Мудрый Юрист

Профилактика и предупреждение административных и иных правонарушений: теоретико-прикладные сходства и отличия

Дерюга Артем Николаевич, заместитель начальника кафедры Дальневосточного юридического института МВД России, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются особенности профилактики и предупреждения правонарушений. На основе анализа действующего законодательства выявляются и доказываются сходства и отличительные особенности действий правоохранительных органов по профилактике и предупреждению административных и иных правонарушений.

Ключевые слова: профилактика административных правонарушений, предупреждение административных правонарушений.

Prevention of administrative and other offenses: theoretical and practical similarities and differences

A.N. Deryuga

Deryuga Artem N., Deputy Head of the Department, Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Assistant Professor.

The article discusses the features of prevention and prevention of offenses. Based on the analysis of the current legislation are revealed, and proved the similarities and distinctive characteristics of action right-enforcement agencies on prevention of administrative-governmental and other offenses.

Key words: prevention of administrative offenses, the prevention of administrative offenses.

Результатами деятельности органов государственной власти по противодействию административным правонарушениям является мнение граждан о состоянии их безопасности, доверительное отношение к правоохранительным органам населения, а также существующая статистика выявленных противоправных фактов. В последнем случае, несмотря на разрозненность и, как результат, отсутствие полноты, количество административных правонарушений показывает пугающие цифры. Только по данным ГИАЦ МВД России, в 2014 г. в Российской Федерации выявлено 76 577 620 административных правонарушений, годом раньше - 73 701 834, в 2012 г. - 68 552 184, в 2011 г. - 66 277 715 <1>. Анализ представленных данных свидетельствует о неуклонном росте совершаемых административных правонарушений.

<1> См.: Сборники по России. Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации за январь - декабрь 2011 - 2013 гг.

Как ни удивительно, но однозначно сказать, хорошо это или нет, трудно, поскольку фиксируемый рост административных правонарушений, с одной стороны, можно объяснить усиливающимся противоправным поведением населения, с другой стороны, повышенной активностью правоохранительных органов по выявлению фактов противоправных деяний.

Однако есть и еще одно объяснение: а что если обе точки зрения верны?!

Если принять первый вариант, то меры, которые применяют правоохранительные органы, неэффективны. Если верен второй вариант, то деятельность правоохранительных органов хотя и приносит результат, но скорее указывает на физические возможности механизма правовой защиты, которые, судя по увеличению количества выявленных административных правонарушений, пока растут. Третий вариант указывает одновременно на оба состояния - отрицательное первое и положительное второе.

Вместе с тем физические возможности правоохранительных органов не беспредельны, что в конечном итоге приведет к стабильному состоянию административной деликтности в официальных сводках статистики, а реально - к увеличению ее латентности.

Таким образом, любой из трех представленных вариантов либо указывает на негативную ситуацию, либо неизбежно приведет к ней.

Между тем обвинить в бездействии правоохранительные органы будет нельзя, хотя бы потому, что заявленное ими количество выявленных правонарушений, бесспорно, будет доказывать активную работу по предупреждению административных правонарушений. Этот вывод вытекает из совокупного действия норм федерального законодательства и официальной статистики. Так, например, пункт 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" <2> и часть 1 ст. 3.1 КоАП РФ <3> позволяют судить о высоких результатах подразделений ОВД в деле предупреждения административных правонарушений.

<2> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
<3> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.

Первая норма устанавливает основные направления деятельности полиции, среди которых предупреждение административных правонарушений.

Вторая норма указывает на то, как это делается: путем наложения административного наказания, целью которого и является предупреждение совершения новых административных правонарушений.

Наконец, официальная статистика административных правонарушений, выявленных сотрудниками ОВД, подтверждает активную предупредительную работу, делая полицию самым успешным "борцом" с правонарушениями. Ежегодно полиция десятки миллионов раз предупреждает совершение новых административных правонарушений. И так каждый квартал, полугодие, год... Следовательно, с каждым наказанным за административное правонарушение административная деликтность должна падать, но почему на деле она растет?!

