Мудрый Юрист

Актуальные проблемы совершенствования государственного контроля за деятельностью религиозных объединений

Рубашкин Владимир Владимирович, аспирант кафедры теории и истории государства и права Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта.

В статье анализируется соотношение государственного контроля и надзора за деятельностью религиозных объединений. Обращается внимание на несовершенство действующего законодательства в сфере государственно-конфессиональных отношений. Сформулированы предложения по совершенствованию форм государственного контроля за деятельностью религиозных организаций.

Ключевые слова: государственный контроль, надзор, религиозные объединения, религиозные организации, религиозные группы, свобода совести.

Current problems of improvement of state control over activities of religious associations

V.V. Rubashkin

Rubashkin Vladimir V., Postgraduate Student of the Department of Theory and History of State and Law, Institute of Law, Immanuel Kant Baltic Federal University.

The article analyses interrelation between governmental control and surveillance of religious organizations' activities. It also draws attention to the imperfection of current legislation in the scope of state-confessional relations. Suggestions to improve the forms of governmental controlof religious organizations' activities were formulated.

Key words: governmental control, surveillance, religious associations, religious organizations, religious groups, freedom of conscience.

Государственный контроль за деятельностью религиозных объединений - одна из основных форм административного управления в сфере государственно-конфессиональных отношений. Однако, как справедливо указывает Ю.В. Соболева, нормативное регулирование деятельности религиозных объединений пока свидетельствует о неопределенной позиции государства в вопросе выбора того или иного вида воздействия на данный предмет регулирования <1>. Поэтому важным направлением российской административной реформы является совершенствование контроля и надзора за деятельностью религиозных объединений. Это особенно актуально в свете планируемой масштабной реформы контрольно-надзорных органов <2>. Более того, несмотря на наличие диссертационных исследований в данной сфере <3>, в действующем Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" все еще недостаточно четко закреплены формы контроля за деятельностью религиозных объединений.

<1> Соболева Ю.В. Виды воздействия государства на общественные и религиозные объединения. К 90-летию профессора В.М. Манохина // Административное право и процесс. 2013. N 11. С. 48 - 50.
<2> Беррес Л. Полномочия Правительства Медведева резко сократят // Московский комсомолец. 2015. 20 октября. С. 10.
<3> См., напр.: Бубнов С.В. Административно-правовой статус религиозных объединений в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Куприянов Ф.А. Государственный контроль за религиозными объединениями в Российской Федерации (административно-правовые аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

В науке административного права в зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе осуществления которого определяется законность и целесообразность деятельности проверяемых объектов, и надзор, который ограничивается только проверкой законности <4>.

<4> См., напр.: Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор" // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 6 - 8; Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 10 - 11.

Однако позиция законодателя не столь однозначна. В федеральных законах нередко эти термины используются как синонимы. Примером тому могут служить положения ст. 11 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения", ст. 25 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" и др.

Более того, подобное отождествление имеет место даже в проекте Федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации". Попутно отметим еще один недостаток проекта: обобщая и систематизируя правовые нормы о государственном и муниципальном контроле и надзоре, проект закона не содержит положений, регулирующих государственный контроль за деятельностью религиозных объединений.

Двойственная позиция, занятая федеральным законодателем, неминуемо порождает путаницу и в подзаконных актах. Так, например, государственный контроль и надзор не разделены в Постановлении Правительства РФ от 4 октября 2013 г. N 880 "Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности".

Между тем в Федеральном законе "О свободе совести и о религиозных объединениях" термины "контроль" и "надзор" не отождествляются, что является неоспоримым достоинством данного законодательного акта. Так, в ст. 25 Федерального закона указывается, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о религиозных объединениях, а орган, принявший решение о государственной регистрации религиозной организации, - контроль за соблюдением ею устава относительно целей и порядка ее деятельности.

Еще одним актуальным вопросом является необходимость создания специализированного органа по контролю и надзору за деятельностью религиозных объединений <5>. На наш взгляд, при учреждении такого органа произойдет существенное сокращение полномочий прокуратуры, что противоречит смыслу ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которой прокуратура - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением законности. Более того, считаем, что законодатель закрепил логичную и работоспособную систему органов контроля и надзора в исследуемой сфере, разделив эти функции между прокуратурой и Министерством юстиции РФ.

<5> Куприянов Ф.А. Указ. соч. С. 16 - 18.

Что касается непосредственно форм государственного контроля, то в Федеральном законе "О свободе совести и о религиозных объединениях" наибольшее внимание уделено государственной регистрации религиозных организаций как форме предварительного контроля. Примечательно, что регистрация распространяется лишь на религиозные организации, в то время как религиозные группы осуществляют свою деятельность без образования юридического лица и регистрации не подлежат. Сложившееся положение зачастую подвергается критике, т.к. контроль за деятельностью незарегистрированной группы практически невозможен <6>. Однако производить регистрацию каждой религиозной группы крайне трудно, ведь они могут появляться и исчезать довольно быстро. Но главное, необязательность регистрации групп является гарантом свободы вероисповедания граждан. Ведь государственный контроль в сфере деятельности религиозных объединений не должен быть тотальным. Крайне важно обеспечить соразмерность контроля в сфере государственно-конфессиональных отношений. Наконец, отсутствие регистрации не отменяет возможности привлечения отдельных членов религиозных групп к административной ответственности за нарушение законодательства, например по ч. 1 ст. 20.28 КоАП РФ (организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности).

<6> Куприянов Ф.А. Указ. соч. С. 19 - 20.

