Мудрый Юрист

Взаимодействие уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами власти: теоретико-правовой аспект

Шамрин Максим Юрьевич, преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Анализируется административно-правовая процедура взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами власти. Делается вывод о том, что обязательным условием обеспечения осуществления должной процедуры взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами власти выступает законодательное определение стандартов данного взаимодействия, которое позволит оценить законность и обоснованность действий как исполнительных и муниципальных органов власти, так и самого Уполномоченного по правам ребенка.

Ключевые слова: Уполномоченный по правам ребенка, права ребенка, Конвенция ООН о правах ребенка, исполнительные и муниципальные органы власти, жестокость родителей.

Interaction of the Ombudsman for children's rights with executive and municipal authorities: theoretical and legal aspect

M.Yu. Shamrin

Shamrin Maxim Yu., Lecturer in the Department of Administrative Law and Process, Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Candidate of Legal Sciences.

The article examines the legal and administrative procedure of interaction of the Commissioner for Children's Rights with government and municipal authorities. The conclusion is made that a prerequisite to ensure the implementation of the due procedure of interaction of the children's advocate (Commissioner for Children's Rights) with government and municipal authorities is the legislative definition of standards of this interaction, which will allow to assess the lawfulness and reasonableness of actions of the government and municipal authorities and of the Commissioner for Children's Rights.

Key words: Commissioner for Children's Rights, children'srights, United Nations Convention on the Rights of the Child, government and municipal authorities, cruelty of parents.

В настоящее время одной из главных задач Уполномоченного по правам ребенка (далее - Уполномоченный, Омбудсмен) <1> является координация работы органов исполнительной власти, органов местного самоуправления с целью предотвращения нарушений прав, свобод и законных интересов ребенка. Выполнение данной задачи будет способствовать благополучной жизни ребенка в семье, его (ребенка) развитию с раннего возраста, а также постоянному контролю со стороны социальных служб за его воспитанием.

<1> Не является ошибкой именовать Уполномоченного по правам ребенка омбудсменом (мировая практика).

Можно сделать вывод, что речь идет не только о важной роли Уполномоченного вообще, но и о совершенствовании его статуса, реализация которого невозможна без взаимодействия с исполнительными и муниципальными органами власти. Известно, что, действуя в одиночку, Уполномоченный не сможет добиться в полной мере обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов ребенка, их (прав, свобод и законных интересов) защиты и восстановления. Вот почему такими важными становятся понятие и практика его (Уполномоченного) взаимодействия с исполнительными и муниципальными органами власти.

Говоря об этом взаимодействии (Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами власти), следует обратить внимание на позицию в этом вопросе В.В. Путина, который считает, что профессиональная компетентность деятельности уполномоченных должна приносить реальную отдачу, что невозможно без наращивания конструктивного взаимодействия омбудсменов с указанными выше органами власти (исполнительными и муниципальными) <2>.

<2> Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка. URL: http://www.rfdeti.ru/display.php?id_9762.

Автор, исследуя взаимодействие Уполномоченного по правам ребенка с другими органами, изучил позицию Г.Н. Комковой и Н.Ф. Лукашовой, которыми были рассмотрены системно-правовые аспекты проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека (с исполнительными и муниципальными органами), деятельность которого не только пересекается с Уполномоченным по правам ребенка, но почти зеркально ее отражает. Они считают, что в целом понятие "взаимодействие" является философской категорией, отражающей процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого, что именно взаимодействие определяет существование и структурную организацию любой материальной системы <3>.

<3> Комкова Г.Н., Лукашова Н.Ф. Проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления // Омбудсмен. 2012. N 1. С. 55.

Таким образом, можно сделать вывод, что взаимодействие Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами носит как правовой, так и психологический характер. В связи с этим автор обратился к Психологическому словарю, в котором понятие "взаимодействие" определяется как процесс непосредственного и опосредованного воздействия объектов (субъектов) друг на друга, порождающий их взаимообусловленность и связь <4>. Думается, что следует согласиться с мнениями ученых Г.Н. Комковой и Н.Ф. Лукашовой.

<4> Психологический словарь / Авт.-сост. В.Н. Копорулина, М.Н. Смирнова, Н.О. Гордеева, Л.М. Балабанова; Под общ. ред. Ю.Л. Неймера. Ростов н/Д: Феникс, 2003. С. 60.

С такими понятиями, как "взаимодействие" Уполномоченного и его "деятельность", переплетается не менее важное понятие - "совместная деятельность" Уполномоченного и органов исполнительной и муниципальной власти: во-первых, при взаимных вкладах в общее дело защиты прав, свобод и законных интересов ребенка; во-вторых, при продуктивном и, возможно, творческом взаимодействии, когда с каждой стороны реализуется относительно индивидуальная компетенция (деятельность). Таким образом, представляется верной позиция А.Л. Журавлева, предложившего рассматривать совместную деятельность как любую форму кооперации и характеризовать ее сущность (совместной деятельности) такими признаками, как наличие общей цели и общей мотивации, разделение деятельности на функционально связанные составляющие и распределение их между участниками, объединение индивидуальных деятельностей и согласованное их выполнение, наличие управления, общих результатов, единого пространства и одновременного выполнения деятельности разными субъектами <5>.

