Мудрый Юрист

К вопросу об отличиях муниципально-правовой ответственности от иных видов юридической ответственности

Алексеев Игорь Александрович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института Пятигорского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Муниципально-правовая ответственность, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности, а имеет свои особенности, позволяющие выделять ее в самостоятельный вид юридической ответственности.

Ключевые слова: юридическая ответственность, виды, признаки, особенности.

Revisiting the difference between municipal legal liability and other forms of legal liability

I.A. Alekseyev

Alekseyev Igor A., Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of Law Institute of the Pyatigorsk State University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Municipal legal liability, despite some common features (particularly the liable parties, the possibility of liability without regard to the guilt of an individual, etc.), is not confined to a particular variety of constitutional and legal liability, and has unique features allowing to allocate it into a separate kind of legal liability.

Key words: legal liability, types, features, especially.

Сравнение института муниципально-правовой ответственности с иными видами юридической ответственности диссертант считает важным рассмотреть в широком и узком смыслах.

В широком смысле - сравнение института муниципально-правовой ответственности со всеми иными видами юридической ответственности, в узком - внутри публично-правовой ответственности: сравнение института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой.

Сравнение института муниципально-правовой ответственности со всеми иными видами юридической ответственности (в широком аспекте).

Ярким представителем карательной юридической ответственности является уголовная ответственность. Она наступает за деяния, состав которых определен Уголовным кодексом, и представляет собой наиболее суровый вид юридической ответственности. Возлагается она специальным правоприменительным актом - приговором суда, определяющим соответствующую деянию меру наказания (начиная от высоких штрафов и кончая лишением свободы на длительные сроки и применением исключительной меры наказания в виде смертной казни).

Уголовное судопроизводство осуществляется в строго регламентированной процессуальной форме, обеспечивающей установление объективной истины по делу и наказание действительно виновных.

Следующим видом карательной юридической ответственности является административная ответственность. Она наступает за совершение правонарушений в сфере государственного и общественного порядка, осуществления прав и свобод граждан, а также установленного порядка управления. Ее отличие от уголовной ответственности состоит в меньшей общественной опасности административного проступка по сравнению с уголовно наказуемым преступлением; как следствие - в менее жестокой каре, предусмотренной санкциями норм административного права.

Следующее отличие в том, что вынесение решений об административной ответственности конкретного лица происходит в более оперативном порядке, нежели решение об уголовной ответственности; процессуальные права виновного лица защищены законом в большей степени в уголовном процессе, с учетом меньшей степени юридической ответственности, предусмотренной санкцией нормы административного права.

Наиболее противоречивым видом карательной ответственности является дисциплинарная ответственность.

Дисциплинарная ответственность характеризуется тем, что ее основанием является дисциплинарный проступок; мерой - дисциплинарное взыскание; применяется в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами). Важной особенностью является то, что нарушитель привлекается к дисциплинарной ответственности независимо от привлечения к иным видам ответственности - и в этом ее сходство с публично-правовой ответственностью, прежде всего с муниципально-правовой.

Она применяется за нарушение трудовой, учебной, служебной, воинской дисциплины. Характерной чертой дисциплинарной ответственности является ее применение в порядке служебной подчиненности лица, совершившего дисциплинарный поступок.

Несогласие виновного лица с вынесенным ему наказанием или размером кары влечет публичное разбирательство с участием сторон конфликта в соответствующем суде общей юрисдикции. Таким образом, дисциплинарная ответственность по степени общественной опасности деяния и оперативности вынесения наказания близка к процедуре административной ответственности с той лишь разницей, что административная ответственность носит публично-правовой характер, а дисциплинарная - частноправовой характер. Отсюда и противоречивый характер этого вида юридической ответственности.

Дисциплинарное законодательство разнообразно, меры взысканий содержатся в источниках различных отраслей права; оно не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, не определены точные составы дисциплинарных правонарушений. Следующий общий вид юридической ответственности - правовосстановительная ответственность. Ее содержание заключается в восстановлении нарушенных прав или в принудительном исполнении невыполненной обязанности. Эта ответственность установлена нормами гражданского и гражданско-процессуального законодательства.

Особенность этого вида ответственности в следующем: в ряде случаев правонарушитель может сам, без вмешательства государства, выполнить свои обязанности и перестает быть виновным в правонарушении лицом; в некоторых случаях гражданско-правовая ответственность наступает при отсутствии вины конкретного лица (например, эксплуатация источника повышенной опасности - автомобиля и др.).

Некоторые авторы отдельно выделяют материальную ответственность, которая наступает за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации рабочими и служащими при исполнении ими своих трудовых обязанностей.

Трудовые (служебные) отношения, наряду с дисциплинарной ответственностью, предусматривают материальную ответственность сторон трудового договора (служебного контракта). Законы о государственной гражданской службе и муниципальной службе не содержат положений, регулирующих данный вид ответственности, следовательно, к служебным отношениям применяются нормы трудового законодательства о материальной ответственности.

Одним из отличий публично-правовой ответственности, прежде всего муниципально-правовой, от иных видов ответственности является наличие у последних дополнительных оснований для исключения юридической ответственности. Примером может быть невменяемость правонарушителя; необходимая оборона; крайняя необходимость.

