Мудрый Юрист

Обязанность вести дело через представителя при оспаривании нормативных правовых актов

Ильин Антон Валерьевич, доцент кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ, кандидат юридических наук.

Кодекс административного судопроизводства впервые ввел имущественный и образовательный цензы для лиц, желающих оспорить в суде нормативные правовые акты. Такое решение законодателя вызывает сомнения с точки зрения его соответствия Конституции. Автор разбирает причины, подвигшие законодателя к такому решению, в контексте обеспечения доступа к правосудию, гарантий получения квалифицированной юридической помощи, принципа равноправия сторон, особенностей осуществления судом нормоконтроля.

Ключевые слова: доступ к правосудию, судебный нормоконтроль, право на квалифицированную юридическую помощь.

Duty to process the case using a representative within judicial compliance assessment

A.V. Ilyin

Ilyin Anton V., Associate Professor at the Department of State and Administrative Law in Saint Petersburg State University, PhD in Law.

For the first time, the Code of Administrative Court Procedure has introduced property and educational qualifications for persons who wish to challenge legal acts in court. Such decision of the legislator raises doubts from the point of view of its compliance to the Constitution. The author examines the reasons for this decision in light of the access to justice, guarantees to qualified legal aid, principle of equality of parties, and the features of judicial compliance assessment.

Key words: access to justice, judicial compliance assessment, right to qualified legal aid.

Принятый Кодекс административного судопроизводства (КАС) РФ привлек к себе особое внимание не только тем, что в нем практически дословно воспроизведены нормы ГПК в отношении всей процедуры рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, начиная с подачи заявления и заканчивая исполнением судебного постановления, но и некоторыми весьма немногочисленными новеллами <1>. К числу последних, безусловно, следует отнести норму ч. 9 ст. 208 КАС РФ о том, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде РФ граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей.

<1> См., напр.: Ярков В., Боннер А., Никитин С. и др. Кодекс административного судопроизводства: ожидания и перспективы // Закон. 2015. N 9. С. 18 - 32.

Из этой нормы недвусмысленно следует, что если лицо имеет высшее юридическое образование, то оно вправе возбудить и участвовать в рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта без представителя. В противном случае воспользоваться предоставленной законом возможностью оспорить нормативный правовой акт, которым нарушены или нарушаются его права, свободы и законные интересы, без представителя оно не может.

В настоящей статье мы попытаемся проанализировать эту новеллу с тем, чтобы установить, насколько правомерен такой подход законодателя.

Начнем с того, что граждане при реализации своего конституционного права на судебную защиту ведут свои административные дела в суде лично и/или через представителей (ст. 54 КАС РФ), которые вправе совершать от имени представляемого все процессуальные действия (ч. 1 ст. 56 КАС РФ).

КАС РФ предусматривает случаи, когда участие представителя в административном судопроизводстве является обязательным. К ним как раз относится урегулированная ч. 9 ст. 208 КАС РФ подача административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта гражданином, не имеющим высшего юридического образования. При рассмотрении такого рода заявлений по существу представитель совершает все процессуальные действия вместо представляемого, за исключением действий, непосредственно связанных с личностью доверителя (получение объяснений и пояснений у самого представляемого лица в случае привлечения его судом к участию в деле).

Важно подчеркнуть, что закон не просто обязывает лиц, не имеющих высшего юридического образования, иметь представителя по делам о признании нормативных правовых актов недействующими. КАС РФ, указывая на то, что "граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей", говорит о том, что по таким категориям дел граждане не могут самостоятельно осуществлять процессуальные права, они реализуются только их представителем.

Гражданин, обращающийся в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта и не имеющий высшего юридического образования, обязан представить суду сведения о своем представителе, который имеет высшее юридическое образование и призван фактически заменить его при осуществлении судопроизводства уже на стадии предъявления административного искового заявления и решения судьей вопроса о его соответствии требованиям ст. ст. 129 и 130 КАС РФ. Если эти сведения не были представлены в суд, административное исковое заявление оставляется судьей без движения, а затем возвращается истцу и считается неподанным.