<5> Журавлев А.Л. Концептуальные представления о совместной деятельности // Социальная психология в трудах отечественных психологов / Сост. А.Л. Свенцицкий. Серия "Хрестоматия по психологии". СПб.: Издательство "Питер", 2000. С. 185 - 190.

В связи с этим можно сделать вывод, что в управленческой науке взаимодействие Уполномоченного с исполнительными и муниципальными органами власти следует рассматривать как согласованную активную совместную деятельность Уполномоченного и исполнительных и муниципальных органов власти по принятию важных решений и совершению действий, направленных на достижение таких единых целей и задач, как обеспечение реализации и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, восстановление прав, свобод и законных интересов ребенка в случаях их нарушения.

Анализ реализации Уполномоченным своей компетенции показывает, что деятельность Омбудсмена становится направленной на защиту детства, когда он взаимодействует с исполнительными и муниципальными органами власти на основе принципов независимости, добровольности, согласования воли, поведения и действия, законности, гласности, разделения властей, приоритета прав, свобод и законных интересов ребенка.

Несмотря на то что Уполномоченный обладает властными полномочиями, его компетенция не позволяет в полной мере совместно с исполнительными и муниципальными органами выявлять нарушения прав ребенка и осуществлять мероприятия по их восстановлению. Это связано с тем, что обязательным условием реализации управленческой процедуры взаимодействия Уполномоченного с исполнительными и муниципальными органами власти по вопросам осуществления государственного управления защитой детства является наличие волеизъявления не только у самого Омбудсмена, но и у органов, с которыми предполагается взаимодействовать. Получается, что если у исполнительных и муниципальных органов будет отсутствовать данное волеизъявление, то взаимодействие окажется невозможным. Поскольку взаимодействие Уполномоченного с исполнительными и муниципальными органами является ключевым направлением в правозащитной политике государства, необходимо обязать исполнительные и муниципальные органы взаимодействовать с Омбудсменом по первому его требованию. Таким образом, взаимодействие (Уполномоченного с исполнительными и муниципальными органами власти) будет осуществляться независимо от воли последних (исполнительных и муниципальных органов власти), что окажет скорейшую помощь каждому российскому ребенку.

О.Е. Кутафин, анализируя взаимодействие ветвей государственной власти, пришел к выводу, что данное взаимодействие осуществляется с использованием системы сдержек и противовесов <6>.

<6> Кутафин О.Е. Глава государства. М., 2013. С. 20.

Думается, что и взаимодействие Уполномоченного с исполнительными и муниципальными органами не представляется возможным без функционирования системы сдержек и противовесов, позволяющей обеспечить равновесие субъектов (как Уполномоченного, так и исполнительных и муниципальных органов власти), реализацию гарантий от посягательств на их самостоятельность, отсутствие чьего-либо влияния.

В связи с ежегодным ростом количества нарушений законов в сфере соблюдения прав и интересов несовершеннолетних <7> важнейшими направлениями взаимодействия Уполномоченного с исполнительными и муниципальными органами являются прием и рассмотрение Омбудсменом обращений, в основном жалоб детей, связанных с нарушениями их (детей) прав этими органами (исполнительными и муниципальными).

<7> По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2010 г. было выявлено 588 822 нарушения законов в сфере соблюдения прав и интересов несовершеннолетних, а в 2013-м - 713 886. В 2014 г. выявлено более 711 тыс. нарушений в данной сфере, для устранения которых внесено свыше 110 тыс. представлений, к дисциплинарной ответственности привлечено 126 тыс. должностных лиц различного уровня, к административной ответственности привлечены 36,5 тыс. виновных лиц, на незаконные правовые акты принесено почти 54 тыс. протестов, в суды направлены 102,8 тыс. исков и заявлений, по материалам прокурорских проверок органами расследования возбуждено около 5 тыс. уголовных дел. См.: 1. Материалы Федеральной службы государственной статистики // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/motherhood/#. 2. Генеральной прокуратурой Российской Федерации подведены итоги работы органов прокуратуры в сфере соблюдения прав несовершеннолетних // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-661075/.

Известно, что в 2012 г. на рассмотрение Омбудсмену поступило более 4,5 тыс. обращений. Это на 5% больше, чем в 2011 г. Представляется важным заметить, что 56,3% обращений было направлено родителями несовершеннолетних детей, 12,4% (обращений) - другими родственниками, 4,7% - многодетными семьями. Лично от самих детей, в т.ч. сирот и оставшихся без попечения родителей, зафиксировано 142 обращения <8>. Следует отметить, что количество направляемых обращений Уполномоченному по правам ребенка ежегодно возрастает. Так, в 2013 г. Омбудсменом было принято к рассмотрению уже 4886 обращений, что на 7,4% больше, чем в 2012 г., а за 2014 г. в адрес Уполномоченного поступило уже 6727 обращений от граждан РФ.