Возможно признание правонарушения малозначительным, не представляющим общественной опасности. Здесь учитывается характер деяния, условия его совершения, отсутствие существенных вредных последствий, незначительность причиненного ущерба и т.д. Кроме того, действие или бездействие признается малозначительным только в том случае, если совершившее его лицо не только не причинило существенного вреда общественным отношениям, но и не намеревалось его причинить. На наш взгляд, такое обстоятельство не должно быть основанием для освобождения от публично-правовой ответственности по причине большого общественного значения деятельности должностного лица.

Помимо обстоятельств, исключающих юридическую ответственность, существуют еще и основания освобождения от юридической ответственности.

Проведя сравнительный анализ существующих и общепризнанных видов юридической ответственности, автор делает следующий вывод: традиционные подходы к определению юридической ответственности сегодня требуют пересмотра в связи с выделением новых видов ответственности, новых оснований и санкций, новых субъектов ответственности, а также в связи с необходимостью пересмотра ее содержания.

Исследование особенностей публично-правовой ответственности, в частности сравнение института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой (в узком смысле) - базовый, с нашей точки зрения, аспект исследования.

В настоящее время, в период формирования правового государства в Российской Федерации, как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности <1>. Возникла необходимость теоретического обоснования и практической реализации института ответственности публичной власти, что позволило выделить публично-правовую ответственность.

<1> Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. N 6. С. 12.

В связи с выделением нового уровня публичной власти для России - местного самоуправления и выделением комплексной отрасли муниципального права возникла необходимость выделения муниципально-правовой ответственности.

Особенности публично-правовой ответственности являются основанием для того, чтобы вернуться к рассмотрению широкого подхода к содержанию юридической ответственности, включая в нее не только ответственность за нарушение, но и позитивные меры за правомерное поведение, а также стимулирование такого поведения.

Перейдем к сравнению муниципально-правовой ответственности в узком смысле - внутри публично-правовой ответственности, к сравнению института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой.

С этой целью рассмотрим виды ответственности, сходные в силу общего родового основания - публичности.

Содержанием публично-правовой ответственности (конституционной и муниципальной), по мнению диссертанта, является, во-первых, сочетание в ней политических и правовых мер ответственности, во-вторых, ее субъекты несут ответственность перед основными источниками публичной власти - многонациональным народом, населением муниципального образования, гражданином - в большинстве своем перед коллективным субъектом, что отличает публичную ответственность от иных видов юридической ответственности. Эту позицию - основной критерий, объединяющий два вида публично-правовой ответственности, - разделяют С.И. Шишкин, В.В. Яковлев <2>, И.А. Умнова <3>.

<2> Шишкин С.И., Яковлев В.В. Еще об одном основании для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования // Сибирский юридический вестник. 2008. N 2. С. 45 - 52.
<3> Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С. 220.

С.А. Авакьян подчеркивал, что, конечно, можно отказаться от понятия ответственности, где критерием выступает осознание субъектом чувства долга за решение задач, однако отказаться от возможности существования ответственности одного субъекта перед другим не представляется возможным, а это и есть позитивная ответственность <4>.

<4> Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Научное издание. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 13.

Нами, безусловно, поддерживается мнение о существовании позитивной ответственности в публичном праве, однако сведение негативной и позитивной ответственности в одно единое понятие ответственности муниципально-правовой представляется не совсем верным. Нами отмечалось ранее, что юридическая ответственность является производной от ответственности социальной, которой присущи моральные и нравственные категории. В философской литературе позитивная ответственность рассматривается как чувство долга, необходимость предвидения последствий своих действий. То есть позитивная ответственность предстает как ответственность не только за настоящее, но и за будущее - осознание индивидом общественных интересов, своей взаимосвязи с этим обществом, а также предвидение последствий своих действий. Таким образом, индивид осознает наличие социальных связей с обществом и осуществляет внутренний контроль.

Так, Н.С. Сафаров определяет позитивную ответственность как активное поведение человека, осознанное и добровольное исполнение возложенных обязанностей <5>.

<5> Сафаров Н.С. Проблемы моральной ответственности: Методологический аспект исследования. Баку, 1985. С. 28.

Такое понимание юридической ответственности автор считает недопустимым, так как предметом правового регулирования выступают общественные отношения, но никак не убеждения и волевое отношение.

По нашему мнению, следует придерживаться совсем иного понимания позитивной ответственности, где она выступает в качестве стимулятора поведения в соответствии с интересами общества, исполнения возложенных обязанностей и социальных ролей <6>. Также мы твердо убеждены, что наличие множества существующих категорий позитивной ответственности, с различной смысловой нагрузкой, не позволяет четко определить ее сущностную характеристику. Данное утверждение также не позволяет объединить два понятия в одном - юридическая ответственность.

<6> Назаров Б.Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Советское государство и право. 1981. N 10. С. 39.

Наряду со специфическими источниками, основаниями и санкциями, еще одним критерием конституционной ответственности, отличающим ее от иных видов юридической ответственности, являются особенности механизмов применения мер конституционной ответственности <7>.