Дело в том, что правоохранительное законодательство, указывая на функциональное назначение предупреждения административных правонарушений (не допускать совершение новых правонарушений), субъекты и механизм его применения, не устанавливает его законодательного определения. Этот пробел, по нашему мнению, во-первых, является основой широкого толкования понятия "предупреждение", за которым прячется главная проблема - отсутствие сколько-нибудь ясного представления о качестве деятельности правоохранительных органов по снижению уровня административной деликтности. Во-вторых, именно такое неограниченное толкование фактически стирает грани между предупреждением и профилактикой административных правонарушений, делая эти понятия для обывателей и профессионалов тождественными.

В отсутствие глубокого научного обоснования названных выше понятий закономерна и позиция законодателя, которая "грешит" тем же "недугом". Красноречивым примером может служить Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", согласно ч. 2 ст. 1 которого противодействие коррупции - это деятельность органов государственной и муниципальной власти, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий "по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции)" <4>.

<4> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.

Из текста Закона вытекает, что профилактика коррупции является частью мер по ее предупреждению, а это означает только одно - официальное подтверждение единства этих понятий, что, впрочем, не делает эту монолитность менее казуальной ни с теоретической, ни с практической точки зрения.

Случайный характер использования в российском праве указанных понятий подтверждается Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <5>, в ст. 2 которого к основным задачам деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних отнесено: предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий и др.

<5> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.

Следовательно, предупреждение административных и иных правонарушений ставится в один ряд с другими результатами, достижение которых охватывается общей для всех них деятельностью - профилактикой правонарушений.

В силу вышесказанного назрела необходимость более детально рассмотреть понятия "предупреждение" и "профилактика" правонарушений, установить их сходные и, главное, отличительные особенности.

  1. Очевидно, первое сходство этих понятий находится в их главном функциональном назначении, а именно воздействовать на все, что связано с совершением правонарушения. Это субъект правонарушения, потенциальные правонарушители, деятельность государственной и местной власти, частных и общественных объединений, причины и условия, порождающие и способствующие противоправному поведению и т.п.

Вместе с тем, устанавливая то, на что направлено воздействие в деталях, обнаруживаются отличия. Так, меры предупреждения всегда направлены на какой-то конкретный круг лиц, например, совершивших административные правонарушения, или тех, кто потенциально на это способен. Этот вывод вытекает из понятия цели административного наказания, которая состоит в предупреждении новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. При этом следует подчеркнуть то, что предупредительный эффект в отношении других лиц действует лишь до тех пор, пока эти меры действительно применяются. Более того, они не охватывают ту категорию физических лиц, которые объективно не могут, или пока не могут, стать субъектами административных правонарушений. Это лица, не достигшие 16 лет, невменяемые, а также физические лица, находящиеся на стадии новообразования коллективных субъектов права. Так как административное наказание воздействует путем устрашения, то его предупредительный эффект возможен лишь в отношении потенциальных субъектов административного правонарушения. По той же причине эта мера маловероятно сработает в отношении тех категорий лиц, кому попросту нечего терять. Например, это малообеспеченные граждане, а также юридические лица, находящиеся на стадии банкротства.

Вместе с тем в отношении указанной категории субъектов права более эффективны профилактические меры, т.к. характер их воздействия связан с мерами убеждения, формирующими стойкое правомерное поведение без использования психоматериальных и физических угроз. Это подтверждается действующим законодательством. Например, примечание к ч. 4 ст. 19.3 КоАП РФ устанавливает запрет на применение мер государственного принуждения в отношении граждан, которые не выполнили законного требования сотрудника ФСБ РФ в связи с применением ими профилактических мер в соответствии с Федеральным законом "О Федеральной службе безопасности".

В этой связи круг лиц, на которых направлено профилактическое воздействие, может быть чрезвычайно узким или, наоборот, максимально широким. Объясняется это еще и тем, что применение профилактических мер не требует столь серьезного обоснования, как меры предупреждения, т.к. последние не являются мерами государственного принуждения, а значит, не нуждаются в скрупулезной детализации законом.

