Мудрый Юрист

Административное право и международное право: нетипичные правовые конструкции

Побежимова Нелли Ивановна, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор.

Шерстобоев Олег Николаевич, доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Административное право и международное право все больше влияют друг на друга. В статье рассматриваются пути такого влияния. Традиционным средством влияния являются международные договоры. В современном мире большое значение приобретает практика международных судов, а также практика нетрадиционных наднациональных институтов. В итоге в науке обсуждаются такие конструкции, как международное административное право и глобальное административное право.

Ключевые слова: административное право, международное административное право, глобальное административное право, международные суды.

Administrative law and international law: non-typical legal concepts

N.I. Pobezhimova, O.N. Sherstoboev

Pobezhimova Nelli I., Honored Worker of Higher Education of the Russian Federation Professor of the Department of Administrative Law and Procedure Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Legal Sciences, Professor.

Sherstoboev Oleg N., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law Siberian Institute of Management - Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Legal Sciences.

Administrative law and international law is increasingly influence each other. The article discussions the ways such influence. International agreements are traditional means of influence. But the international courts practices and the untypical supranational institutions attached great importance in today. As a result, such structures are discussed as an international administrative law and global administrative law.

Key words: administrative law, international administrative law, global administrative law, international courts.

Административное право в начале XXI в. продолжает развиваться, что во многом связано с изменившимся соотношением между административным и международным правом. Во-первых, усиливается их взаимное влияние друг на друга. Во-вторых, появляются новые отношения, требующие правового регулирования с использованием административно-правового инструментария. В итоге оформляются нетипичные для традиционного административного права доктрины, объясняющие указанные явления.

Начнем с традиционного утверждения: современное международное право просматривается в конфигурации любой отрасли национального права. Административное право занимает в указанном процессе особое место. Это объясняется его предметом, управленческими отношениями, которые во многом определяют содержание государственной деятельности (конечно, наряду с законотворчеством и судопроизводством). Здесь реализуется публичный интерес, выстраиваются связи с гражданами, организациями. Поэтому государствам гораздо легче согласиться на международную гармонизацию отраслей частного права, чем публичных.

Нормативная формализация государственного управления тесно связана с категорией национального суверенитета (часто переплетающегося с традициями), гарантирующего независимость политических властей в вопросах формирования и функционирования системы органов исполнительной власти. Вопрос в том, что данное утверждение приемлемо для классических вариантов административно-правового регулирования <1>. Вторая половина XX в. и особенно рубеж XXI столетия наполнили проблему соотношения административного и международного права новым звучанием. Современные государства часто признают общие стандарты, призванные гармонизировать их национальные отрасли. В итоге международное влияние проявляется даже там, где ранее оно воспринималось бы как посягательство на исключительные полномочия их органов. Показательно образное замечание немецкого исследователя Е. Шмидта-Ассманна о том, что административное право "переросло и вышло за пределы традиционного понятия суверенитета" <2>.

<1> Так, британский государствовед А. Дайси в начале XX в. довольно наглядно подчеркивал отсутствие единого термина, обозначающего административное право и пригодного для любого государства. Указывая на особенности англо-американского административного права, он именует его "administrativelaw", немецкого "Verwaltungsrecht", а французского "droitadministrate". See: Dicey A.V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. London: MacMillan and Co, LTD, 1908. P. 324 - 327.
<2> Smidt-Assmann E. The Internationalization of Administrative Relations as a Challenge for Administrative Law Scholarship // German Law Journal. 2008. Vol. 9. N 11. P. 2062.

Международное влияние наблюдается в главных институтах административного права, в т.ч. тех, которые можно обозначить как "святая святых" государственного суверенитета - органы публичной администрации и соответствующая служба. Так, во многих исследованиях служебного права разных стран подчеркивается его освещенное традициями национальное своеобразие. Логично предположить, что любой суверен стремится оберегать государственную службу от вмешательства извне, даже если оно производится от имени международного сообщества. В этом, к примеру, находятся истоки запрета на замещение иностранными субъектами должностей в органах власти, что справедливо и для своих граждан, одновременно имеющих иностранное гражданство. В новейшее время международное сообщество допускается к регулированию ряда государственно-служебных отношений, что наиболее полно проявляется в довольно объемной Конвенции ООН против коррупции <3>. Важны также рекомендательные акты, разработанные на международном уровне и посвященные вопросам административной реформы. Показательным примером служит перечень принципов административного права, предложенный Советом Европы, содержащийся в руководстве "Администрация и Вы - принципы административного права в области отношений между административными органами и частными лицами" <4>. Такие документы не носят обязательного характера, но содержат признаваемые демократическими странами постулаты теории хорошего управления <5>. Они могут быть полезными при проведении административной реформы как ориентиры, позволяющие изменить качество исполнительной власти.