Актуальной проблемой является то, что в главе IV "Надзор и контроль за исполнением законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях" Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" не закреплены формы текущего государственного контроля. Поэтому органы юстиции руководствуются Методическими рекомендациями по осуществлению органами юстиции контрольных функций в отношении религиозных организаций, содержащимися в письме Министерства юстиции РФ от 24 декабря 1997 г. Между тем письмо не является нормативно-правовым актом, что следует из п. 2 Постановления Правительства РФ "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", согласно которому издание нормативных актов в виде писем не допускается. Следовательно, Методические рекомендации не имеют обязательной юридической силы. К тому же они содержат ссылки на устаревшее законодательство, в частности на утративший силу КоАП РСФСР.

В то же время в Методических рекомендациях содержатся положения об ограничении контрольной деятельности органов юстиции. Указано, что не допускается проведения проверок в религиозных организациях во время культовых мероприятий, нарушений норм поведения в молитвенных помещениях, оскорблений религиозных убеждений граждан.

В Методических рекомендациях указаны такие контрольные полномочия, как:

  1. изучение материалов регистрационного дела религиозной организации, обращений граждан, сообщений СМИ, касающихся деятельности данной организации;
  2. запрашивание в государственных органах информации о деятельности проверяемой организации;
  3. направление по согласованию с религиозной организацией своих представителей для участия в ее мероприятиях;
  4. получение разъяснений от руководителей и членов религиозных организаций.

Указанные полномочия необходимо закрепить законодательно в главе IV Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях".

Неслучайно Министерством юстиции РФ был разработан проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" и иные законодательные акты в части совершенствования контроля за деятельностью религиозных организаций". В соответствии с проектом в ст. 25 Федерального закона включен, в частности, пункт 4, который предусматривает следующие контрольные полномочия:

"1) запрашивать у органов управления религиозной организации документы о деятельности религиозной организации, за исключением документов, содержащих сведения, которые могут быть получены в соответствии с подпунктом 2 настоящего пункта;

  1. запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности религиозных организаций у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;
  2. направлять своих представителей для участия в проводимых религиозными организациями мероприятиях;
  3. проводить проверки соответствия деятельности религиозной организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее уставом;
  4. в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения религиозной организацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее уставом, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца".

Как мы видим, закрепленный в проекте перечень является неполным и не содержит некоторых полномочий, указанных в Методических рекомендациях. Так, четко не отражено полномочие по изучению материалов регистрационного дела религиозной организации, обращений граждан, сообщений СМИ, касающихся деятельности проверяемой организации. Не закреплено и полномочие по получению разъяснений от руководителей и членов проверяемых религиозных организаций.

На наш взгляд, целесообразно включить в п. 4 ст. 25 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" и такое полномочие, как назначение контрольным органом религиоведческой экспертизы при необходимости проверки достоверности и соответствия фактической деятельности проверяемой религиозной организации формам и методам, сведениям об основах вероучения, заявленным при ее государственной регистрации. В настоящее время возможность проведения религиоведческой экспертизы предусмотрена п. 8 ст. 11 Федерального закона при государственной регистрации религиозной организации. Очевидно, что в ходе проведения проверки в отношении уже зарегистрированной религиозной организации также может возникнуть необходимость в подобной экспертизе. Следовательно, полномочие по назначению религиоведческой экспертизы в ходе проверки деятельности религиозной организации должно быть закреплено законодательно.

Еще одним нововведением проекта является введение ст. 25.1, регулирующей представление в регистрирующий орган документов, содержащих отчет о деятельности религиозной организации. Новация направлена на профилактику финансовых правонарушений и на борьбу со злоупотреблением полномочиями религиозными организациями. Как нам видится, рассматриваемая статья имеет и недостатки. К примеру, п. 6 устанавливает, что сроки представления документов определяются Министерством юстиции РФ. Это открывает органам юстиции возможность злоупотребления полномочиями путем установления слишком коротких сроков или их постоянного изменения. Полагаем, сроки представления документов следует закрепить в законе.

Тем не менее анализируемый проект Федерального закона, хоть и имеет ряд недостатков, на наш взгляд, является шагом вперед в сфере нормативно-правового регулирования государственного контроля за деятельностью религиозных объединений. Проект служит цели закрепления в законодательстве более четкого механизма государственного контроля, учитывающего все ключевые особенности деятельности религиозных объединений.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы. Во-первых, создание единого органа по контролю и надзору за деятельностью религиозных объединений нерационально, учитывая, что текущая система контроля и надзора в данной сфере работоспособна и научно обоснована. Во-вторых, отсутствие обязательной регистрации религиозных групп является гарантом свободы вероисповедания граждан. В то же время отсутствие регистрации не отменяет возможности привлечения непосредственно членов религиозных групп к административной ответственности за нарушение законодательства. В-третьих, главу IV Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" необходимо дополнить формами государственного контроля за деятельностью религиозных организаций.

Таким образом, институт государственного контроля за деятельностью религиозных объединений пока еще остается недостаточно проработанным и подлежит более детальному и последовательному законодательному регулированию.

Литература

  1. Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор" / Ю.А. Андреева // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 6 - 8.
  2. Беррес Л. Полномочия Правительства Медведева резко сократят / Л. Беррес // Московский комсомолец. 2015. 20 октября.
  3. Бубнов С.В. Административно-правовой статус религиозных объединений в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук / С.В. Бубнов. М., 2003.
  4. Куприянов Ф.А. Государственный контроль за религиозными объединениями в Российской Федерации (административно-правовые аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук / Ф.А. Куприянов. М., 2007.
  5. Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре / А.В. Нестеров // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 10 - 11.
  6. Соболева Ю.В. Виды воздействия государства на общественные и религиозные объединения. К 90-летию профессора В.М. Манохина / Ю.В. Соболева // Административное право и процесс. 2013. N 11. С. 48 - 50.