Мудрый Юрист

Кто ответит на обращение?

Евгений Гаврилов, специалист-эксперт, юридический отдел, экспертно-правовое управление Законодательного Собрания Красноярского края, г. Красноярск.

Статьями 1 и 2 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено, что к субъектам, осуществляющим рассмотрение обращений, помимо органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, относятся государственные муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностные лица. Однако неясно, что понимается под "осуществлением публично значимых функций", каким образом происходит возложение осуществления публично значимых функций на конкретную организацию? Соответственно непонятно, какие организации обязаны рассматривать обращения по правилам Закона N 59-ФЗ, а какие нет? В настоящей статье мы на примерах из судебной практики попытаемся ответить на эти вопросы.

История вопроса

Изначально Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не распространялся на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющих публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами. КС РФ в своем Постановлении от 18.07.2012 N 19-П посчитал это неправильным и указал федеральному законодателю на необходимость урегулировать порядок рассмотрения обращений объединений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления, а также на гарантии рассмотрения обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции. Федеральным законом от 07.05.2013 N 80-ФЗ "О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" соответствующие коррективы были внесены в Закон N 59-ФЗ, а также в ст. 5.59 КоАП РФ (в части уточнения состава административного правонарушения - нарушения порядка рассмотрения обращений граждан). Заметим, что идея о расширении круга адресатов обращений в рамках реализации Закона N 59-ФЗ высказывалась в юридической литературе задолго до указанных законодательных изменений <1>.

<1> См., например: Соловьев С.Г., Попов И.Е. О совершенствовании законодательства об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2010. N 2.

Корень проблемы

В соответствии с ч. 4 ст. 1 Закона N 59-ФЗ установленный им порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющих публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона N 59-ФЗ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Таким образом, субъектами, осуществляющими рассмотрение обращений, являются не все юридические лица, организации, а лишь те из них, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и они их осуществляют.

Федеральный законодатель не раскрывает содержание категории "осуществление публично значимых функций". Более того, в Законе N 59-ФЗ не содержатся нормы о том, каким образом происходит возложение осуществления публично значимых функций на конкретную организацию. Неясно, какие организации обязаны рассматривать обращения по правилам Закона N 59-ФЗ, а какие нет. Соответственно возникают проблемы и при возложении административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений (ст. 5.59 КоАП РФ).

Осуществление публично значимых функций

На практике отнесение тех или иных организаций к организациям, на которые возложено осуществление публично значимых функций и соответственно распространяются положения Закона N 59-ФЗ, в частности обязанность давать ответ на обращение в установленный срок, относится к усмотрению правоприменителя. В нашей экспертной деятельности указанные трудности возникли при рассмотрении вопроса об отнесении к организациям, обязанным рассматривать обращения по правилам Закона N 59-ФЗ, конкретной федеральной ядерной организации.

КС РФ ориентирует на то, что публично значимые функции могут возлагаться на учреждения и предприятия, иные организации, обеспечивающие осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования. При этом установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования (Постановление КС РФ N 19-П).

Например, согласно п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 2122-1, ГУ - Пенсионный фонд Российской Федерации создано в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации; оно относится к организациям, осуществляющим публично значимые функции, на которые распространяется действие Закона N 59-ФЗ (Определение КС РФ от 29.09.2015 N 2310-О). Публично значимые функции выполняют и образовательные организации высшего образования, на которые также распространяется действие Закона N 59-ФЗ (Определение Московского городского суда от 17.02.2016 N 4г-1587/2016).

Судебная практика к организациям, на которые возложено осуществление публично значимых функций, относит, в частности:

<2> Приводится по: Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный).

Из некоторых судебных актов следует, что к организациям, на которые возложено осуществление публично значимых функций, относятся те, деятельность которых носит публично-значимый характер и (или) является предметом государственного (муниципального) контроля или надзора (Апелляционное определение Московского городского суда от 22.08.2014 по делу N 33-23356/2014, Постановления Саратовского областного суда от 10.03.2015 N 4А-129/2015, Волгоградского областного суда от 12.03.2015 по делу N 7а-261/15, Сахалинского областного суда от 05.08.2015 по делу N 4а-260/2015, Калининградского областного суда от 20.10.2015 по делу N 4А-392/2015, Забайкальского краевого суда от 02.03.2016 по делу N 4А-69/2016, ВС Республики Алтай от 10.05.2016 N 4А-47/2016).