Подобное решение законодателя является во всяком случае понятным. Действительно, если суд примет заявление от административного истца, который в силу исследуемого ограничения не может осуществлять свои права в процессе самостоятельно, как ему дальше рассматривать дело, если окажется, что гражданин не желает нанимать представителя? Нельзя ни допустить самого истца к участию в процессе, ни обязать его нанять представителя, ни назначить ему представителя. Прекратить производство по делу или оставить заявление без рассмотрения также нельзя, так как для этого нет оснований (см. ч. 1 ст. 194 и ч. 1 ст. 196 КАС РФ). Чтобы не допустить такой ситуации, взаимосвязанные положения ст. ст. 129, 130 и ч. 9 ст. 208 КАС РФ требуют уже на стадии возбуждения дела доказать наличие у административного истца намерения воспользоваться услугами представителя.

В связи с этим можно утверждать, что порождаемая нормой ч. 9 ст. 208 КАС РФ проблема ограничения доступа граждан к правосудию заключается в том, что гражданин, не имеющий высшего юридического образования, лишается не просто права на участие в рассмотрении его дела судом по существу (которое подразумевает извещение о времени и дате судебного заседания, возможность заявлять отводы, ходатайства, давать объяснения суду по существу заявленных требований, приводить суду дополнительные доводы о нарушении своих прав оспариваемым актом в судебном заседании и т.д.), но и самой возможности обращения в суд и возбуждения судебного производства.

Подчеркнем: рассматриваемая проблема состоит не в том, что названной нормой вводятся какие-то специальные требования к представителю, и не в том, что закон обязывает гражданина, не имеющего высшего юридического образования, иметь представителя в случае подачи иска о признании нормативных правовых актов недействующими, а в том, что такому гражданину фактически запрещено самостоятельно осуществлять право на обращение в суд в порядке главы 21 КАС РФ.

По нашему мнению, есть все основания утверждать, что подобное ограничение доступа к правосудию для заявителя, обращающегося в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта, не соотносится с конституционными положениями.

II

В Постановлении от 20.05.2010 по делу "Ларин против Российской Федерации" (жалоба N 15034/02) Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) отметил, что ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) не гарантирует права на личное присутствие в суде по гражданским делам, но предоставляет более широкое право на эффективное представительство лица в суде и возможность пользоваться равенством сторон. Пункт 1 ст. 6 Конвенции оставляет государству свободу выбора способов обеспечения этих прав <2>.

<2> См.: Постановление ЕСПЧ от 15.02.2005 по делу "Стил и Моррис против Соединенного Королевства" (Steel and Morris v. United Kingdom). Жалоба N 68416/01. § 59 - 60.

Юридическая помощь по гражданским делам не является обязательной. ЕСПЧ указывал, что Конвенция не дает оснований для вывода о том, что государство должно предоставить бесплатную правовую помощь при разрешении всех споров, относящихся к гражданским правам. Пункт 3 "c" ст. 6 Конвенции относится только к уголовному процессу. Однако несмотря на отсутствие подобного правила для споров по гражданским делам, п. 1 ст. 6 Конвенции может понуждать государство предоставлять помощь адвоката в случаях, когда она необходима для обеспечения реального доступа к правосудию, или если юридическое представительство является обязательным по внутреннему законодательству некоторых государств-участников, или в силу сложности процесса <3>.

<3> См.: Постановление ЕСПЧ от 09.10.1979 по делу "Эйри (Airey) против Ирландии". § 26.

Исходя из представленных позиций ЕСПЧ, можно сделать однозначный вывод: требование справедливости судебного разбирательства, установленное ст. 6 Конвенции, не говоря об обязательности участия в судопроизводстве только самого гражданина или только его защитника, предполагает необходимость предоставления возможности участия в процессе хотя бы одному из перечисленных лиц.

