Мудрый Юрист

Замена ненадлежащего административного ответчика: дискуссионные вопросы

Абушенко Дмитрий Борисович, профессор кафедры гражданского процесса УрГЮУ, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются проблемы, возникающие при применении норм Кодекса административного судопроизводства РФ, регулирующих институт замены ненадлежащего административного ответчика. Обосновывается, что действующее регулирование данного правового института имеет существенные дефекты. Критическому анализу подвергается идея о том, что суду допустимо самому инициировать вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика. Кроме того, ставится под сомнение разумность правила, устанавливающего судебную дискрецию в вопросе о привлечении определенного субъекта в качестве второго административного ответчика.

Ключевые слова: замена ненадлежащего административного ответчика, привлечение второго административного ответчика, судебное усмотрение.

Substitution of improper administrative defendant: discussion topics

D.B. Abyshenko

Abyshenko Dmitry B., Professor at the Department of Civil Procedure of the Urals State Law University, LLD.

The paper focuses on the application of the rules of the Russian Code of Administrative Court Procedure, which regulate the substitution of an improper administrative defendant. The author proves that current legal regulation of this institution contains major defects. He critically assesses the idea that a judge is empowered to initiate the substitution of improper administrative defendant, and doubts whether judicial discretion in the matters of calling a second defendant is rational.

Key words: substitution of improper administrative defendant, calling a second defendant, judicial discretion.

Частью 1 ст. 43 Кодекса административного судопроизводства (КАС) РФ 2015 г. предусмотрено, что "в случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика".

Как видно, указанная норма устанавливает два совершенно самостоятельных правила:

первое касается случая, когда суд сам инициирует замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим: такая замена допускается исключительно с согласия административного истца;

второе наделяет суд дискреционным полномочием привлечь субъекта в качестве второго административного ответчика в случае, когда административный истец выражает четкое и однозначное несогласие на замену административного ответчика другим лицом <1>.

<1> В сравнительно-правовом плане заметим, что первое правило уже присутствует в процессуальном законодательстве, второе же является очевидной новеллой (см. ч. ч. 1, 2 ст. 47 АПК РФ, ст. 41 ГПК РФ).

Насколько разумно подобное правовое регулирование? Полагаем, здесь следует рассмотреть два основных момента.

  1. Важно понять, допустимо ли с точки зрения базовых подходов к процедуре административного судопроизводства наделять суд полномочием по своей инициативе ставить перед административным истцом вопрос о возможной замене лица, которое тот избрал в качестве административного ответчика.

В КАС РФ в качестве самостоятельного принципа выделяется состязательность (см. п. 7 ст. 6, ст. 14). Не вызывает сомнений, что наделение суда в состязательном процессе полномочием до разрешения дела по существу высказываться о надлежащем субъекте материально-правовой ответственности недопустимо: в таком случае суд бы не только связывал себя озвученной позицией, но и подавляюще воздействовал бы на административного истца.

Но, быть может, есть в административном судопроизводстве нечто особенное, что разумно обосновывало бы наделение суда подобным полномочием? В п. 7 ст. 6 КАС РФ состязательность упоминается в составе некоего единого смыслового блока наряду с равноправием сторон и активной ролью суда. Понятно, что процессуальное равноправие - это необходимое условие состязательной процедуры, без которого категорически невозможно обеспечить само состязание. Напротив, упоминание активной роли суда, безусловно, дает основания для постановки вопроса о том, допустимо ли суду самому инициировать ряд процессуальных действий. Однако должна ли включать такая активность в том числе и полномочие суда инициировать замену ненадлежащего административного ответчика? Полагаем, нет.

Первый довод состоит в том, что роль суда в состязательном процессе довольно полно раскрыта в ч. 2 ст. 14 КАС РФ. Применительно к легально допускаемой активности суда данная норма прямо упоминает лишь о праве суда оказывать сторонам содействие в реализации их процессуальных прав, а также выявлять и истребовать по собственной инициативе доказательства <2>. Заметим также, что содействие сторонам в реализации их процессуальных прав, конечно же, не предполагает некую подмену субъекта - именно сторона должна выразить волю на совершение определенного процессуального действия, а суд лишь может путем использования своих властных полномочий обеспечить достижение того правового и фактического эффекта, к которому стремилась сторона.

<2> Указания в ч. 2 ст. 14 КАС РФ на то, что суд осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, создает условия и принимает предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, связаны с особым положением суда как участника судебного процесса, как правоприменителя, как единственного властного субъекта в процессе, но никак не с некой активностью суда.