<8> См.: List of issues in relation to the combined fourth and fifth periodic reports of the Russian Federation (21 November 2013) with Addendum "Replies of the Russian Federation to the list of issues (31 October 2013)" (CRC/C/RUS/Q/4-5/Add.l) // Официальный сайт документации Организации Объединенных Наций. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/490/74/PDF/G1349074.pdf?OpenElement. С. 17.

За весь период существования Института Федерального Уполномоченного по правам ребенка сотрудниками рассмотрено свыше 20 тыс. письменных обращений, поступивших в его адрес.

Указанные статистические показатели свидетельствуют о востребованности института Уполномоченного среди граждан РФ как эффективного средства административно-правовой защиты прав, свобод и законных интересов ребенка <9>.

<9> Административно-правовая защита детства представляет собой осуществление контрольно-надзорных мероприятий в отношении государственных органов, должностных лиц, нарушающих права ребенка, посредством использования специальных административных процедур и играет важную роль в обеспечении соблюдения требований Конвенции ООН о правах ребенка.

При принятии решений по жалобам Уполномоченный по правам ребенка должен руководствоваться принципами законности и справедливости. Представляются интересными мнения В.В. Бойцовой и Н.Ю. Хаманевой в отношении Уполномоченного по правам человека о том, что "ему следует при разрешении жалоб граждан проявлять такт, осмотрительность <10> и сохранять объективность ко всем субъектам жалобы" <11>. Думается, что и Уполномоченному по правам ребенка в целях принятия верного решения по жалобе необходимо учитывать данные позиции. Это позволит ему стать основным звеном национальной внесудебной системы защиты прав, свобод и законных интересов ребенка. Представляется важным заметить, что сегодня обсуждается вопрос о возможности считать Омбудсмена одним из компонентов административной юстиции. Этот подход нашел отражение на основе изучения юридической научной литературы англосаксонских стран, в которой, например в работе М. Партингтона, институт Омбудсмена включается в институциональную структуру административной юстиции. По мнению автора, в настоящее время следует придерживаться позиции Александра Борисовича Зеленцова, в соответствии с которой диалоги о сущности Омбудсмена как компонента административной юстиции преждевременны и относить Омбудсмена к юрисдикционным структурам России представляется неправильным <12>. Более детально с институтами административной юстиции можно ознакомиться, прочитав новейший после принятия КАС РФ научный труд А.Б. Зеленцова "Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права" <13>.

<10> Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. М.: Бек, 1996. С. 13.
<11> Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан. М., 1998. С. 35.
<12> См.: Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 55 - 64.
<13> Там же.

В Указе Президента РФ, регулирующем статус Уполномоченного по правам ребенка, названы следующие формы взаимодействия Омбудсмена с исполнительными и муниципальными органами власти, должностными лицами, используемые им в том числе и при проведении проверок по жалобе ребенка:

<14> Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2009 N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4312.

Кроме того, важнейшей формой взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными органами представляется проведение самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должностных лиц, а также получение от них соответствующих разъяснений <15>.

<15> См.: Там же.

Безусловно, законодательное закрепление некоторых форм взаимодействия Омбудсмена с исполнительными и муниципальными органами власти можно считать определенным достижением в области нормативно-правового регулирования защиты прав, свобод и законных интересов детей России, однако здесь не все так просто, поскольку критерии механизма (процедуры) этого взаимодействия не разработаны. Отмеченное в какой-то мере свидетельствует о сложности взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами власти в процессе реализации его административно-правового статуса.

Данное обстоятельство привело автора к выводу, что обязательным условием обеспечения осуществления должной процедуры взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами власти является законодательное определение стандартов данного взаимодействия, которое позволит оценить законность и обоснованность действий как исполнительных и муниципальных органов власти, так и самого Уполномоченного по правам ребенка. Прав Ю.П. Соловей, сказавший, что "российские суды вполне способны осуществлять действенный контроль за реализацией публичной администрацией предоставленных ей дискреционных полномочий" <16>. Думается, что осуществление судебного контроля за реализацией должного взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами власти будет способствовать не только оказанию своевременной помощи детям, но и демократизации Российского государства.

<16> Соловей Ю.П. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как законодательная основа судебного контроля за реализацией дискреционных полномочий публичной администрации // Административное право и процесс. 2016. N 1. С. 7.

Использование перечисленных форм взаимодействия будет способствовать скорейшему восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка. В сущности, Уполномоченный по правам ребенка взаимодействует со всеми исполнительными и муниципальными органами. Поскольку автор рассматривает взаимодействие как аспект его административно-правового статуса, есть необходимость выделить ключевые государственные органы, без сотрудничества с которыми работа Уполномоченного по правам ребенка не представляется возможной, - МВД, Минюст, МЧС, Роспотребнадзор, Министерство здравоохранения и др.

Наиболее важным, по мнению автора, в рамках настоящей статьи представляется рассмотрение взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с Министерством внутренних дел, о чем свидетельствуют статистические показатели. Так, в последние годы отмечается стабильный рост числа детей-преступников (до 14 лет). Например, в 2011 г. их было 19,6% от общего числа несовершеннолетних, совершивших противоправные поступки, в 2012 г. доля детей младше 14 лет составила уже 21,8%. Всего же в 2012 г. при участии 59,4 тыс. несовершеннолетних совершено более 64 тыс. преступлений, причем 13 тыс. подростков совершили преступления повторно <17>.

