Мудрый Юрист

Проблемы правового регулирования отношений, связанных с установлением и исполнением условия об испытании государственного гражданского служащего Российской Федерации

Башуров Владимир Борисович, заместитель руководителя правового департамента Министерства труда и социального развития Омской области, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омского экономического института.

Дитятковский Михаил Юрьевич, профессор кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета имени Ф.М. Достоевского, доктор юридических наук.

Представлены основные проблемы, связанные с установлением и исполнением условия об испытании государственного гражданского служащего Российской Федерации. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации.

Ключевые слова: испытание, назначение, должность государственной гражданской службы, государственный гражданский служащий, вступительная аттестация, оценка.

Problems of legal regulation of relations linked to establishment and performance of the condition on probation of state civil servant of the Russian Federation

V.B. Bashurov, M.Yu. Dityatkovskiy

Bashurov Vladimir B., Deputy Head of the Law Department of the Ministry of Labor and Social Development of the Omsk Region, Assistant Professor of the Department of Civil Legal Disciplines of the Omsk Economic Institute.

Dityatkovskiy Mikhail Yu., Professor of the Department of State and Municipal Law of the Dostoevsky Omsk State University, Doctor of Law.

The paper presents the main issues related to the establishment and fulfillment of probation period conditions for public civil servants of the Russian Federation. It suggests the proposals for improving the legislation of the State civil service of the Russian Federation.

Key words: probation period, appointment, state civil service position, state civil servant, entrance examination, evaluation.

Правовое регулирование отношений, связанных с установлением и исполнением условия об испытании государственного гражданского служащего Российской Федерации (далее - гражданский служащий), осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [1] (далее - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ). Так, ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ предусмотрено, что в акте государственного органа о назначении на должность государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - гражданская служба), в отношении граждан, впервые поступающих на гражданскую службу, предусматривается условие об испытании гражданского служащего продолжительностью от одного месяца до одного года. В силу императивности данной нормы испытание в обязательном порядке устанавливается в отношении всех граждан, впервые поступающих на гражданскую службу, независимо от основания и срока замещения должности гражданской службы, т.е. по результатам конкурса или в бесконкурсном порядке, на определенный или неопределенный срок.

Учитывая, что назначение на должность гражданской службы при заключении срочного служебного контракта, как правило, осуществляется на срок от одного года до пяти лет (ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ), срок испытания может совпадать со сроком действия срочного служебного контракта. В связи с этим в ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ необходимо определить, что при заключении срочного служебного контракта сроком на один год испытание устанавливается на срок от одного до шести месяцев. Аналогичное по смыслу, но отличное по содержанию и срокам положение предусмотрено ч. 6 ст. 70 Трудового кодекса Российской Федерации [2] (далее - ТК РФ).

Дискуссионным, на наш взгляд, является вопрос об обязательности установления испытания для граждан, подлежащих назначению на должность гражданской службы по результатам конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы (далее - конкурс). Во-первых, согласно ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, п. 19 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 112 [3], конкурс проводится в целях оценки профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности. То есть оценке подлежат знания, умения и навыки (профессиональный уровень) кандидатов, определяется и их соответствие квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Во-вторых, данная оценка осуществляется конкурсной комиссией государственного органа:

  1. на основании представленных кандидатами документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности;
  2. на основе конкурсных процедур, предусматривающих применение методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

Таким образом, кандидат на замещение вакантной должности гражданской службы посредством конкурсного отбора проверяется на предмет его соответствия должности гражданской службы, на которую он претендует. Установление дополнительного испытания при условии качественного проведения конкурса для данных лиц при их назначении на должность гражданской службы, как полагаем, является излишним. Именно поэтому п. 1 ч. 4 ст. 70 ТК РФ предусмотрено, что испытание при приеме на работу не устанавливается для лиц, избранных по конкурсу на замещение соответствующей должности. Это обусловливает необходимость установления диспозитивного правила применения испытательного срока в отношении граждан, впервые поступающих на гражданскую службу.

Следует также отметить, что Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ не регламентирована процедура испытания, не закреплены им и полномочия субъектов Российской Федерации по правовому регулированию данных отношений. Несмотря на это, например, в Санкт-Петербурге, Мурманской, Брянской, Оренбургской, Томской, Тульской областях утверждены порядки прохождения испытания [4], законность и обоснованность принятия которых вызывает сомнения.