Если ведение дел в суде в порядке гражданского судопроизводства лично гражданином не допускается законодательством, то государство обязано предоставить ему бесплатную юридическую помощь, как это делается в отношении уголовного процесса. Соответственно, государством не должны создаваться условия, делающие затруднительным или невозможным участие защитника гражданина в судопроизводстве при отсутствии для самого гражданина возможности реализовать свои процессуальные права при рассмотрении дела о его правах и обязанностях.

Положение ч. 9 ст. 208 КАС РФ, запрещая гражданину, не имеющему высшего юридического образования, лично вести свои дела в суде, одновременно устанавливает для него обязанность иметь представителя, который, в свою очередь, должен иметь высшее юридическое образование. Это вынуждает гражданина, у которого отсутствует возможность воспользоваться услугами квалифицированного представителя на безвозмездной основе, отыскивать средства для найма такого представителя с тем, чтобы защитить свои нарушенные права в суде. При этом Федеральный закон от 21.11.2011 N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" не предусматривает права на получение бесплатной юридической помощи в случае подачи в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта, нарушающего права, свободы и законные интересы.

Таким образом, фактически ч. 9 ст. 208 КАС РФ вводит имущественный ценз для обращения с административным исковым заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими: с таким заявлением может обратиться только то лицо, не имеющее юридического образования, у которого есть средства нанять себе квалифицированного представителя.

В российской правовой системе имеется судопроизводство, при осуществлении которого участие защитника (представителя) признается обязательным. Исходя из положений ч. 2 ст. 48 Конституции РФ, каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения. Если защитник не приглашен самим подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем, а также другими лицами по поручению или с согласия подозреваемого, обвиняемого, то участие защитника в уголовном судопроизводстве в необходимых случаях (ч. 1 ст. 51 УПК РФ) обеспечивается дознавателем, следователем или судом (ч. 3 ст. 51 УПК РФ); в подобной ситуации оплата труда адвоката компенсируется за счет средств федерального бюджета (ч. 4 ст. 16, ч. 5 ст. 50 УПК РФ); отказ подозреваемого, обвиняемого от защитника не обязателен для дознавателя, следователя и суда (ч. 2 ст. 52 УПК РФ).

Ничего подобного КАС РФ не предусматривает. Признавая в ч. 9 ст. 208 КАС РФ необходимым наличие квалификации у лиц, желающих участвовать в процессе о признании нормативных правовых актов недействующими, российское законодательство обязывает лиц, не имеющих такой квалификации, либо отыскать средства на представителя, либо отказаться от своего намерения обращаться в суд.

На наш взгляд, ч. 9 ст. 208 КАС РФ в нарушение ч. 2 ст. 55 Конституции РФ умаляет право каждого на обращение в суд, поскольку ограничение возможности обращения в суд на основании имущественного положения заявителя делает реализацию этого права столь затруднительным, что само наличие этого права теряет всякое значение.

III

Говоря о целях введения нормы ч. 9 ст. 208 КАС РФ, можно предположить, что она была введена законодателем для того, чтобы гарантировать более эффективную судебную защиту прав физических лиц, учитывая особенности такой категории дел, как производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Традиционно считается, что предметом судебной деятельности по делам об оспаривании нормативных правовых актов выступает проверка соответствия принятого акта другим нормативным правовым актам (проверка по содержанию предполагает прежде всего сравнение нормативных правовых актов по юридической силе, по соотношению их как общего и специального, по времени принятия и т.п.; проверка по форме в первую очередь подразумевает выяснение того, соблюдались ли при принятии оспариваемого акта положения других нормативных правовых актов, устанавливающих требования к компетенции органа, принявшего оспариваемый акт, к процедуре принятия нормативных правовых актов и т.п.). Обучение юридической профессии в обязательном порядке включает глубокое ознакомление с методами толкования, анализа и сопоставления нормативных правовых актов и привитие соответствующих навыков обучаемым. Из этого можно сделать вывод, что административный истец, получивший высшее юридическое образование, как полагает законодатель, может лучше разбираться в этих вопросах, чем лицо, высшего юридического образования не получившее, а это, в свою очередь, значит, что имеющее юридическую квалификацию лицо лучше подготовлено к самому судебному разбирательству. Для того же, кто таких познаний не имеет, участвовать в таком процессе бессмысленно, в связи с чем без привлечения квалифицированного представителя ему не обойтись.