Второй довод носит более общий характер. активность суда в административном судопроизводстве (по сравнению с гражданским процессом) прежде всего есть следствие характера спорного материального правоотношения, в котором предполагается наличие отношений власти и подчинения, наличие слабой стороны. Именно такое предположение дает законодателю основание для усиления активного начала в деятельности суда: тем самым как бы компенсируется (мнимый или действительный) перекос в возможностях спорящих сторон эффективно защищать свои нарушенные или оспариваемые права и интересы. Но очевидно, что такая активность должна иметь объективные пределы, исключающие выхолащивание сущности состязательной процедуры. Констатация порочности обращения административного истца с материально-правовым притязанием к определенному субъекту до разрешения дела по существу, на наш взгляд, выходит за такие пределы. Нет никаких разумных оснований того, почему при рассмотрении административного дела суд вдруг должен предвосхитить свой итоговый судебный акт, прямо указав административному истцу на неверно избранного им административного ответчика. О каком состязании далее может идти речь, если суд уже занял определенную позицию, если еще до того, как были представлены, исследованы и оценены все доказательства по делу, он уже решил, что откажет в удовлетворении административного иска именно к этому административному ответчику? Конечно, суды проверочных инстанций могут не согласиться с суждением суда первой инстанции, и в этом смысле можно утверждать, что административный истец не лишен права обосновать юридическую состоятельность избранной правовой позиции. Но ведь эта гипотетическая возможность никак не влияет на производство в суде первой инстанции - здесь-то состязательная процедура уже де-факто закончилась ровно в тот момент, когда суд выразил свое суждение о ненадлежащем административном ответчике.

Изложенные соображения подводят нас к однозначному выводу: правило ч. 1 ст. 43 КАС РФ, наделяющее суд полномочием самому инициировать замену ненадлежащего административного ответчика, вступает в сущностное противоречие с состязательным началом. Учитывая, что состязательность является конституционным принципом (см. ч. 3 ст. 123 Конституции РФ), считаем, что вплоть до внесения необходимых изменений в ч. 1 ст. 43 КАС РФ суды не должны применять указанную норму в той части, в какой она наделяет суд полномочием ставить перед административным истцом вопрос о возможной замене лица, привлеченного в качестве административного ответчика.

  1. Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о праве суда без согласия административного истца привлечь определенного субъекта в качестве второго административного ответчика.

Для начала отметим, что мы четко разграничиваем понятия "второй административный ответчик" и "соответчик": привлечение второго административного ответчика свидетельствует о возможном наличии другого субъекта конкретной публично-правовой обязанности, в то время как конструкция административного соответчика, напротив, предполагает множественность обязанных субъектов в одном публичном правоотношении <3>.

<3> Легальная конструкция соучастия в административном судопроизводстве устанавливает и иные, помимо множественности в спорном материальном правоотношении, основания для процессуального соучастия (см. п. п. 2, 3 ч. 2 ст. 41 КАС РФ), однако в рамках настоящей статьи рассматривать их не имеет смысла, поскольку, по сути, в них предполагается наличие нескольких одновременно сосуществующих самостоятельных спорных материальных отношений. Собственно, это исключает какое-либо противопоставление интересов субъектов, которые выступают сторонами в таких правоотношениях, и необходимость сравнения с конструкцией второго ответчика. Равным образом для целей настоящей работы мы считаем необходимым проигнорировать случай привлечения к участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика соответствующего органа, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий (ч. 2 ст. 221 КАС РФ). Логика законодателя, установившего императивное правило о привлечении в качестве второго административного ответчика указанного органа, не совсем понятна: если должностное лицо ошибочно указано в качестве административного ответчика, то должна использоваться конструкция ст. 43 КАС РФ, а если оно, по мнению суда, является надлежащим ответчиком, то зачем искусственно усложнять процесс?

Видимо, можно предположить, что правило, наделяющее суд полномочием самому, без согласия административного истца, привлекать какое-либо лицо в качестве второго административного ответчика, является неким логическим продолжением идеи об активной роли суда в административном судопроизводстве <4>. Действительно, если суд в силу положений ч. 1 ст. 43 КАС РФ может до вынесения решения четко и недвусмысленно высказаться об ошибочности притязаний административного истца, то почему бы не пойти дальше? Почему бы не "помочь" истцу уже более основательно - раз он упорствует и не желает заменить ненадлежащего административного ответчика, вроде бы логично наделить суд полномочием самому привлекать нужного субъекта.

<4> Такое предположение уже было высказано некоторыми авторами, см., напр.: Кодекс административного судопроизводства: ожидания и перспективы // Закон. 2015. N 9 (автор комментария - Д. Архипов); СПС "КонсультантПлюс".

Выше мы уже высказали доводы, обосновывающие порочность действующего правового регулирования в части правила, позволяющего суду по своей инициативе ставить перед административным истцом вопрос о возможной замене лица, которое тот избрал в качестве административного ответчика. Однако, помимо изложенных ранее аргументов, есть и иные причины, которые позволяют усомниться в разумности избранного законодателем подхода.