Такая свобода дает возможность максимально творчески подойти к вопросу снижения административных правонарушений, учитывая многообразные особенности общественных отношений. Очевидно, меры государственного принуждения в виде административного предупреждения в силу свойств его основания - закона - такой гибкостью не обладают.

Однако административно-предупредительные меры также имеют свои неоспоримые преимущества. В первую очередь это максимальная оперативность их применения, не требующая длительного анализа ситуации. Все дело в том, что, выступая в роли мер государственного принуждения, механизм применения административно-предупредительных мер жестко урегулирован правом. Основания, в силу действия ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, установлены законом, а детали применения, как правило, подзаконными правовыми актами. Так, например, п. 20 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О полиции" дает право полиции останавливать транспортные средства, а п. 63 - 76 Приказа МВД РФ от 2 марта 2009 г. N 185 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения" подробно разъясняют механизм должного поведения уполномоченного сотрудника полиции.

Все это делает возможным использование административно-предупредительных мер широким кругом должностных лиц правоохранительных органов, профессиональная подготовка которых не требует серьезных усилий. Самодостаточность узковедомственных инструкций, устанавливающих шаблоны поведения должностных лиц в конкретных ситуациях, дает возможность правоохранительным органам эффективно выполнять свои правозащитные функции.

  1. Цель использования "профилактических" и "предупредительных" мер также едина - снизить количество совершаемых административных правонарушений. Однако формы и методы достижения указанного результата у рассматриваемых мер разные.

Внешнее выражение предупредительных мер всегда персонально целенаправлено. Исключением являются лишь меры административного наказания, которые действуют опосредованно на неопределенный круг лиц. Так, проверка документов, удостоверяющих личность лиц, находящихся в общественных местах, контроль и досмотр багажа на вокзалах и аэропортах всегда носят персональный характер и касаются конкретного человека или группы лиц. Правовым основанием этому служит, например, статья 13 ФЗ "О полиции", согласно которой полиция для выполнения своих обязанностей вправе принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, в метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами (п. 16); осуществлять в целях обеспечения безопасности граждан и общественного порядка совместно с организаторами публичных и массовых мероприятий личный осмотр граждан, а при отказе гражданина подвергнуться личному осмотру не допускать его на такие территории, участки местности и в такие общественные места (п. 18); останавливать транспортные средства, если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения (п. 20).

Предупреждение правонарушений в предпринимательской среде, а также в тех отношениях, где требуется соблюдение лицензионных правил, например в сфере страхования, банковского дела, связи, массовой информации, образования, здравоохранения и т.д., основано на федеральных законах, регулирующих соответствующие правоотношения, а также на Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <6>, которым устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей государственными и муниципальными органами, права и обязанности этих органов, их должностных лиц при проведении проверок. Согласно ст. 11 и 12 указанного Закона предупреждение, выявление и пресечение правонарушений осуществляются в форме проведения документарных и выездных проверок в отношении конкретных поднадзорных субъектов.

<6> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

Несмотря на жесткий контроль надзорной деятельности со стороны государства, в связи с активной антикоррупционной политикой указанные меры носят, бесспорно, принудительный характер, предупредительный эффект от которых особенно ярко проявляется при обнаружении фактов нарушений, выявленных в ходе проведения проверки. В этом случае, согласно ст. 17, должностные лица надзорных органов обязаны выдать предписание поднадзорному субъекту об устранении выявленных нарушений и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде и т.п.; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению...

Таким образом, предупредительные меры, применяемые правоохранительными и другими органами административного надзора, всегда направлены на конкретных физических и (или) юридических лиц, при этом наблюдается непосредственный (лицо к лицу) или опосредованный (документарная проверка) правовой контакт.

