Мудрый Юрист

Формирование и наполнение фкко: правовые коллизии

Бабич М.Е., консультант отдела оценок в сфере транспорта, связи и экологии Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России, магистр юриспруденции Научно-исследовательского университета "Высшая школа экономики", аспирант кафедры экологического, земельного и трудового права Северо-Кавказского федерального университета.

Статья посвящена проблеме несоответствия ведомственных приказов нормативным правовым актам более высокой юридической силы, регулирующим сферу обращения с отходами. Автором сделаны выводы о том, что необходимо привести рассмотренные ведомственные приказы в соответствие с нормативными правовыми актами более высокой юридической силы, чтобы избежать избирательного правоприменения.

Одним из важных направлений природоохранной деятельности является регламентация и оптимизация сферы обращения с отходами. За последние два года произошел возврат к ранее действовавшей системе лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности с одновременным дополнением перечня лицензируемых видов деятельности. Была внедрена система утилизации отходов от использования товаров в соответствии с нормативами утилизации и механизм уплаты экологического сбора. Пересмотрена система обращения с твердыми коммунальными отходами (появление института региональных операторов, необходимость принятия территориальных схем <1> на уровне субъекта Российской Федерации) и многое другое.

<1> Подробнее о территориальных схемах обращения с отходами см.: Кретов А.В. Территориальные схемы обращения с отходами: неизведанное новое // Справочник эколога. 2016. N 8. С. 35 - 37 (прим. редакции).

Важным вопросом регулирования в сфере обращения с отходами является получение субъектами хозяйственной деятельности, в результате которой образуются отходы, разрешительной документации (лицензии, проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение), в отсутствие которой ведение указанной деятельности будет незаконным.

Получить разрешительную документацию возможно только в отношении тех видов отходов, которые занесены в Федеральный классификационный каталог отходов <2> (далее - ФККО). О сложностях внесения вида отхода в ФККО и пойдет речь в настоящей статье.

<2> Федеральный классификационный каталог отходов утвержден Приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 N 445 (в ред. от 03.06.2016).

Каталог ищите здесь:

fkko.ru

rpn.gov.ru/node/852

clevereco.ru.

ФККО: ЧТО В ОСНОВЕ?

В силу ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (в ред. от 03.07.2016; далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) индивидуальные предприниматели, юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I - V классов опасности, обязаны осуществить отнесение соответствующих отходов к конкретному классу опасности для подтверждения такого отнесения в соответствии с Порядком отнесения отходов I - IV классов опасности к конкретному классу опасности, утвержденным Приказом Минприроды России от 05.12.2014 N 541 (далее - Порядок) <3>.

<3> При этом подтверждения отнесения к конкретному классу опасности отходов, включенных в ФККО, не требуется (ч. 2 ст. 14 Федерального закона N 89-ФЗ).

Согласно Порядку ведения государственного кадастра отходов, утвержденному Приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792 (далее - Порядок ведения кадастра отходов), ФККО формируется и ведется на основе информации о классификационных признаках (происхождение, состав, агрегатное и физическое состояние) и классах опасности конкретных видов отходов, представляемой индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются отходы, в территориальные органы Росприроднадзора при подтверждении в установленном порядке отнесения отходов к конкретному классу опасности. По решению Росприроднадзора на основании полученной информации от территориальных органов виды отходов в форме сводного перечня включаются в ФККО.

К сведению.

На сегодняшний день в ФККО включено 4053 вида отходов. 27.06.2016 вступил в силу Приказ Росприроднадзора от 03.06.2016 N 311 "О внесении изменений в Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный Приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 N 445", предусматривающий дополнение ФККО 1990 видами отходов. Кроме того, Росприроднадзор готовит очередной проект Приказа о внесении изменений в ФККО (седьмое дополнение), который предусматривает пополнение ФККО приблизительно 100 видами отходов.

ПРОБЕЛЫ В ФОРМИРОВАНИИ ФККО

Стоит отметить, что согласно п. п. 11 - 14 Порядка ведения кадастра отходов Росприроднадзор обобщает и систематизирует информацию, полученную из территориальных органов Росприроднадзора, и включает своим решением отдельные виды отходов в ФККО. При этом территориальные органы Росприроднадзора могут внести предложения только по включению видов отходов в ФККО. Предложений по изменению наименования, кода вида отхода, исключению видов отходов из ФККО территориальными органами Росприроднадзора с формальной точки зрения сделано быть не может, поскольку это не предусмотрено Порядком ведения кадастра отходов.

Согласно п. 14 Порядка ведения кадастра отходов внесение изменений и дополнений в перечень видов отходов, включенных в ФККО, осуществляется в соответствии с п. п. 10 - 13 указанного Порядка. Однако п. п. 10 - 13 Порядка ведения кадастра отходов не подразумевают возможности исключения видов отходов из ФККО.

Тем не менее приложения к приказам Росприроднадзора о внесении изменений в ФККО состоят из двух или трех частей. Как поясняет А.З. Ощепкова, "первой частью документа вносятся дополнения в ФККО в виде групп, подгрупп и видов отходов. Вторая часть содержит записи об изменениях, которые, как правило, касаются названия групп или их кодов. [...] Третья часть содержит записи, которые исключаются из ФККО" <4>.

<4> Ощепкова А.З. Федеральный классификационный каталог отходов: пояснения к изменениям // Экология производства. 2016. N 1. С. 46 - 51.