<3> Конвенция ООН против коррупции, Нью-Йорк, 31.10.2003 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 2780.
<4> The administration and you Principles of administrative law concerning the relations between administrative authorities and private persons: a handbook. Council of Europe Publishing, 1996. 536 p.
<5> В самом документе сказано: "Это руководство представляет в логичной и, как можно надеяться, легко понятной форме принципы общего административного права и административных процедур, которые имеют первостепенное значение для защиты частных лиц в их отношениях с административными органами". See: The administration and you Principles of administrative law concerning the relations between administrative authorities and private persons: a handbook. Council of Europe Publishing, 1996. P. 5.

В наибольшей степени международная интеграция проявилась в части административного права, ответственной за регулирование отношений, описываемых формулой "властный - невластный участник". Во многом это связано с утверждением принципа приоритета прав человека, оценивающегося в международном праве в качестве нормы juscogens. Такое императивное предписание связывает волю национальных властей, требуя своего безусловного исполнения <6>. В результате страна, желающая участвовать в международном общении как деятельный, признаваемый всеми субъект, вынуждается утверждать данный принцип в своей конституционной доктрине <7> и развивать в административной <8>. Правообеспечивающий мотив становится важной целью административно-правовых норм, критерием их эффективности для всех стран <9>. Для России важную роль играют Всеобщая декларация прав человека 1948 г. <10> и Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. <11>. В них закреплены все основные права, которые органы исполнительной власти обязуются не только признавать, но и гарантировать. Важно, что статус человека, определяемый этими международными договорами, идентичен правовому положению личности по Конституции Российской Федерации.

<6> О нормах juscogens см.: Власов Д.С. Императивные нормы juscogens и правовые позиции Международного Суда ООН // Российский юридический журнал. 2006. N 1. С. 128.
<7> Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М.: Норма, 2007. С. 106 и др.
<8> Попов Л.Л. Размышления об административном праве // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юрист, 2004. С. 10.
<9> See, e.g.: Rose-Ackerman S., Lindseth P.L. Comparative administrative law: an introduction // Comparative Administrative Law / Ed. by S. Rose-Ackerman and P.L. Lindseth. EdwardElgarPublishing, 2010. P. 18; Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия" в современном правовом государстве. В кн.: Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения: Сборник избранных научных трудов. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2010. С. 251.
<10> Всеобщая декларация прав человека, принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 // Российская газета. N 67. 1995.
<11> Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Рим, 04.11.1950 // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

Показательным примером имплементации международных норм и принципов в систему административного права является высылка (независимо от формы) иностранных граждан за пределы России. Сложившаяся практика требует от компетентных органов учитывать права удаляемых из страны иностранцев на семейное благополучие, на жизнь и здоровье. Во внимание также принимаются интересы членов семей высылаемых лиц. Могут возникнуть ситуации, при которых основание, достаточное для высылки, нейтрализуется через принцип приоритета прав человека. Выдворение или депортация в таких условиях просто не применяются. Причем источники административного права прямых указаний на возможность такого исхода не содержат, они императивны и требуют осуществления заслуженной иностранцем меры административного принуждения. Перед нами пример трансформации административно-правового регулирования под воздействием конституционных и международных норм.

В подобных случаях проявляется еще один канал гармонизации административного права в условиях международной интеграции - это практика международных судов. Для России актуальными являются правовые позиции Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Не всегда их реализация проходит гладко. Известны конфликты этой международной инстанции с Конституционным Судом Российской Федерации, что во многом объясняется политизацией проблемы, попытками вторгнуться в суверенные полномочия государства <12>. В связи с этим в литературе существует мнение, что хотя международное право дополняет и направляет внутригосударственное право, но оно не может заменить соответствующее национальное законодательство <13>. Представляется все же, что конкуренция юрисдикции, хотя и чувствительна для российских органов, не превратилась в общую практику. В целом акты ЕСПЧ сохраняют способность позитивно влиять на национальное правоприменение. Более того, по ряду направлений его правовые позиции полностью совпадают с мнением Конституционного Суда Российской Федерации и в целом воспринимаются судами общей юрисдикции и субъектами исполнительной власти. Довольно ярко эта тенденция обнаруживается в вопросах высылки иностранных граждан из Российской Федерации <14>. Можно утверждать, что решения ЕСПЧ адаптируют международные предписания для прикладных нужд национального правоприменения. К слову, акты ЕСПЧ не следует абсолютизировать, они могут направлять деятельность властных участников отношений, но не должны менять суть административного права. Показательно, что Федеральный административный суд Германии предостерег от неосторожной интерпретации решений ЕСПЧ, принятых по вопросам, возникшим в государствах с иными, чем в ФРГ, правовыми системами <15>.