Как полагаем, установление испытания при назначении на должность гражданской службы в большей степени направлено не на проверку соответствия гражданского служащего замещаемой должности, а на:

  1. стимулирование гражданского служащего к надлежащему исполнению им своих должностных обязанностей под угрозой расторжения с ним служебного контракта до истечения срока испытания ввиду неудовлетворительных результатов испытания (ч. 7 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ). Выступая тем самым фактором, оказывающим постоянное (в течение всего испытательного срока) психологическое давление на гражданского служащего, оно (испытание) ставит данного гражданского служащего в неравное положение с другими гражданскими служащими, испытание в отношении которых не установлено либо срок его истек;
  2. определение гражданским служащим необходимости дальнейшего осуществления профессиональной служебной деятельности в данном государственном органе (с учетом сложившейся в государственном органе системы управления и личностных отношений в коллективе). В этой связи гражданскому служащему предоставлено право расторжения служебного контракта до истечения срока испытания с предупреждением об этом представителя нанимателя в срок, отличающийся от общеустановленного срока (две недели), составляющего не менее чем за три дня (ч. 10 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ).

Следует также отметить, что законодательно определенная цель испытания, предусматривающая проверку соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, полностью совпадает с целью проведения аттестации гражданских служащих (ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ). В связи с этим одно из правовых явлений должно, на наш взгляд, включать в себя другое или одному из них должна быть придана отличная цель. Однако, как бы иначе ни была сформулирована цель испытания или аттестации, их правовая природа, как нам представляется, будет совпадать. Это обусловливает необходимость замены испытания с сохранением отдельных присущих ей элементов (таких, как срок, условия ее установления) процедурой вступительной аттестации со свойственными данной административной правовой процедуре элементами ее прохождения. Введение процедуры вступительной аттестации, на наш взгляд, позволит:

  1. исключить тождественность целей двух правовых явлений;
  2. исключить пробел в правовом регулировании отношений по прохождению испытания посредством реализации вступительной аттестации в рамках законодательно регламентированного порядка проведения аттестации;
  3. нивелировать фактор угрозы расторжения служебного контракта до истечения срока испытания (за исключением случаев совершения гражданским служащим дисциплинарных проступков, влекущих его увольнение с гражданской службы), а также психологического давления на гражданского служащего ввиду определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы:
  1. документально зафиксировать как результаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, так и принятое на основе их оценки решение аттестационной комиссии;
  2. обеспечить защиту интересов гражданского служащего и представителя нанимателя в случае рассмотрения индивидуального служебного спора.

Полученные нами анкетные данные также свидетельствуют о том, что более одной трети респондентов - 107 гражданских служащих (35%) от числа опрошенных гражданских служащих на заданный им вопрос: "Считаете ли Вы, что испытание, устанавливаемое при назначении на должность гражданской службы, позволяет проверить соответствие гражданского служащего замещаемой должности?" - ответили, что не согласны или скорее не согласны, чем согласны с этим. При этом 146 (47,7%) респондентов от числа опрошенных гражданских служащих высказались за необходимость отнесения вопроса об оценке результатов испытания на рассмотрение комиссии, формируемой в государственном органе.

Истечение испытательного срока и продолжение замещения гражданским служащим должности гражданской службы выступают обстоятельствами, подтверждающими то, что гражданский служащий выдержал испытание (ч. 9 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ). При этом гражданский служащий как минимум до окончания трехдневного срока испытания, за пределами которого уведомление гражданского служащего о том, что он не выдержал испытание, незаконно, находится в неведении относительно результатов испытания и дальнейшего прохождения гражданской службы. Законодательно не предусмотрено доведение до гражданского служащего результатов его испытания (как положительных, так и отрицательных), за исключением вышеуказанного уведомления, не определены и сроки, в течение которых гражданский служащий должен быть с ними ознакомлен. В связи с этим не представляется возможным установить, действительно ли гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы. Не связано ли продолжение по окончании испытательного срока замещения гражданским служащим должности гражданской службы с:

  1. пропуском срока письменного уведомления гражданского служащего о том, что он не выдержал испытание;
  2. отсутствием материалов, достаточных для принятия решения о несоответствии гражданского служащего замещаемой должности, по причине ненадлежащего оформления результатов исполнения (например, ввиду отсутствия плана испытания, надлежащего контроля исполнения мероприятий плана и др.);
  3. личными интересами представителя нанимателя по дальнейшему прохождению гражданской службы гражданским служащим, несоответствие которого замещаемой должности гражданской службы документально подтверждено, и др.