Однако в действительности наличие у административного истца высшего юридического образования (равно как и наличие у него представителя с высшим юридическим образованием) не влияет критически на эффективность самого судебного обжалования нормативных правовых актов.

Во-первых, в силу ч. 9 ст. 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, выяснение которых в судебном разбирательстве предполагало, по мнению законодателя, необходимость наличия высшего юридического образования (соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих (1) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, (2) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, (3) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, (4) правила введения нормативных правовых актов в действие; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу), возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (п. п. 2 и 3 ч. 8 ст. 213). При этом согласно ч. 7 ст. 213 КАС РФ при проверке законности оспариваемых положений нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет необходимые обстоятельства, указанные в ч. 8 названной статьи, в полном объеме.

Соответственно, обязанность доказывания юридически значимых обстоятельств дела лежит не на административном истце, а на административном ответчике. Кроме того, в конечном итоге установление этих обстоятельств составляет прерогативу суда. Следовательно, установленное законом требование наличия у административного истца высшего юридического образования или представителя в ситуации, когда выяснение юридически значимых обстоятельств дела все равно составляет не обязанность административного истца, а задачу суда, по существу ни на чем не основывается.

Во-вторых, выводы суда о том, подлежит ли удовлетворению или нет заявление о признании нормативного правового акта недействующим, совершенно не зависят от того, что говорили или писали стороны по делу.

В силу ч. 1 ст. 120 Конституции РФ только суду, рассматривающему дело, принадлежит право выбора нормы права, подлежащей применению. Этот выбор в силу приведенной конституционной нормы и принципа jura novit curia (суд знает право) суд делает самостоятельно, принимая во внимание любые (или все) правовые нормы вне зависимости от того, ссылались ли стороны на них или нет. Никакое мнение сторон о том, как надо разрешить дело и какие нормы должны быть для этого применены, не может быть решающим для суда. В связи с этим КАС РФ возлагает обязанность определить, какой закон должен быть применен по данному делу, именно на суд (ч. 2 ст. 178, п. 4 ч. 4 ст. 180, ч. 7 ст. 213).

Из этого следует, что состязание лиц, участвующих в деле, в отношении правовой квалификации требований или правовой оценки установленных обстоятельств совершенно бесполезно в том смысле, что судом выбирается норма права вне зависимости от результатов такого состязания. Поскольку суд не может быть ограничен в выборе норм права, подлежащих применению, принцип состязательности и охватывает только доказательственную деятельность по собиранию и представлению доказательств, так как в этом случае данный принцип приобретает свою осмысленность: результат состязания становится зависим от самого состязания, поскольку суд вынужден основывать свое решение только на тех доказательствах, которые представили стороны.

Поэтому совершенно бессмысленным является довод о том, что административный истец, не имеющий высшего юридического образования, не смог бы состязаться с административным ответчиком в процессе по оспариванию нормативных правовых актов.

Любопытно отметить, что в качестве административного истца в указанной категории дел может выступать и юридическое лицо, в штате которого отсутствует работник, имеющий высшее юридическое образование, а потому наделенный правом быть его представителем в суде. В таком случае на основании норм гражданского законодательства интересы юридического лица в суде вправе защищать его руководитель, который может не иметь высшего юридического образования и для которого не установлено требования, аналогичного установленному оспариваемым законоположением для граждан.

В производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов, возбуждаемых в том числе по административным исковым заявлениям граждан, административными ответчиками являются орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (п. 2 ч. 2 ст. 209 КАС РФ). От имени органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления имеют право выступать в суде руководители либо представители указанных органов (ч. 8 ст. 54 КАС РФ). При этом законодательство об административном судопроизводстве также не содержит обязательного требования к руководителям указанных органов, должностным лицам, которые имеют право участвовать в судебном разбирательстве по вопросу о законности принятого ими нормативного правового акта, о наличии у них высшего юридического образования.

Следовательно, как для административного истца - организации, так и для административного ответчика в производстве по делам об оспаривании нормативного правового акта закон не создает таких же препятствий, как для административного истца - гражданина, не имеющего высшего юридического образования, обратившегося в суд с соответствующим заявлением. Различные требования, предъявляемые к сторонам в судопроизводстве, безусловно, свидетельствуют о нарушении принципа равноправия сторон, установленного ч. 3 ст. 123 Конституции РФ.

В Постановлении от 21.04.2010 N 10-П Конституционный Суд РФ указал на то, что, поскольку ни конституционное право на судебную защиту, ни право на законный суд не могут вступать в противоречие с конституционно значимыми ценностями, защищаемыми ч. ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции, такими как основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства, они не подлежат ограничению. Вместе с тем сам порядок осуществления права на судебную защиту может предусматривать по отдельным категориям дел сужение возможностей в осуществлении некоторых процессуальных прав, но только в случаях, когда этого требуют интересы правосудия.

В соответствии с положениями главы 21 КАС РФ, регулирующими производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, неявка в судебное заседание лица, обратившегося в суд, прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, а также неявка представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием для рассмотрения административного дела, если явка таких лиц не была признана судом обязательной (ч. 5 ст. 213); при проверке законности оспариваемых положений нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 8 ст. 213 КАС РФ, в полном объеме (ч. 7 ст. 213); отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта (ч. 10 ст. 213).

Приведенные законоположения, находясь в системной связи, показывают, что для суда, рассматривающего дело об оспаривании нормативного правового акта, в принципе вообще неважно участие в этом деле заявителя, безотносительно того, имеется ли у него высшее юридическое образование или нет.

Главным процессуальным действием гражданина в этом виде производства выступает, по сути, лишь предъявление в суд административного искового заявления, служащее основанием для возбуждения судом производства по нему, поскольку далее суд не связан ни содержанием этого заявления, ни присутствием на судебном заседании административного истца и заинтересованной стороны, ни их действиями по признанию или отказу от своего требования.

IV

Можно также предположить, что нормы, препятствующие гражданам, не имеющим высшего юридического образования, в доступе к правосудию посредством обязания вести свои дела в производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов через представителя, были включены законодателем в текст КАС РФ по следующим двум прозаическим причинам.

Во-первых, для того, чтобы снизить количество дел об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемых в судах субъектов РФ и Верховном Суде РФ, путем введения дополнительного условия реализации права на оспаривание нормативных правовых актов, значительная трудность исполнения которого вынудит большинство людей отказаться от обращения в суд.

Во-вторых, из-за нежелания судов, к подсудности которых относится рассмотрение указанной категории административных дел, заслушивать в судебном заседании выступления граждан, не имеющих соответствующего образования, чей уровень знаний, по мнению законодателя, не сможет обеспечить им внятное и логичное выступление перед судом с доводами о нарушении своих прав, свобод и законных интересов положениями нормативного правового акта и о противоречии этих положений предписаниям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.

На наш взгляд, указанные причины не могут служить основанием для ограничения граждан в доступе к правосудию.