Принудительный характер административно-предупредительных мер также ограничивает свободу выбора объектов воздействия, который всегда должен быть юридически обоснован. Правоохранительные органы при проведении проверок, даже если они не предполагают обязательного документирования (например, при проверке документов, багажа на вокзалах или в аэропортах), должны быть готовы объяснить свои действия. Это необходимо всякий раз, когда граждане намерены обжаловать такие действия, что является основанием для проведения служебной проверки. В целях максимального обеспечения прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а также законности и дисциплины в деятельности органов государственной и муниципальной власти, законы устанавливают основания применения правоограничивающих мер.

Напротив, административно-профилактические меры свободны от таких ограничений. В силу отсутствия принудительного воздействия, формы и круг субъектов, на которые можно направить меры профилактики, в буквальном смысле не ограничены и зависят лишь от усилий, фантазии, финансовых и иных возможностей инициативной стороны. Так, на основании ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", в целях ее противодействия федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в т.ч. воспитательные, пропагандистские меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности <7>.

<7> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.

Вместе с тем анализ законодательства подтвердил редкие примеры такого свободного толкования профилактической деятельности. Многие законы, регулируя вопросы административно-профилактических мер, ограничивают их разнообразие, круг лиц, на которых они могли бы распространяться, а то и вовсе подменяют ими методы государственного принуждения.

Так, в ст. 13.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" к мерам профилактики, применяемым органами Федеральной службы безопасности, отнесены лишь внесение представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, и объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений. В Законе эти меры являются единственными и обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами.

Другим примером может служить Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <8>, статья 5 которого определяет категории несовершеннолетних, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа. Это лишь безнадзорные или беспризорные, занимающиеся бродяжничеством или попрошайничеством, содержащиеся в социально-реабилитационных центрах для несовершеннолетних, социальных приютах, центрах помощи детям, оставшимся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных и других учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи и (или) реабилитации.

<8> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.

Наконец, п. 4 ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", где к мерам профилактики коррупции отнесены установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности государственного или муниципального служащего, непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Налицо явно принудительный метод воздействия.

  1. Анализ действующего законодательства показал еще один объединяющий признак. Все правоохранительные органы осуществляют как профилактику, так и предупреждение правонарушений. Например, согласно ст. 2 ФЗ "О полиции" к основным направлениям деятельности полиции относится предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, а в ст. 12 к обязанностям полиции отнесено участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в пропаганде правовых знаний.

Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" <9> среди обязанностей органов Федеральной службы безопасности устанавливает выявлять, предупреждать и пресекать административные правонарушения, возбуждение и (или) рассмотрение дел о которых отнесены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению органов Федеральной службы безопасности (п. "г" ст. 12 Закона), а также применять меры профилактики в виде внесения представлений об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации (ст. 13.1 Закона).

<9> СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.

Выполнение правоохранительными органами профилактико-предупредительных функций направлено на снижение количества совершаемых административных и иных правонарушений. Позитивное влияние этой работы на качество жизни граждан очевидно, что является главной задачей для всех органов власти, в т.ч. органов исполнительной власти общей компетенции. Именно в этой "точке" возникает еще одно существенное отличие. Предупреждение административных и иных правонарушений, в силу необходимости применения мер государственного принуждения, возможно только в деятельности специально уполномоченных федеральным законодательством органов в том виде и качестве, в каком это прописано самим законом.

Федеральных законов, которые наделяли бы такими полномочиями органы исполнительной власти общей компетенции, нет.

Вместе с тем профилактические меры свободны от специального законодательного регулирования и могут применяться вне зависимости от того, уполномочены на это органы государственной и муниципальной власти или нет. Инициатива в выборе профилактических мер ничем не ограничивается.

Убеждение через СМИ граждан в пользе правомерного поведения, о вреде и недопустимости противоправных деяний, организация и проведение "круглых столов", семинаров, конференций, содействие правоохранительным органам в проведении профилактических мер, помощь в трудоустройстве лиц, ранее осужденных за совершение преступлений, поддержание в надлежащем состоянии спортивных сооружений общего пользования, организация спортивных, досуговых и других культурных центров, социальная реклама, собственный пример - вот далеко не полный перечень возможных форм профилактики правонарушений.