Например, в Апелляционном определении Московского городского суда по делу N 33-23356/2014 сказано, что истец, обращаясь с заявлениями в МУП ИРЦ г. Троицка, исходил из того, что данная организация осуществляла ведение паспортного учета граждан и начисление платежей по жилым помещениям в районе проживания К.; ответчик осуществлял публично значимые функции, соответственно, обязан в силу положений Закона N 59-ФЗ дать ответы на обращения истца в предусмотренные законом сроки, а в случае отсутствия таких полномочий на момент рассмотрения обращений - перенаправить их в компетентные для их рассмотрения инстанции, сообщив об этом истцу.

Из Постановления Сахалинского областного суда от 05.08.2015 по делу N 4а-260/2015 следует, что заявитель является структурным подразделением акционерного общества, являющегося субъектом естественных монополий по поставке электроэнергии, в отношении которого в силу Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" осуществляется государственный контроль и государственное регулирование тарифов. Деятельность заявителя, равно как и деятельность акционерного общества в целом, по реализации электрической энергии носит публично значимый характер, в связи с чем в отношении его применяются положения Закона N 59-ФЗ.

В свою очередь, невозложение и (или) неосуществление организацией какой-либо публично значимой функции является основанием, в силу которого на нее не распространяются положения Закона N 59-ФЗ, в частности обязанность давать ответ на обращение (Апелляционные определения Воронежского областного суда от 28.03.2013 N 33-1817, от 23.09.2014 N 33-4858, Определение Московского городского суда от 04.09.2013 N 4г/6-9327/13, Постановления Нижегородского областного суда от 25.12.2015 по делу N 4а-899/2015, от 20.01.2016 по делу N 4а-171/2016, от 21.04.2016 по делу N 4А-541/2016, от 05.05.2016 по делу N 4а-618/2016, N 4а-620/2016, от 12.05.2016 N 4А-619/2016, N 4А-621/2016, Волгоградского областного суда от 28.01.2016 по делу N 7а-134/2016).

Так, в Постановлении Нижегородского областного суда по делу N 4а-618/2016 сделан вывод, что ОАО "Домоуправляющая компания Канавинского района" является коммерческой организацией, созданной в целях извлечения прибыли; ОАО "Домоуправляющая компания Канавинского района" не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, не является государственным (муниципальным) учреждением, не является организацией, осуществляющей публично значимые функции, а потому положения Федерального закона N 59-ФЗ на него не распространяются.

Вместо выводов

По нашему мнению, в Постановлении КС РФ N 19-П, Законе N 59-ФЗ использованы не совсем удачные определения видов организаций: "организации, осуществляющие публично значимые функции", "организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций", так как федеральный законодатель напрямую не раскрывает содержание категорий "публично значимые функции", "осуществление публично значимых функций", "возложение осуществления публично значимых функций". Возможны ситуации, при которых на организацию возложено осуществление публично значимой функции, а она ее не осуществляет, и наоборот: на организацию не возложено осуществление публично значимой функции, а она ее осуществляет. Получается, в указанных случаях положения Закона N 59-ФЗ применению не подлежат.

Кроме того, словосочетание "публично значимые функции" дает повод к рассуждению о том, что публичные функции могут быть незначимыми, что в корне неверно. Любые публичные функции априори значимые, во всяком случае для государства и его органов.

Считаем, что публично значимые функции в рамках реализации Закона N 59-ФЗ могут осуществлять не все организации, а лишь те из них, которые отдельным нормативным правовым актом (например, федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ) или распорядительным актом органа государственной власти или местного самоуправления наделены публично значимой функцией, то есть той компетенцией, которая необходима для осуществления (выполнения) функций и полномочий указанного органа, в том числе для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными (муниципальными) программами.

Настоящая публикация отражает частное мнение автора данной статьи, и ее не следует рассматривать в качестве официальной позиции Законодательного Собрания Красноярского края по исследуемому вопросу.