Конечно, как указывал Конституционный Суд РФ в Постановлениях от 05.02.2007 N 2-П и от 19.03.2010 N 7-П, законодатель должен устанавливать такие институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав, которые отвечали бы требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивали бы справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов; игнорирование же законодателем принципа процессуальной экономии влечет неоправданное и лишенное смысла использование временных, финансовых и кадровых ресурсов государства для рассмотрения дела. Однако процессуальная экономия как таковая не является для законодателя самоцелью: в первую очередь она призвана заложить основу для наиболее быстрого и эффективного разрешения дел в судебной системе в целом, что обязывает к принятию законодательных решений в сфере процессуального правового регулирования с учетом предписаний ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, а в части предоставления сторонам гарантий реальной судебной защиты их прав, затрагиваемых требованием процессуальной экономии, - и с учетом вытекающей из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ необходимой соразмерности возможного ограничения этих прав конституционно защищаемым ценностям, которая определяется среди прочего характером материальных правоотношений, составляющих предмет соответствующей категории дел, и не допускает какого-либо снижения уровня процессуальных гарантий в целях процессуальной экономии <4>. Представляется, что игнорирование фундаментальных процессуальных принципов, к числу которых, безусловно, относится доступность правосудия, конечно же, не может приноситься в жертву постулату процессуальной экономии.

<4> Постановление КС РФ от 19.07.2011 N 17-П.

Рассматривая же вторую из указанных причин, можно отметить, что необоснованность введения в ч. 9 ст. 208 КАС РФ образовательного ценза для осуществления права на оспаривание в суде нормативных правовых актов ярко проявляется при хотя бы ближайшем ознакомлении с реальным нормоконтролем.

В заявлении гражданина о признании недействующим нормативного правового акта могут оспариваться нормы, регулирующие настолько специфические правоотношения в различных сферах жизнедеятельности заявителя, что наличие у его представителя высшего юридического образования не может гарантировать надлежащего доведения до суда позиции и доводов представляемого им лица о нарушении его прав, свобод и законных интересов этими нормами и об их противоречии нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Напротив, для суда было бы полезнее в целях правильного разрешения дела услышать от заявителя, не обладающего юридическими познаниями, но имеющего опыт в соответствующей сфере жизни, как обстоит дело с применением оспариваемого им нормативного правового акта на самом деле.

Иными словами, при оспаривании в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов, регулирующих самые разнообразные правоотношения, представляется первостепенным не наличие у заявителя высшего юридического образования, а его познания в этой конкретной области деятельности, с тем чтобы посредством ответов на вопросы суда раскрыть особенности нормативного регулирования той сферы деятельности, которую истец с большой долей вероятности хорошо знает.

Особенно большое значение это имеет применительно к установлению непротиворечивости и определенности нормативного правового акта. В п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" специально отмечается, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, суду необходимо также выяснять, является ли оно определенным; если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт признается не действующим соответственно полностью или в части. В этом отношении для суда более полезным было бы знать мнение административного истца, не имеющего высшего юридического образования, но вынужденного на основании оспоренного нормативного правового акта устанавливать, какое поведение допустимо, а какое нет, нежели мнение органа, принявшего этот акт, для которого оспоренный нормативный правовой акт всегда будет образцом ясности и недвусмысленности, несмотря ни на что.

Часть 9 ст. 208 КАС РФ, разрешившая дееспособным физическим лицам, не имеющим высшего юридического образования, обращаться в суды соответствующего уровня с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими только через представителя, по существу, приравняла всех названных лиц к субъектам, лишенным процессуальной дееспособности, под которой понимается способность своими действиями осуществлять процессуальные права и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве. К лицам, лишенным административной процессуальной дееспособности, закон во всяком случае относит граждан, не достигших возраста шестнадцати лет, и граждан, признанных недееспособными (ч. 2 ст. 5 КАС РФ). Права, свободы и законные интересы названных категорий лиц защищают в судебном процессе их законные представители (ч. 4 ст. 5 КАС РФ).

Дееспособное физическое лицо, не имеющее юридического образования, при обращении в суды соответствующего уровня с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими своими действиями не может вызвать юридических последствий, связанных с возбуждением дела, не может участвовать в заседании, не может самостоятельно пользоваться процессуальными правами, за исключением права поручать ведение административного дела представителю.