Более того, применение административно-профилактических мер доступно и рядовым гражданам. В рамках индивидуальных действий граждане могут участвовать в мероприятиях по распространению правовых знаний, разъяснению норм поведения в общественных местах. Путем коллективных усилий они могут организовать добровольные народные дружины <10>, появление которых на улицах, в парках, скверах уже само по себе является эффективной формой профилактики административных и других правонарушений в общественных местах.

<10> См.: Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" // Российская газета. 2014. 4 апреля.
  1. Наконец, общим для этих понятий является то, что они достаточно широко используются в законодательстве. Примером может служить КоАП РФ, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <11>, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <12>, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <13> и еще более десятка федеральных законов, где предупреждение и профилактика находятся в тесной связи друг с другом.
<11> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
<12> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.
<13> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

В последнем аргументе в пользу схожести понятий "предупреждение" и "профилактика" нельзя найти прямых доказательств обратного, что лишь усиливает необходимость корректировки законодательства.

  1. Этимологически слова "предупреждение" и "профилактика" разные. "Предупреждение" является русским словом, а "профилактика" имеет греческое происхождение <14>.
<14> См.: Словарь иностранных слов. 18-е изд. М., 1989. С. 416.

Однако если обратиться к словарям, то обнаруживается общее сходство в толковании, за исключением нюансов.

Предупреждение рассматривается как мера предотвращения конкретных явлений или фактов отдельно взятыми приемами <15>. Например, предупреждение нарушений миграционного режима обеспечивается путем проверки документов, удостоверяющих личность. Для обеспечения безопасности на воздушном транспорте осуществляется личный досмотр авиапассажиров, а для недопущения нарушений правил торговли используются контрольно-надзорные проверки и т.д.

<15> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 23-е изд. М., 1990. С. 580.

Профилактика есть совокупность мероприятий, направленных на охрану или недопущение чего-либо. Такой совокупностью является комплекс правовых, экономических, организационных, воспитательных и иных мер, воздействующих на проблему в целом, а не на отдельные ее части. Ярким примером может служить обеспечение безопасности дорожного движения. Это работа по изменению соответствующего законодательства и правил дорожного движения, очная и через СМИ пропаганда безопасности дорожного движения, соответствующая социальная реклама, обнародование статистических данных об уровне травматизма на дорогах, показ видеосюжетов о последствиях ДТП, внедрение новых технологий в техническую оснащенность дорожной разметки и знаков и многое другое, что охватывает все элементы системы безопасности дорожного движения - человек, дорога, автомобиль и окружающая среда.

Однако существуют общепрофилактические меры, использование которых одинаково эффективно влияет на снижение большинства правонарушений. Это пропаганда позитивного образа сотрудника правоохранительных органов с целью формирования уважительного отношения к закону и его блюстителям. Данное означает, что в системе профилактики многих видов правонарушений важной ее частью должна стать борьба с коррупцией, а это уже включает в себя и меры предупредительного характера. Следовательно, с осторожным оптимизмом можно сделать вывод о том, что понятие "профилактика" шире и включает в себя "предупреждение".

Таким образом, можно с уверенностью говорить о том, что "предупреждение" и "профилактика" являются близкими, но не тождественными понятиями, а значит, и функции органов власти по применению административно-профилактических и административно-предупредительных мер должны быть разделены. Иначе растворение административно-профилактических мер в более реальных и осязаемых с точки зрения практической применимости и получаемого результата административно-предупредительных мер не даст сконцентрировать усилия заинтересованных субъектов права на реализации главной идеи профилактических мер - создании условий формирования устойчивой внутренней убежденности граждан, их коллективных образований в правомерном поведении и нетерпимости к противоправным фактам. Эффективной правовой опорой этому может стать законодательство, конкретизирующее профилактическую деятельность как функцию, при этом отделяя ее от предупредительных мер.