<12> Эбзеев Б.С. Решение ЕСПЧ по делу "Республиканская партия России против России", или Утраченные иллюзии // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 72.
<13> Макарцев А.А. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Новосибирск: Издательство НГТУ, 2009. С. 76.
<14> Постановление ЕСПЧ от 26 июля 2011 г. по делу Лю против Российской Федерации // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2012. N 8; Постановление ЕСПЧ от 2 октября 2012 г. по делу "Абдулхаков против Российской Федерации" // Российская хроника Европейского суда. 2013. N 3; Постановление ЕСПЧ от 27 сентября 2011 г. по делу "Алим против Российской Федерации" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2013. N 2; Постановление ЕСПЧ от 10 марта 2011 г. по делу "Киютин против Российской Федерации" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2011. N 12; Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура" // СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1142; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12.05.2006 N 155-О "По жалобе гражданина Украины Х. на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 11 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", пунктом 13 статьи 7 и пунктом 13 статьи 9 Федерального закона "О правовом Положении иностранных граждан в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 5; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 02.03.2006 N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 20. Ст. 2213 и др.
<15> В пункте 22 решения от 27 апреля 2010 г. Федерального административного суда речь идет о соотношении британской и немецкой практики при толковании международных норм, определяющих внутренние вооруженные конфликты. See: Judgment of Federal Administrative Court (Bundesverwaltungsgericht) BVerwG 10 C 4.09 VGH 8 A 611/08.A, 27 April 2010.

Общеизвестно, что международное право влияет на национальные отрасли, но возможен и обратный процесс <16>. Так, серьезно заявляет о себе международное административное право - явление новое и еще требующее оценки <17>. Дело в том, что международные организации и органы все чаще сталкиваются с проблемами, которые свойственны для государственных аппаратов: коррупция, сложные, часто непредсказуемые процедуры принятия решений и т.п. Предлагается внедрять национальные административно-правовые конструкции. В частности, защищать права индивидов в отношениях с международной администрацией и обеспечивать последнюю необходимым юридическим инструментарием для эффективного выполнения поставленных задач <18>. Можно предположить, что универсальные организации имеют возможность выбирать лучшие административные практики различных стран, обобщать и синтезировать их, создавая новые юридические механизмы. В будущем вероятны случаи, когда государства будут ориентироваться на международную практику, адаптируя ее для решения своих управленческих задач. В результате возникнут универсальные образцы управления в отдельных сферах, пригодные для любой страны. Прообразом смоделированной здесь ситуации (далеко не единственным) выступает сотрудничество в таможенной сфере. Так, значительная часть отношений с участием таможенных органов России уже сейчас регламентируется нормами международного права, напрямую закрепляющими статус властных и невластных участников.

<16> В международном праве также имеются теории, описывающие деятельность международных субъектов, вполне в административно-правовом духе. Говорится об агентствах, власти и подчинении и проч. Например, о функционализме в международном праве см.: Толстых В.Л. Функционализм: основные положения и критика // Российский юридический журнал. 2015. N 5. С. 71 - 73 и др.
<17> Побежимова Н.И. Международное административное право и его место в системе российского права // Актуальные вопросы публичного права. 2013. N 8. С. 63 - 64.
<18> Smidt-Assmann E. The Internationalization of Administrative Relations as a Challenge for Administrative Law Scholarship... P. 2064.