<17> Брынцева Г. МВД России предложило меры по борьбе с детской преступностью // Официальный сайт "Российской газеты". URL: http://www.rg.ru/2014/01/04/prest-site-anons.html.

В 2013 и 2014 гг. ситуация, касающаяся преступности несовершеннолетних, не изменилась, о чем свидетельствуют статистические показатели <18>.

<18> См.: Основные статистические данные по вопросам защиты прав и интересов детей (2009 - 2013 гг.) // Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка. URL: http://rfdeti.ru/files/StatData-2014-aug.pdf; Доклад Павла Астахова на X Съезде уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ // Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка. URL: http://www.rfdeti.ru/display.php?id=8994.

См.: Основные статистические данные по вопросам защиты прав и интересов детей (2009 - 2014 гг.) // Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка. URL: http://rfdeti.ru/files/StatData-2014.pdf.

В первом полугодии 2015 г. против жизни и здоровья детей было совершено 17 444 преступления, что на 13,4% выше данных за первое полугодие 2011 г., когда было совершено 15 382 таких преступления. В 2015 г. произошел ряд резонансных ЧП - убийства родителями своих детей (в Иркутской области 32-летняя женщина выбросила из окна своих детей, в Нижнем Новгороде отец убил жену и детей, в Подольске отец также зарезал жену и двоих детей).

В первом полугодии 2015 г. зафиксирован существенный рост преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности несовершеннолетних - на 27,5% по сравнению с первым полугодием 2011 г. (с 4903 до 6249 фактов) и на 39,1% по сравнению с первым полугодием 2014 г. (тогда было зарегистрировано 4492 таких преступления). В целом тенденции в сфере сексуальных посягательств на детей остаются очень негативными <19>.

<19> Уполномоченный рассказал об основных тенденциях в сфере защиты детей // Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка. URL: http://www.rfdeti.ru/display.php?id=10682.

С целью обеспечения прав, свобод и законных интересов детей, провозглашенных Конвенцией ООН о правах ребенка, предупреждения распространения экстремистских, националистических и ксенофобских настроений, а также повышения гарантий соблюдения публичной администрацией прав, свобод и законных интересов детей Министерством внутренних дел регулярно осуществляется практическое взаимодействие с Уполномоченным по правам ребенка, уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Важность взаимодействия Министерства внутренних дел с Уполномоченным по правам ребенка постоянно отмечает Президент Российской Федерации В.В. Путин. Так, на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел 4 марта 2015 г. Президент Российской Федерации провозгласил, что необходимы новые подходы к превентивным, профилактическим мерам, в т.ч. самое тесное взаимодействие с уполномоченными по правам ребенка, региональными органами власти, структурами гражданского общества <20>. Данное заявление можно только приветствовать.

<20> URL: http://kremlin.ru/events/president/news/47776.

Заметим, что взаимодействие Уполномоченного по правам ребенка с Министерством внутренних дел осуществляется в следующих формах:

Структура взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка и МВД РФ включает в себя такие этапы, как:

  1. этап информационно-аналитической работы;
  2. подготовительный этап организации взаимодействия;
  3. этап проектирования совместной деятельности;
  4. этап принятия решений;
  5. этап непосредственного осуществления взаимодействия;
  6. этап контроля;
  7. этап обратной связи.

Данное взаимодействие осуществляется на основе таких принципов, как законность, приоритет прав и свобод ребенка, преемственность, системность, толерантность, милосердие, комплексность, человеколюбие и др.

Ю.Л. Корабельникова, исследовав содержание сотрудничества Уполномоченного по правам человека и Министерства внутренних дел, акцентирует внимание на необходимости развития таких форм взаимодействия, как выработка предложений по совершенствованию законодательства в сфере правоохранительной деятельности и правовое информирование сотрудников органов внутренних дел в области соблюдения прав и свобод человека <21>.

<21> Корабельникова Ю.Л. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами исполнительной власти: Учебное пособие. М.: Академия управления МВД России, 2010. С. 96 - 98.

Выделенные Ю.Л. Корабельниковой формы взаимодействия Уполномоченного по правам человека с Министерством внутренних дел можно считать главными формами взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка и Министерства внутренних дел. Так, результатом совместной работы Уполномоченного по правам ребенка и ученых ВНИИ МВД России стало внесение изменений в российское законодательство, направленных на предупреждение торговли детьми, их эксплуатации, детской проституции, а также деятельности, связанной с изготовлением и оборотом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних <22>.

<22> Выступление П. Астахова с докладом на VIII Съезде уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ 28.10.2013 // Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка. URL: http://www.rfdeti.ru/display.php?id=7552.