Привлечение помимо воли административного истца второго административного ответчика по сути означает возможность суда инициировать новый административный иск - иск административного истца ко второму административному ответчику.

Подчеркнем: это именно новый иск, который по своей природе является альтернативным, ибо если сравнить его с первоначальным иском, то с ним совпадают все элементы, кроме субъектного состава (другой административный ответчик), и при этом удовлетворение такого иска исключает удовлетворение иска первоначального. Насколько согласуется полномочие суда самому инициировать новый иск с базовыми принципами процесса? Думается, такое полномочие вступает в прямое противоречие с принципом диспозитивности. Да, иногда в материальном законодательстве можно обнаружить нормы, наделяющие суд полномочием, в сущности, самому инициировать материально-правовое притязание (например, в соответствии с п. 4 ст. 166 ГК РФ суд вправе применить последствия недействительности ничтожной сделки по своей инициативе, если это необходимо для защиты публичных интересов и в иных предусмотренных законом случаях). Однако это явно точечные случаи, исключения, которые вызваны особой значимостью либо необходимостью специальной охраны строго определенных прав и интересов. Постулировать же в качестве общего правила полномочие суда инициировать административный иск, против которого административный истец прямо возражает, в корне неверно.

Имеет ли какое-либо значение факт несоблюдения административным истцом в случае предъявления требования ко второму административному ответчику досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом? По логике законодателя - нет, не имеет. Действительно, нельзя же заставить административного истца исполнить подобную обязанность или, что уж совсем немыслимо, возложить исполнение такой обязанности на суд. Но тогда не нарушает ли это принцип равенства всех перед законом? Почему в отношении одних административных ответчиков соблюдение досудебного порядка урегулирования административных споров обязательно, а в отношении других, причем по той же категории споров, - нет?

Кроме того, мы бы обратили внимание на вопрос, связанный с реализацией административным истцом распорядительных полномочий в отношении административного иска ко второму административному ответчику. Действительно, раз уж такой иск возник, материальный административный истец должен быть наделен определенными процессуальными правами, в частности правом отказаться от этого административного иска, изменить его предмет или основание, заключить соглашение о примирении сторон. Или же активная роль суда в административном судопроизводстве предполагает недопустимость реализации подобных процессуальных прав? Формально-юридически КАС РФ не содержит подобного ограничения в процессуальных правах административного истца, что в силу императивного метода правового регулирования, видимо, должно быть истолковано в пользу наличия у административного истца распорядительных прав. Однако абстрагируемся от действующего правового регулирования.

Если допустить положительный ответ на вопрос о наличии у административного истца распорядительных прав, то вся конструкция второго административного ответчика становится хрупкой: принципиально не согласный с привлечением второго ответчика административный истец может в любой момент отказаться от навязанного ему иска.

Если же исходить из обратного (т.е. из посылки о недопустимости реализации административным истцом распорядительных полномочий), то право на судебную защиту де-факто превратится в некую обязанность: административный истец не только вопреки своей воле стал субъектом материального притязания к навязанному ему лицу, но и вынужден будет так или иначе выражать свое отношение по административному иску ко второму административному ответчику, участвовать в исследовании доказательств и т.д.

Наконец, зададимся еще одним вопросом. Как быть с судебными расходами, если в административном иске ко второму административному ответчику все же будет отказано? Суд ведь не обязан выносить решение об удовлетворении такого административного иска. Но если допустимо судебное решение об отказе в удовлетворении административного иска, то вполне логично поставить вопрос о судьбе судебных расходов. Будет ли справедливым их возложение на административного истца? Очевидно, нет: он ведь категорически возражал против замены ненадлежащего административного ответчика и не давал согласия на привлечение к участию в деле второго административного ответчика. Неужели за инициативу суда должно отвечать государство? Конечно, такую норму можно включить в КАС РФ, однако на практике это будет означать, что все иные налогоплательщики оплачивают расходы, которых можно было избежать, если бы законодатель следовал базовым принципам процесса.

Не исключено, что при более тщательном анализе можно выявить и иные, мягко говоря, парадоксальные последствия, которые повлечет применение ч. 1 ст. 43 КАС РФ. Однако полагаем, что и изложенного вполне достаточно, чтобы усомниться в разумности наделения суда полномочием привлекать определенного субъекта в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца.

References

Yarkov V., Bonner A., Nikitin S., Tumanova L., Tai Yu., Arkhipov D., Ovcharova E., Golubok S., Chumakov A., Podoksenov M., Gavrilov E., Bulanov M., Scherbakov N. and Pleshanova O. The Code of Administrative Court Procedure: Expectations and Prospects [Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva: ozhidaniya i perspektivy] // Statute [Zakon]. 2015. N 9; available at "ConsultantPlus" Legal Reference System.