Тем самым КАС РФ признал, что в отношении возможности оспаривания нормативных правовых актов дееспособные физические лица, не имеющие юридического образования, обладают интеллектуальными и волевыми качествами, схожими с соответствующими качествами несовершеннолетних и граждан, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значения своих действий или руководить ими.

Между тем даже за недееспособными гражданами Конституционный Суд РФ признавал возможность их собственными действиями порождать процессуальные последствия при рассмотрении судами дел, связанных с определением их прав и обязанностей.

В Постановлении от 20.11.2007 N 13-П Конституционный Суд РФ, говоря о производстве по применению принудительных мер медицинского характера к лицу, совершившему запрещенное уголовным законом деяние в состоянии невменяемости, сформулировал следующую правовую позицию: отсутствие в процессуальном законодательстве основанного на обязательном учете реальной способности лица осуществлять процессуальные действия дифференцированного регулирования прав тех, у кого такая способность, несмотря на заболевание, сохранена, и тех, кто действительно по своему психическому состоянию не может самостоятельно защищать свои права, не соответствует международным обязательствам РФ и законодательству РФ о психиатрической помощи и не обеспечивает защиту прав личности от необоснованных ограничений. Лишение лица, к которому подлежат применению или применены принудительные меры медицинского характера, возможности самостоятельно реализовывать свои процессуальные права, даже если психическое заболевание этому не препятствует, означает не согласующееся с конституционно значимыми целями, закрепленными в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ограничение прав, гарантированных каждому ее ч. 2 ст. 45 и ч. 1 ст. 46.

В п. 2.3 Постановления от 27.02.2009 N 4-П Конституционный Суд РФ высказал универсальную для названной категории лиц правовую позицию, согласно которой из предписаний ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в их взаимосвязи с положениями Конвенции, являющимися составной частью правовой системы РФ и имеющими приоритет перед внутренним законодательством, а также с принципами и требованиями международно-правовых актов вытекает необходимость установления особого уровня гарантий защиты прав лиц, которые страдают психическими расстройствами и в отношении которых возбуждается производство по признанию их в установленном порядке недееспособными, с тем чтобы исходя из требований Конституции РФ и с учетом юридических последствий, которые влечет за собой признание недееспособным, исключить какую-либо дискриминацию лица по признаку наличия психического расстройства (душевной болезни, умственной отсталости, умственных недостатков), а также связанные с этим ограничения прав, кроме тех, которые допускаются в общепризнанных для таких случаев целях.

Тем самым Конституционный Суд РФ признал дискриминационным лишение лица возможности использовать процессуальные права, ориентируясь только на разницу в интеллектуальном и волевом развитии таких лиц и всех остальных.

По всей видимости, законодатель признает отсутствие у лица высшего юридического образования признаком наличия у этого лица умственного недостатка, который не даст ему возможности обращаться в суд и полноценно участвовать в судебных заседаниях по делам о признании нормативных правовых актов недействующими. Иначе невозможно разумно объяснить, почему практически любое процессуальное действие такое лицо должно осуществлять только через представителя. Следовательно, лица, которые не получили высшего юридического образования, в отношении ограничения доступа их к правосудию при оспаривании нормативных правовых актов находятся в точно таком же положении, что и недееспособные лица.

Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что лишение физических лиц, не имеющих высшего юридического образования, права обращаться в суды с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, осуществленное только на том основании, что без высшего юридического образования невозможно реализовать процессуальные права по этой категории дел, представляет собой установление законодателем в части доступа к правосудию дискриминационного различия между дееспособными физическими лицами, имеющими и не имеющими высшее юридическое образование.

В связи с этим любопытно сравнить правила осуществления нормоконтроля, осуществляемого в конституционном судопроизводстве и в порядке КАС РФ.