Описанные примеры заставляют вспомнить доктрину "глобального административного права", которая, по мнению ее сторонников, призвана объединить регулятивный потенциал, накопленный субъектами международного и национального права, а также негосударственными наднациональными организациями для решения глобальных проблем современного мира <19>. В итоге принятие решений как внутри стран, так и на международном уровне должно осуществляться на основе прозрачности, законности, подотчетности, необходимости консультаций и проч. Имеется и критика глобального административного права. В частности, высказываются опасения, что излишняя юридизация приведет к умалению демократического плюрализма на наднациональном уровне. Вместо этого гражданам предложат институты, основанные на "политике процедуры, борьбы за полномочия по определению юрисдикции: вопрос будет состоять не в том, стоит ли обеспечивать баланс интересов, а в том, кто в конечном итоге окажется правомочен на определение этого баланса" <20>.

<19> Kingsbury B., Krisch N., Stewart R.B., Wiener J.B. Foreword: Global Governance as Administration - National and Transnational Approaches to Global Administrative Law // Law and Contemporary Problems. 2005. Vol. 68. N 4-5. P. 5.
<20> Harlow G. Global Governance as Administration: The Quest for Principles and Values // The European Journal of International Law. 2006. Vol. 17. N 1. P. 213.

Наконец, информационная эпоха диктует свой стиль государственного управления. Государства получают новые управленческие средства, ориентированные на использование информационных технологий. Увеличиваются возможности обмена сведениями об особенностях административно-правового регулирования в различных государствах. Это позволяет властям, проводящим административные реформы, обобщать и систематизировать лучшие зарубежные модели, приспосабливать их для собственных реалий. В результате актуализируется теория рецепции административно-правовых конструкций с учетом общих исторических корней европейских правовых систем и новых технологических возможностей, позволяющих сформировать приемлемую для всех стран теорию государственного управления. Хорошим примером являются законы об административных процедурах, принятые в последнее десятилетие на постсоветских пространствах, в которых прослеживается влияние имеющихся и позитивно себя зарекомендовавших аналогов Германии, Австрии, возможно, иных стран <21>. Такой вывод совсем не умаляет национальное своеобразие административного права и заставляет задуматься о пределах международной интеграции.

<21> См.: Сборник законодательных актов по административным процедурам. Ташкент: AbuMatbuot-Konsalt, 2013. С. 3 - 459.

Литература

  1. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект / И.Н. Барциц. М.: Формула права, 2008. 508 с.
  2. Власов Д.С. Императивные нормы juscogens и правовые позиции Международного Суда ООН / Д.С. Власов // Российский юридический журнал. 2006. N 1. С. 128 - 132.
  3. Макарцев А.А. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / А.А. Макарцев. Новосибирск: Издательство НГТУ, 2009. 297 с.
  4. Побежимова Н.И. Международное административное право и его место в системе российского права / Н.И. Побежимова // Актуальные вопросы публичного права. 2013. N 8. С. 62 - 71.
  5. Попов Л.Л. Размышления об административном праве / Л.Л. Попов // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юрист, 2004. С. 9 - 16.
  6. Сборник законодательных актов по административным процедурам. Ташкент: "AbuMatbuot-Konsalt", 2013. 521 с.
  7. Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия" в современном правовом государстве / Ю.Н. Старилов. В кн.: Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения: Сборник избранных научных трудов. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2010. С. 235 - 253.
  8. Толстых В.Л. Функционализм: основные положения и критика / В.Л. Толстых // Российский юридический журнал. 2015. N 5. С. 71 - 80.
  9. Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности / Б.С. Эбзеев. М.: Норма, 2007. 387 с.
  10. Эбзеев Б.С. Решение ЕСПЧ по делу "Республиканская партия России против России", или утраченные иллюзии / Б.С. Эбзеев // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 71 - 85.
  11. Dicey A.V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. London: MacMillanandCo, LTD, 1908. 684 p.
  12. Harlow G. Global Governance as Administration: The Quest for Principles and Values // The European Journal of International Law. 2006. Vol. 17. N 1. P. 187 - 214.
  13. Kingsbury B. Foreword: Global Governance as Administration - National and Transnational Approaches to Global Administrative Law // Law and Contemporary Problems. 2005. Vol. 68. P. 1 - 13.
  14. Rose-Ackerman S. Comparative administrative law: an introduction // Comparative Administrative Law / ed. by S. Rose-Ackerman and P.L. Lindseth. Edward Elgar Publishing, 2010. P. 1 - 22.
  15. Smidt-Assmann E. The Internationalization of Administrative Relations as a Challenge for Administrative Law Scholarship // German Law Journal. 2008. Vol. 9. N 11. P. 2061 - 2079.