Механизм формирования ФККО имеет и иные явные недостатки, в том числе потому, что на текущий момент Росприроднадзором для осуществления своих полномочий приняты правовые акты, противоречащие Федеральному закону N 89-ФЗ и Порядку.

Напомним, в соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона N 89-ФЗ подтверждения отнесения к конкретному классу опасности отходов, включенных в ФККО, не требуется.

Согласно п. 3 Порядка класс опасности вида отходов определяется его химическим и (или) компонентным составом и устанавливается:

На заметку.

На отходы, не включенные в ФККО, хозяйствующие субъекты обязаны подтвердить отнесение таких отходов к конкретному классу опасности в течение 90 дней со дня их образования согласно настоящему Порядку для их включения в ФККО.

Таким образом, подтверждение отнесения отхода к конкретному классу опасности согласно ч. 2 ст. 14 Федерального закона N 89-ФЗ и Порядку необходимо только в том случае, если отход не включен в ФККО. Следовательно, если отход не включен в ФККО, территориальный орган Росприроднадзора согласно п. 14 Порядка для принятия решения о соответствии отнесения вида отходов к конкретному классу опасности обязан направить все материалы заявителя в ФГБУ "ФЦАО".

Однако в соответствии с п. 1.3 Приказа Росприроднадзора от 09.03.2016 N 123 "Об организации работы по подтверждению отнесения отходов к конкретному классу опасности" (далее - Приказ N 123) в случае необходимости (то есть на усмотрение должностного лица Росприроднадзора) для получения экспертной оценки правильности отнесения отходов к аналогичным видам отходов, включенным в ФККО, материалы по включенным в ФККО отходам направляются в ФГБУ "ФЦАО", что не предусмотрено действующим Порядком и Федеральным законом N 89-ФЗ.

Кроме того, Приказом Росприроднадзора от 13.10.2015 N 810 "Об утверждении Перечня среднестатистических значений для компонентного состава и условия образования некоторых отходов, включенных в федеральный классификационный каталог отходов" (в ред. от 10.11.2015; далее - Приказ N 810), не зарегистрированным в Минюсте России, предусматривается иной порядок подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности, отличный от установленного.

Так, согласно п. 3.1 Приказа N 810 территориальным органам Росприроднадзора при подтверждении класса опасности отходов, включенных в ФККО, для принятия решения о подтверждении класса опасности отходов предлагается руководствоваться Перечнем среднестатистических значений для компонентного состава и условия образования некоторых отходов, включенных в ФККО, утвержденным Приказом N 810 (далее - Перечень).

В соответствии с п. 3.3 Приказа N 810 территориальным органам Росприроднадзора до момента реализации автоматизированного сервиса для проведения проверки подтверждения класса опасности отхода предлагается самостоятельно, используя действующий функционал федеральной государственной информационной системы ПТК "Госконтроль" - "Модуль ГКО", осуществлять выборку и проверку соответствия данных, содержащихся в поступивших заявках, параметрам, утвержденным Перечнем.

Указанные нормы правового акта противоречат действующему Порядку по следующим причинам.

Во-первых, Порядок устанавливает требования по отнесению отходов к конкретному классу опасности согласно ФККО и БДО, а не Перечню.

Во-вторых, Порядок и Правила проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16.08.2013 N 712, не предусматривают направление заявлений и копий паспортов через федеральную государственную информационную систему ПТК "Госконтроль" - "Модуль ГКО", как это установлено п. п. 1.1 и 2.4 Приказа N 123. Однако абз. 3 п. 7 Порядка предусмотрена обязанность Росприроднадзора разместить на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет бесплатный сервис для подготовки материалов хозяйствующего субъекта, указанных в п. 6 Порядка. Относится ли федеральная государственная информационная система ПТК "Госконтроль" - "Модуль ГКО" к бесплатному сервису для подготовки материалов хозяйствующим субъектом, остается неясным.

В-третьих, одновременное действие ФККО, БДО и Перечня, которые, по сути, взаимно дополняют друг друга (при этом данные в них не полностью коррелируют друг с другом), не позволяет заявителю однозначно осуществить отнесение отходов к конкретным классам опасности.

В-четвертых, согласно п. 3.1 Приказа N 810 территориальным органам Росприроднадзора в случае поступления материалов по подтверждению класса опасности отходов и полной идентификации отхода в соответствии с Перечнем предлагается самостоятельно принимать решения о правильности отнесения отходов к включенным в ФККО, без направления материалов в ФГБУ "ФЦАО". Вместе с тем Порядком предусмотрено, что направление материалов заявителя для проверки в ФГБУ "ФЦАО" является обязательным этапом, который не может быть исключен Росприроднадзором и его территориальными органами.

Следовательно, установленный Приказом N 810 Перечень не имеет самостоятельного правового значения и не может быть использован для целей идентификации отхода и соотнесения его с видом отхода, содержащимся в ФККО и БДО.

ВЫВОД

В настоящее время любой добросовестный субъект хозяйственной деятельности при подаче материалов для подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности вынужден столкнуться с противоречащими друг другу правовыми актами. Это влечет затягивание процесса включения видов отходов в ФККО и получения предпринимателями и юридическими лицами необходимых разрешительных документов. Как говорил классик, спасение утопающих - дело рук самих утопающих. Однако количество таких ситуаций в сфере правового регулирования должно стремиться к нулю. Во избежание избирательного правоприменения рассмотренные в статье правовые акты Росприроднадзора должны быть приведены в соответствие с нормативными правовыми актами более высокой юридической силы.