Думается, что взаимодействие Уполномоченного по правам ребенка с Министерством внутренних дел будет способствовать снижению показателей преступности несовершеннолетних, главными причинами которой являются:

- грубость, жестокость родителей при воспитании ребенка;

- алкоголизм, наркомания родителей;

- употребление несовершеннолетним наркотических средств, психотропных веществ, пива и других спиртных напитков <23>;

- отсутствие должного воспитания;

- безразличие родителей к умственным способностям ребенка;

- неудовлетворение потребностей несовершеннолетнего - духовных и материальных;

- развитие ребенка в негативной семейной обстановке (драки, скандалы, конфликты и др.);

- непривитие ребенку нравственных стремлений, связанных с развитием воли, установлением гармонии везде и всюду, где только представится к этому случай <24>;

- зависть ребенка своим сверстникам, стремление к самоутверждению;

- тяжелое материальное положение семьи;

- стремление ребенка подражать своим друзьям-несовершеннолетним, уже совершившим противоправные общественно опасные деяния, и др.

<23> Более подробно см.: Мацкевич И.М., Нечевин Д.К., Поляков М.М. Правовые и организационные антикоррупционные элементы административной ответственности за незаконный оборот наркотиков: Монография / Под ред. Л.М. Колодкина. М.: Проспект, 2012. С. 37 - 40.
<24> Вентцель К.Н. Этика и педагогика творческой личности (Проблемы нравственности и воспитания в свете теории свободного гармонического развития жизни и сознания). Т. II. Педагогика творческой личности. М.: Книгоиздательство К.И. Тихомирова; Кузнецкий Мост, 1912. С. 393.

Автор не будет подробно останавливаться на изучении причин и особенностей правонарушений несовершеннолетних, так как это уже блестяще сделано Г.М. Миньковским <25> и В.В. Лунеевым <26>.

<25> Криминология: Учебник / Под ред. проф. Н.Ф. Кузнецовой, проф. Г.М. Миньковского. М.: Издательство "БЕК", 1998; Прокурорский надзор по делам несовершеннолетних / Г.Г. Ахмедзянова [и др.]; Редкол.: Н.М. Гуськов, А.И. Долгова, Г.М. Миньковский (Отв. ред.). М.: Юридическая литература, 1972; Горшенева Н.А., Миньковский Г.М. Борьба с преступностью несовершеннолетних в больших городах. М.: Издательство Всесоюзного института по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1975; Миньковский Г.М. Особенности расследования и судебного разбирательства дел о несовершеннолетних. М.: Юридическая литература, 1959 и др.
<26> Лунеев В.В. Курс мировой и российской криминологии: Учебник. Т. II. Особенная часть. М.: Юрайт, 2011. С. 735 - 772.

Изучение взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка и органов опеки и попечительства позволило выделить такие формы его (взаимодействия) реализации, как выявление детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, оказание незамедлительной помощи детям, проведение совместной работы по ликвидации социального сиротства, государственная поддержка патронатного воспитания. Патронат - передача детей на воспитание в семью на определенный срок по договору: лучшая форма устройства детей, временно лишенных родительского попечения <27>.

<27> Копелянская С.Е. Комплектование домов ребенка. М.: Государственное издательство медицинской литературы, 1950. С. 23.

Можно сделать вывод, что задачами взаимодействия Уполномоченного с органами опеки и попечительства и муниципальными органами являются расселение проживающих в детских домах детей-сирот в семьи граждан России, установление полного запрета усыновления российских детей иностранными гражданами, внедрение в практику защиты детства социального патроната - системы административно-правовых мер, применяемых органами опеки и попечительства с целью предотвращения социального сиротства и оказания семье неотложной помощи в образовании, воспитании, лечении ребенка.

С целью решения перечисленных задач при участии Уполномоченного был разработан проект Закона о социальном патронате <28>, который предполагает внесение серьезных изменений в Федеральные законы об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушении несовершеннолетних <29>, об опеке и попечительстве <30>.

<28> Законопроект N 42197-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства" // СПС "КонсультантПлюс", 2016.
<29> Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (в ред. от 31.12.2014) "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.
<30> Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (в ред. от 22.12.2014) "Об опеке и попечительстве" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015) // СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1755.

Президент России В.В. Путин отметил, что данный законопроект вызвал острую общественную реакцию, и назвал некоторые из его пунктов неоднозначными в трактовке, содержащими явные социальные риски. Предупреждающе прозвучала мысль о том, что современные методы нужны, но применять их следует аккуратно. Здесь "не может быть места никакой келейности и навязыванию" <31>. С выводами Президента РФ следует согласиться. Таким образом, можно объективно утверждать, что отдельные положения проекта Федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства в целях реформирования системы административно-правового регулирования защиты прав ребенка в России следует скорректировать. В связи с этим автор предлагает свою редакцию законопроекта о социальном патронате, в которой установлено, что:

социально опасное положение семьи - это уровень требований общества по отношению к родителям, нарушившим равновесие и гармонию взаимоотношений с воспитываемым(и) ими ребенком (детьми), и затянувшийся во времени промежуток, в течение которого в семье, испытывающей жизненные трудности, препятствующие осуществлению должного уровня родительских функций, ребенок становится трудновоспитуемым по причине утраты этого равновесия;

социальный патронат - форма осуществляемой органом опеки и попечительства индивидуальной профилактической работы с семьей, находящейся в социально опасном положении, которая направлена на восстановление должного уровня родительского попечения путем предоставления социально-педагогической, медико-психологической, материальной помощи, а также помощи в образовании, воспитании, развитии и защите прав несовершеннолетнего <32>.