<7> См. об этом: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 112 - 113; Боброва Н.А. Ответственность в системе гарантий конституционных норм / Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская. Воронеж, 1985. С. 57.

Специфика этих механизмов обусловлена как минимум тремя обстоятельствами. Во-первых, особенностями круга субъектов, привлекаемых к юридической ответственности. Субъектами конституционной ответственности, в отличие от иных видов юридической ответственности, являются преимущественно органы (должностные лица) публичной власти. Между тем меры иной отраслевой ответственности применяются главным образом в отношении физических и юридических лиц. Другое обстоятельство заключается в том, что органы (должностные лица) публичной власти несут не только прямую, но и косвенную конституционную ответственность - когда меры конституционной ответственности применяются не к самому органу (должностному лицу), а к результату (продукту) его деятельности, т.е. к изданному им нормативному правовому акту. Третий фактор, обусловливающий специфику механизмов конституционной ответственности, - своеобразие системы и содержания санкций конституционной ответственности <8>.

<8> См.: Шагвалиев Р.С. Юридическая ответственность как форма государственного принуждения (теоретико-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999.

Все эти теоретические конструкции, без сомнения, распространяются и на муниципально-правовую ответственность.

Несмотря на наличие ряда общих признаков (морально-политический характер, особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), муниципально-правовая ответственность обладает рядом отличий от конституционно-правовой ответственности <9>.

<9> Алексеев И.А. К вопросу о соотношении муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 12. С. 59 - 63.

Если сопоставить муниципальную ответственность с конституционной, руководствуясь подобным комплексным критерием, то мы увидим, что существенным образом различаются сферы урегулированных нормами права общественных отношений (муниципально-правовая ответственность наступает за решение вопросов местного значения), а субъекты, санкции и процедура их применения частично совпадают, частично существуют специальные для муниципально-правовой ответственности. В целом особенности юридической ответственности во многом определяются областью ее применения, то есть урегулированной нормами права сферой общественных отношений.

Целесообразно отметить специфическую особенность, характеризующую основания и условия наступления муниципально-правовой ответственности. Они достаточно специфичны для муниципального права, выражают его сущность и одновременно свидетельствуют о существовании как самостоятельного вида юридической ответственности именно муниципально-правовой ответственности <10>.

<10> Алексеев И.А. Структура, функции и принципы ответственности субъектов муниципально-правовых отношений по законодательству Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 59 - 62.

Однако отличительной особенностью муниципально-правовой ответственности является характер мер ответственности: часть заимствована из других отраслей права, часть специфична и закреплена именно за муниципальным уровнем. Такими отличительными признаками, в частности, являются: широта, неоднородность и превалирование коллективных субъектов муниципально-правовой ответственности; основания ответственности; отличия в процедурах решения вопросов об ответственности <11>.

<11> Чеботарев Г.Н. Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц перед населением // Проблемы юридической ответственности: история и современность. Тюмень: ТюмГУ, 1994.

Нормативное закрепление: для муниципально-правовой ответственности оно трехуровневое - федеральное, субъектов Российской Федерации и муниципальное. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, либо ссылки на регулирующий данную процедуру закон субъекта Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка его осуществления <12>.

<12> Пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П // Российская газета. 2002. 10 апреля.

Однако, по нашему мнению, указанные обстоятельства позволяют сделать вывод, что муниципально-правовая ответственность, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности. Об этом свидетельствуют ее следующие особенности:

  1. муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в "чистом" виде, как конституционно-правовая ответственность;
  2. использование норм муниципального права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;
  3. особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует также включить органы государственной власти);
  4. иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, которые предусмотрены законом и уставами муниципальных образований);
  5. привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования, при этом в процедуре ответственности может принимать участие суд общей юрисдикции;
  6. муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;
  7. самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.

Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (элемент муниципально-правовой ответственности) призван обеспечить реализацию собственных полномочий носителя муниципальной власти - населения муниципального образования как арбитра в решении вопроса об эффективности осуществления задач и функций выборного должностного лица муниципального образования.

Литература

  1. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Научное издание. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 13.
  2. Алексеев И.А. К вопросу о соотношении муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 12. С. 59 - 63.
  3. Алексеев И.А. Структура, функции и принципы ответственности субъектов муниципально-правовых отношений по законодательству Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 59 - 62.
  4. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 57.
  5. Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. N 6. С. 12.
  6. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 112 - 113.
  7. Назаров Б.Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Советское государство и право. 1981. N 10. С. 39.
  8. Сафаров Н.С. Проблемы моральной ответственности: методологический аспект исследования. Баку, 1985. С. 28.
  9. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С. 220.
  10. Чеботарев Г.Н. Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц перед населением // Проблемы юридической ответственности: история и современность. Тюмень: ТюмГУ, 1994.
  11. Шагвалиев Р.С. Юридическая ответственность как форма государственного принуждения (теоретико-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999.
  12. Шишкин С.И., Яковлев В.В. Еще об одном основании для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования // Сибирский юридический вестник. 2008. N 2. С. 45 - 52.