Бесспорно, проверка соответствия положений законов нормам Конституции РФ является деятельностью, требующей глубокого проникновения в суть правовой материи - выявления содержания Конституции РФ. Именно поэтому наиболее сложные и значимые дела о проверке соответствия законов высшему нормативному правовому акту государства - Конституции РФ рассматривает Конституционный Суд как предусмотренный специально для этого орган судебной власти в соответствии с полномочиями, предоставленными ему ст. 125 Конституции и принятого во исполнение ее положениями Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон о КС РФ). Именно поэтому судьей Конституционного Суда может стать только гражданин РФ, достигший ко дню назначения возраста не менее сорока лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права (ст. 8 Закона о КС РФ).

Статья 53 указанного Закона предъявляет особые требования к статусу и уровню образования представителей сторон в конституционном судопроизводстве (таким представителем может быть либо адвокат, либо лицо, имеющее научную степень на юридической специальности). Однако Закон разрешает гражданам самостоятельно, без представителя обращаться с жалобой в Конституционный Суд, не предъявляя никаких требований не только к их образованию, но и, к слову, дееспособности.

Это означает, что любой гражданин вправе самостоятельно подать жалобу в Конституционный Суд РФ и участвовать в ее рассмотрении, несмотря на всю сложность этой категории дел.

VI

Обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов впервые было введено Законом РФ от 28.04.1993 N 4882-1 "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР". При принятии ГПК РФ 2002 г. порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов был выделен в особую главу 24. До вступления в силу КАС РФ (15.09.2015) гражданское процессуальное законодательство не ставило право лица обжаловать в суд нормативный правовой акт в зависимость от наличия у этого лица высшего юридического образования.

Соответственно, 22 года дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматривались судами по заявлениям граждан, не имевших высшего юридического образования, с участием этих граждан в заседаниях, и никто никогда не видел в этом заслуживавшей внимания проблемы. Ничто не требовало учесть в процессуальном законе такую неотъемлемую особенность рассмотрения этой категории дел, как обязательное наличие у заявителя (административного истца) квалификации в области права, без которой рассмотрение таких заявлений для суда невозможно или же затруднительно. За эти годы у всех лиц выработалось убеждение, что если их права и свободы будут нарушены нормативным правовым актом, то любое лицо сможет оспорить его в суде.

Внезапное, осуществленное без каких-либо оснований и практической необходимости ограничение этой возможности для дееспособных физических лиц, не получивших юридического образования, введенное ч. 9 ст. 208 КАС РФ, идет вразрез с устоявшейся практикой законодательного регулирования порядка рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, и курсом на его демократизацию, выражающимся в увеличении доступности правосудия и расширении процессуальных гарантий, особенно применительно к спорам с государством и его органами, взятым с принятия Конституции РФ и существовавшим до недавнего времени.

Безусловно, законодатель не может быть лишен возможности вносить изменения в процессуальное законодательство. Между тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться так, чтобы соблюдался вытекающий из ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18, ч. 1 ст. 19 и ч. ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм <5>.

<5> См.: Постановления КС РФ от 24.05.2001 N 8-П, от 29.01.2004 N 2-П, от 20.04.2010 N 9-П, от 27.03.2012 N 8-П, от 06.02.2014 N 2-П и др.

Введение законодателем нормы, содержащейся в ч. 9 ст. 208 КАС РФ, является произвольным изменением порядка оспаривания нормативных правовых актов, существенно ограничивает доступ лиц, не получивших высшего юридического образования, к правосудию без введения какого-либо компенсационного механизма и тем самым подрывает доверие граждан к закону и действиям государства в области защиты прав каждого от незаконных решений и действий органов государственной власти.

References

Yarkov V., Bonner A., Nikitin S., Tumanova L., Tai Yu., Arkhipov D., Ovcharova E., Golubok S., Chumakov A., Podoksenov M., Gavrilov E., Bulanov M., Scherbakov N. and Pleshanova O. The Code of Administrative Court Procedure: Expectations and Prospects [Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva: ozhidaniya i perspektivyj // Statute [Zakon]. 2015. N 9. P. 18 - 32.