<31> Латухина К. Родительский код // Российская газета. N 28(6004). 2013. 11 февраля. С. 2.
<32> См.: Шамрин М.Ю. Особенности законопроекта о социальном патронате и деятельности органов опеки и попечительства: теоретико-правовой аспект // Евразийский юридический журнал. 2013. N 7(62). С. 118 - 120.

Принимая такой нормативный правовой акт, важно видеть в ребенке залог новых судеб человечества. Только это заставит общество осторожно обращаться с тонкими нитями детской души, ибо как раз из этих нитей будут некогда сотканы мировые судьбы <33>. Кроме того, необходимо:

<33> Цит. по: Вентцель К.Н. Детский дом. 2-е изд. М., 1917 (год Революции). С. 1.

В России взаимодействие Омбудсмена по правам ребенка с губернаторами и органами местного самоуправления по поддержке патронатных семей уже привело к сокращению количества детских домов. В результате все больше детей-сирот обретают семьи. Так, в 2013 г. городской округ "Дубна" стал первым в Подмосковье муниципалитетом, в котором все дети-сироты проживают в семьях, в т.ч. патронатных, а последний детдом "Надежда" был преобразован в детский сад "Малыш". Всего же в Подмосковье из 24 тыс. детей-сирот лишь 2 тыс. проживают в детских домах <34>. Можно сделать вывод, что для повышения в России роли института патронатной семьи необходимо запретить процедуру передачи на усыновление российских детей любым иностранным гражданам абсолютно всех государств. В настоящее время такая мера действует только в отношении граждан США <35> и лиц, состоящих в союзе, заключенном между лицами одного пола, признанном браком и зарегистрированном в соответствии с законодательством государства <36>, в котором такой брак (однополый) разрешен, а также лиц, являющихся гражданами указанного государства и не состоящих в браке <37>.

<34> Рыбникова И. Ушли в семью // Российская газета. N 166(6142). 2013. С. 6.
<35> См.: Федеральный закон от 28.12.2012 N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7597.
<36> Нидерланды, Бельгия, Испания, Канада, ЮАР, Норвегия, Швеция, Португалия, Исландия, Аргентина, Бразилия, Дания, Уругвай, Франция, Новая Зеландия, Великобритания (на уровне регионов), Мексика (на уровне штатов), США (на уровне штатов).
<37> Федеральный закон от 02.07.2013 N 167-ФЗ (в ред. от 25.11.2013) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3459; Федеральный закон от 20.04.2015 N 101-ФЗ "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации" // Российская газета. N 85(6656). 2015. 22 апреля. С. 14.

Для скорейшей ликвидации социального сиротства взаимодействие Уполномоченного с исполнительными и муниципальными органами должно быть направлено:

во-первых, на создание центров социально-правовой и психологической помощи и поддержки женщин - жертв домашнего насилия, в семьях которых серьезно страдают дети;

во-вторых, на подготовку мероприятий по выработке методик профилактики алкоголизма и наркомании в российских семьях наподобие Московской конференции "Межведомственное взаимодействие в сфере профилактики зависимого поведения молодежи" <38>, для организации которой были объединены усилия Уполномоченного, департаментов образования, социальной защиты населения г. Москвы, префектуры Центрального административного округа и муниципального округа "Тверской" г. Москвы.

<38> "Нарком" действует" // Пока не поздно. 2013. N 6(78). С. 1.

В ходе продолжения изучения взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами власти было выявлено, что в ст. 56 Семейного кодекса ("Право ребенка на защиту"), к сожалению, не закреплено право ребенка на обращение к Уполномоченному по правам ребенка за помощью. Это в определенной степени дестабилизирует государственное управление защитой детства. Необходимо внести коррективы в Семейный кодекс и тем самым включить Уполномоченного и его аппарат в перечень правозащитных органов.

Так, Н.Н. Тарусина заявляет, что Уполномоченный по правам ребенка не наделен процессуальным статусом в отличие от органов опеки и попечительства, прокурора. По ее мнению, компетенция Омбудсмена позволяет содействовать судебной защите прав и интересов ребенка лишь косвенным образом, в связи с тем что у него нет возможности обращаться в суд с иском о защите прав ребенка <39>. Автор соглашается с мнением Н.Н. Тарусиной.

<39> Тарусина Н.Н. Ребенок в пространстве семейного права. М.: Проспект, 2014. С. 136 - 137.

В настоящее время Омбудсмен реализует данное полномочие через взаимодействие с органами опеки и попечительства, прокурором, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Например, при выявлении Уполномоченным ребенка, подвергающегося домашнему насилию, он (Уполномоченный) обращается в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав с ходатайством о подаче в судебную инстанцию заявления о лишении родительских прав. Однако в настоящее время система мгновенной передачи информации о выявленных нарушениях прав ребенка между Уполномоченным и другими органами не разработана, а поскольку в большинстве случаев ребенок, обратившийся к Уполномоченному, нуждается в оказании незамедлительной помощи, у Уполномоченного с целью ее (помощи) предоставления должно быть право самостоятельного обращения в судебные инстанции. Это, безусловно, повысит доверие населения к правозащитной политике, реализуемой государством.

