республика Бурятия, Министерством промышленности, энергетики и торговли Красноярского края, управлениями Россельхознадзора, Роспотребнадзора по Саратовской области и другими органами анонимные обращения.

Департаменту лесного хозяйства Томской области отказано в согласовании проверки предприятия, инициированной по обращению его конкурента, не содержащему сведений о нарушениях законодательства.

Департаменту здравоохранения Воронежской области отказано в согласовании проверки БУЗ "Бобровская районная больница" по вопросу соблюдения трудового законодательства, относящемуся к компетенции органов Роструда.

Сибирскому управлению Ростехнадзора отказано в согласовании проверки в рамках осуществления энергонадзора хозяйствующего субъекта, не являющегося субъектом электроэнергетики, Департаменту Росприроднадзора по СФО и Управлению Росприроднадзора по Воронежской области - в согласовании проверки в отношении организации, не подлежащей федеральному государственному экологическому надзору.

Прокурорами продолжается работа по осуществлению надзора за контролирующими органами.

Так, проведенной проверкой соблюдения законодательства при осуществлении внеплановых проверок субъектов малого и среднего предпринимательства установлено, что нарушения Закона N 294-ФЗ допускаются на всех этапах контрольно-надзорной деятельности.

По итогам проверки прокурорами выявлено 11 тыс. нарушений Закона, в том числе около 1 тыс. незаконных проверок, не включенных в планы либо не согласованных с прокуратурой. Результаты этих мероприятий по контролю по требованию прокуроров признаны недействительными. Для пресечения нарушений Закона внесено 2 тыс. представлений, возбуждено 165 административных дел, опротестовано 670 правовых актов. В ряде случаев незаконным действиям контролеров дана уголовно-правовая оценка.

Так, по материалам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело в отношении начальника отдела государственного пожарного надзора по г. Оренбургу, который потребовал от руководства проверяемого предприятия заключить договор с его аффилированными организациями, обещая назначение минимальной административной ответственности.

Меры уголовно-правового характера в отношении сотрудников контролирующих органов применялись прокурорами республик Мордовия, Татарстан, Приморского края, Астраханской, Московской, Пензенской областей, городов Санкт-Петербурга, Москвы.

За проведение мероприятий по контролю без согласования с прокурорами должностные лица органов контроля республик Башкортостан, Мордовия, Забайкальского и Красноярского краев, Воронежской, Омской, Оренбургской, Саратовской областей и других субъектов Российской Федерации привлечены к административной ответственности.

В случаях, не требующих согласования с прокурором, мероприятия по контролю нередко проводились в отсутствие законных оснований, с превышением компетенции.

Так, в отсутствие полномочий Управлением Росприроднадзора по Ульяновской области проверялось соблюдение санитарных требований.

К участию в проверках зачастую привлекаются неаккредитованные эксперты, а также не уполномоченные на осуществление контроля должностные лица. Подобные примеры характерны для работы органов контроля республик Алтай, Бурятия, Курганской, Томской областей, Алтайского и Красноярского краев, иных субъектов Российской Федерации.

Инструментом для обеспечения упреждающего, профилактического характера прокурорского надзора должен стать Единый реестр проверок, в связи с чем прокурорам субъектов Российской Федерации поручено обеспечить системный сбор, накопление и обработку сведений о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля с использованием данного информационного ресурса.

Следует особо подчеркнуть, что работа по обеспечению свободы экономической деятельности и защите бизнеса от необоснованных проверок должна проводиться в тесном контакте с предпринимательским сообществом, Уполномоченным при Президенте по защите прав предпринимателей и региональными бизнес-омбудсменами.

Под эгидой Генеральной прокуратуры действует межведомственная рабочая группа по защите прав предпринимателей, на заседаниях которой регулярно рассматриваются вопросы, связанные с воспрепятствованием законной предпринимательской деятельности и административным давлением контролеров на бизнес.

Такая форма диалога крайне востребована предпринимательским сообществом и позволяет органам прокуратуры быстро реагировать на нарушения законов, препятствующие развитию бизнеса.