Эти и многие другие возникающие в правоприменительной деятельности вопросы применения испытания дополнительно обосновывают необходимость введения процедуры вступительной аттестации. Проведенный экспертный опрос 50 работников подразделений по вопросам государственной службы и кадров государственных органов также позволяет отметить, что, по мнению 37 (74%) респондентов, испытание, устанавливаемое при назначении на должность гражданской службы и заключении служебного контракта, носит номинальный характер и направлено на повышение дисциплинированности гражданского служащего. При этом в большинстве случаев результаты испытания зависят от оценки непосредственного руководителя испытуемого гражданского служащего, носят субъективный характер, а полученные результаты документально не фиксируются.

Учитывая вышеизложенное, предлагаем ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ изложить в следующей редакции:

"Статья 27. Вступительная аттестация на гражданской службе

  1. В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и при заключении служебного контракта с гражданином, впервые поступающим на гражданскую службу, а также с гражданами или гражданскими служащими, указанными в части 2 настоящей статьи, может быть предусмотрено условие о проведении вступительной аттестации. Вступительная аттестация гражданского служащего проводится по истечении срока прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы (далее в настоящей статье - срок службы) от одного месяца до одного года.

При заключении срочного служебного контракта сроком на один год вступительная аттестация проводится по истечении срока службы от одного до шести месяцев.

  1. Вступительная аттестация может устанавливаться в отношении:
  2. гражданина или гражданского служащего, назначение которых на должности гражданской службы и освобождение которых от должностей гражданской службы осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. В этом случае она проводится по истечении срока службы от одного месяца до одного года;
  3. гражданина, ранее проходившего государственную службу Российской Федерации. В этом случае она проводится по истечении срока службы от одного до шести месяцев.
  4. Вступительная аттестация не устанавливается:
  5. для граждан или гражданских служащих, назначение которых на должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса;
  6. для граждан, получивших среднее профессиональное образование по программе подготовки специалистов среднего звена или высшее образование в соответствии с договором о целевом обучении с обязательством последующего прохождения гражданской службы и впервые поступающих на гражданскую службу;
  7. для гражданских служащих, назначенных в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона на должность гражданской службы в порядке перевода в связи с сокращением должностей гражданской службы или упразднением государственного органа;
  8. для иных граждан и гражданских служащих, для которых законодательством Российской Федерации предусмотрены гарантии по сохранению места работы (должности).
  9. В срок службы для проведения вступительной аттестации не засчитываются период временной нетрудоспособности гражданского служащего и другие периоды, когда он фактически не исполнял должностные обязанности.
  10. Вступительная аттестация проводится в соответствии со ст. 48 настоящего Федерального закона.
  11. До проведения вступительной аттестации гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня".

Литература

  1. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
  2. Трудовой кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
  3. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439.
  4. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20 июля 2009 г. N 830 "О Типовом положении о порядке прохождения испытания при назначении на должность государственной гражданской службы Санкт-Петербурга в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2009. N 8; Постановление Губернатора Мурманской области от 18 июня 2013 г. N 107-ПГ "Об утверждении Положения о порядке прохождения испытания на государственной гражданской службе Мурманской области в исполнительных органах государственной власти Мурманской области" // Электронный бюллетень "Сборник нормативных правовых актов Губернатора Мурманской области, Правительства Мурманской области, иных исполнительных органов государственной власти Мурманской области". URL: http://www.gov-murman.ru, 25.06.2013; Указ Губернатора Брянской области от 31 июля 2013 г. N 479 "Об утверждении Положения о порядке прохождения испытания при назначении на должность государственной гражданской службы Брянской области в исполнительных органах государственной власти Брянской области и администрации Губернатора Брянской области и Правительства Брянской области" // Информационный бюллетень "Официальная Брянщина". 2013. N 20; Указ Губернатора Оренбургской области от 13 апреля 2015 г. N 236-ук "Об утверждении Типового положения о порядке прохождения испытания при назначении на должность государственной гражданской службы Оренбургской области в органах исполнительной власти Оренбургской области" // Оренбуржье. 2015. N 48; Постановление Администрации Томской области от 6 апреля 2015 г. N 123а "О порядке прохождения испытания и организации наставничества на государственной гражданской службе Томской области" // Собрание законодательства Томской области. 2015. N 4/1(120), часть 2; Постановление губернатора Тульской области от 19 июля 2007 г. N 44-пг "Об утверждении Порядка проведения испытания государственных гражданских служащих при назначении на должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти и подразделениях аппарата правительства Тульской области" // Вестник администрации Тульской области. 2007. N 3(39) и др.