Известно, что органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству <40>.

<40> П. 1.1 ст. 6 Федерального закона от 24.04.2008 N 48-ФЗ (в ред. от 22.12.2014) "Об опеке и попечительстве" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015) // СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1755.

Таким образом, создаваемые органами местного самоуправления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав смогут обладать данными полномочиями (по опеке и попечительству), а в будущем и реализовывать процедуру социального патроната. В связи с этим совершенствование системы взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка и комиссий по делам несовершеннолетних будет способствовать соблюдению последними прав, свобод и законных интересов ребенка в муниципальных образованиях. По мнению автора, взаимодействие должно проявляться в следующем:

С целью совершенствования системы административно-правового регулирования защиты прав ребенка и улучшения его семейно-правового положения в некоторых муниципальных образованиях, например в Арзамасском районе Нижегородской области <41>, г. Волжском Волгоградской области <42>, а также в городах Ижевске <43> и Екатеринбурге <44>, были учреждены должности Уполномоченного по правам ребенка. Их внедрение было обусловлено тем, что Уполномоченный по правам ребенка в субъекте не решал вопросов местного значения <45>. Думается, что работу по учреждению уполномоченных в муниципальных образованиях следует продолжать.

<41> См.: Сайфутдинова Р.И. Вопросы обеспечения государственной защиты прав ребенка // Современное право. 2007. N 4. С. 31.
<42> Постановление Волжской городской Думы Волгоградской области от 06.04.2005 N 131/12 "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Волжском" // Вести Волжской городской Думы. 2005. 21 апреля. N 3.
<43> См.: Постановление Администрации г. Ижевска от 13.03.2007 N 121 (в ред. от 22.06.2007) "О создании на общественных началах должности Уполномоченного по правам ребенка в г. Ижевске" (вместе с "Положением об Уполномоченном по правам ребенка в городе Ижевске"). Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс", 2016.
<44> См.: решение Екатеринбургской городской Думы от 10.02.1998 N 34/3 "Об утверждении Временного положения об Уполномоченном по защите прав детей, проживающих на территории г. Екатеринбурга" // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 1999. 10 марта. N 13.
<45> См.: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 30.03.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Представляется важным заметить, что осуществление взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными органами невозможно без учета последними при реализации своих компетенций рекомендаций, вырабатываемых Ассоциацией Уполномоченных по правам ребенка в субъектах России. В 2013 г. в г. Уфе состоялся VII Съезд уполномоченных по правам ребенка, инициированный федеральным Уполномоченным, на котором обсуждался опыт субъектов по реализации государственной политики в сфере соблюдения прав и законных интересов ребенка и др. Кроме того, уполномоченными по правам ребенка был выработан целый ряд рекомендаций исполнительным органам различного уровня.

Например, Министерству образования и науки, по мнению омбудсменов, следует принять меры к восстановлению и развитию воспитательной функции образования, его ориентации на нравственно-духовное формирование личности и социализацию ребенка и т.д. <46>. И здесь, по мнению автора, необходимо внедрение этических начал в деятельность как исполнительного органа, так и Уполномоченного по правам ребенка. Думается, что выполнение исполнительными органами рекомендаций омбудсменов, во-первых, обеспечит выработку новых форм защиты прав ребенка, во-вторых, повысит внимание исполнительных органов к проблемам детства, в-третьих, предотвратит нарушение прав ребенка.

<46> Резолюция VII Съезда уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации (16 - 18 апреля 2013 г., г. Уфа, Республика Башкортостан) // Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка. URL: http://www.rfdeti.ru/search.php?q=%D0%E5%E7%EE%EB%FE%F6%E8%FF+VII+%Dl%FA%E5%E7%E4%E0+%D3%EF%EE%EB%ED%EE%EC%EE%F7%E5%ED%ED%FB%F5+&s=%EF%EE%E8%Fl%EA.

В настоящее время требует решения проблема, связанная с недостаточностью компетенции уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ при взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти. Ее сущность заключается в том, что омбудсмены в субъектах РФ в отличие от федерального Уполномоченного не обладают правом рассмотрения жалоб детей на действия территориальных органов федеральных исполнительных органов государственной власти. Это, во-первых, дестабилизирует осуществление государственного управления защитой детства в субъектах России и делает его малоэффективным, а во-вторых, приводит к наступлению различных негативных последствий для ребенка. Более того, законодательные (представительные) органы субъектов РФ не смогут изменить сложившуюся ситуацию, поскольку непосредственное регулирование прав и свобод, под которым следует понимать множество нормотворческих возможностей, в т.ч. определение способов и средств их (прав и свобод) защиты, является исключительной компетенцией Российской Федерации <47>.

<47> П. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.

В результате уполномоченные в субъектах РФ вынуждены перенаправлять такие жалобы на рассмотрение федеральному Уполномоченному по правам ребенка, а также иным компетентным субъектам <48>, в частности прокурору и даже Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации <49>, что затягивает сроки их рассмотрения и разрешения.

<48> См.: п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона Республики Адыгея от 08.06.2011 N 3 "Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Адыгея" (принят ГС - Хасэ РА 31.05.2011) // СЗ Республики Адыгея. 2011. N 6.
<49> См.: ч. 4 ст. 13 Закона Волгоградской области от 09.01.2007 N 1403-ОД (в ред. от 09.01.2014) "Об Уполномоченном по правам ребенка в Волгоградской области" (принят Волгоградской областной Думой 07.12.2006) // Волгоградская правда. 19.01.2007. N 9.

Думается, уполномоченные в субъектах РФ должны незамедлительно информировать федерального Омбудсмена о выявленных ими случаях нарушений территориальными органами федеральных исполнительных органов государственной власти прав, свобод и законных интересов детей, что и предлагает автор в разработанном им проекте Федерального закона "Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации". Данная мера позволит не только повысить эффективность реализации статуса региональных омбудсменов, но и сконцентрировать внимание федерального Уполномоченного на реализации в России требований Конвенции ООН о правах ребенка.

В заключение хочется отметить, что результатом взаимодействия Уполномоченного по правам ребенка с исполнительными и муниципальными органами власти стало принятие таких важнейших документов, как:

  1. Концепция государственной семейной политики в РФ на период до 2025 года;
  2. Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации до 2016 года;
  3. государственная программа "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы";
  4. информационно-коммуникационная стратегия по формированию здорового образа жизни, борьбе с потреблением алкоголя и табака, предупреждению и борьбе с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ на период до 2020 года <50> и др.
<50> Приказ Минздрава России от 30.09.2013 N 677 "Об утверждении Информационно-коммуникационной стратегии по формированию здорового образа жизни, борьбе с потреблением алкоголя и табака, предупреждению и борьбе с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ на период до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс". М., 2015.

Литература

  1. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.
  2. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина / В.В. Бойцова. М.: Бек, 1996.
  3. Вентцель К.Н. Детский дом. 2-е изд. / К.Н. Вентцель. М., 1917 (год Революции).
  4. Вентцель К.Н. Этика и педагогика творческой личности (Проблемы нравственности и воспитания в свете теории свободного гармонического развития жизни и сознания) / К.Н. Вентцель. Т. II. Педагогика творческой личности. М.: Книгоиздательство К.И. Тихомирова; Кузнецкий Мост, 1912.
  5. Журавлев А.Л. Концептуальные представления о совместной деятельности / А.Л. Журавлев // Социальная психология в трудах отечественных психологов / Сост. А.Л. Свенцицкий. Серия "Хрестоматия по психологии". СПб.: Питер, 2000.
  6. Комкова Г.Н. Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления / Г.Н. Комкова, Н.Ф. Лукашова // Омбудсмен. 2012. N 1.
  7. Копелянская С.Е. Комплектование домов ребенка / С.Е. Копелянская. М.: Государственное издательство медицинской литературы, 1950.
  8. Корабельникова Ю.Л. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами исполнительной власти: Учебное пособие / Ю.Л. Корабельникова. М.: Академия управления МВД России, 2010.
  9. Кутафин О.Е. Глава государства / О.Е. Кутафин. М., 2013.
  10. Латухина К. Родительский код / К. Латухина // Российская газета. N 28(6004). 2013. 11 февраля.
  11. Лунеев В.В. Курс мировой и российской криминологии: Учебник / В.В. Лунеев. В 2 т. Т. II. Особенная часть. М.: Юрайт, 2011.
  12. Мацкевич И.М. Правовые и организационные антикоррупционные элементы административной ответственности за незаконный оборот наркотиков: Монография / И.М. Мацкевич, Д.К. Нечевин, М.М. Поляков; Под ред. Л.М. Колодкина. М.: Проспект, 2012.
  13. Психологический словарь / Авт.-сост. В.Н. Копорулина, М.Н. Смирнова, Н.О. Гордеева, Л.М. Балабанова; Под общ. ред. Ю.Л. Неймера. Ростов н/Д: Феникс, 2003.
  14. Рыбникова И. Ушли в семью / И. Рыбникова // Российская газета. N 166(6142). 2013. С. 6.
  15. Сайфутдинова Р.И. Вопросы обеспечения государственной защиты прав ребенка / Р.И. Сайфутдинова // Современное право. 2007. N 4.
  16. Соловей Ю.П. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как законодательная основа судебного контроля за реализацией дискреционных полномочий публичной администрации / Ю.П. Соловей // Административное право и процесс. 2016. N 1.
  17. Тарусина Н.Н. Ребенок в пространстве семейного права / Н.Н. Тарусина. М.: Проспект, 2014.
  18. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан / Н.Ю. Хаманева. М., 1998.
  19. Шамрин М.Ю. Особенности законопроекта о социальном патронате и деятельности органов опеки и попечительства: теоретико-правовой аспект / М.Ю. Шамрин // Евразийский юридический журнал. 2013. N 7(62).