Мудрый Юрист

Прокурорский надзор, ведомственный и судебный контроль исполнения законов при расследовании уголовных дел о преступлениях экстремистской направленности

Цивенко Ирина Владимировна, младший советник юстиции, старший прокурор отдела методико-аналитического обеспечения надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и оперативно-розыскную деятельность, Управления методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье И.В. Цивенко исследованы отдельные вопросы осуществления прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля исполнения законов при расследовании уголовных дел о преступлениях экстремистской направленности, их соотношение и взаимосвязь.

Ключевые слова: экстремизм, преступления экстремистской направленности, прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений экстремистской направленности, ведомственный и судебный контроль.

Экстремизм продолжает оставаться одной из наиболее опасных угроз национальной безопасности Российской Федерации, поэтому проблема борьбы с ним относится к числу наиважнейших. Без социального, национального, межрелигиозного согласия в стране невозможно обеспечить ее процветание и правопорядок, а также спокойствие и уверенность граждан в реальном обеспечении их прав, свобод и законных интересов независимо от пола, расы, национальности и других обстоятельств.

Изучение политической и социально-экономической ситуации в России показывает, что проявления экстремизма обнаруживают себя во всех сферах жизни нашего общества.

В области культуры экстремизм проявляется в пропаганде насилия, жестокости, цинизма, в уничтожении исторических памятников, предметов старины, являющихся национальным достоянием, и других крайних действиях, которые отрицательно сказываются на процессе воспитания, уровне культуры российских граждан.

В сфере межнациональных отношений экстремизм выражается в разжигании вражды и ненависти между нациями и народностями.

В области религии - в культивировании нетерпимого отношения к верующим других религиозных конфессий, насильственном захвате их культовых сооружений, разжигании националистических и сепаратистских настроений среди верующих, насильственных посягательствах на жизнь, здоровье и конституционные права священнослужителей и верующих других конфессий.

Приведенные разновидности экстремизма редко существуют в чистом виде. Как правило, все они тесно переплетены и взаимосвязаны.

Статистические данные свидетельствует о непрекращающемся росте преступлений экстремистской направленности. Если в 2010 г. зарегистрировано 656 преступлений <1>, то в 2013 г. их число составило уже 896 (+28,7%), а в 2014 г. 1024 (+14,3%) <2>.

<1> Сводный отчет по России (формы 282-МВД) "Антитеррор" за 2010 г.
<2> Сводные отчеты по России: "О преступлениях террористического характера, экстремистской направленности и связанных с террористической деятельностью" (форма 282) и "Единый отчет о преступности" (форма 491) за 2013, 2014 гг.

Причин такой динамики много. Прежде всего, это нестабильное социально-экономическое положение во многих регионах страны, которое влечет имущественное расслоение, неспособность большей части населения решить свои бытовые проблемы, латентную безработицу, растущую в том числе за счет выпускников учебных заведений различных уровней. Рост безработицы способствует имущественному неравенству и, как следствие, отсутствию социальных перспектив у значительной части населения России.

"Современный экстремизм в широком понимании данного слова - это не столько столкновение религий, наций, цивилизаций, сколько антагонизм между страшной бедностью и беспредельным богатством, которое нередко было добыто неправедным путем. Это величайшая социальная несправедливость, на которую затем наслаиваются другие проблемы. Как известно, среди VIP-клиентов пятизвездочных отелей межнациональных конфликтов не бывает" <3>.

<3> Долгова А.И., Гуськов А.Я., Чуганов Е.Г. Проблемы правового регулирования борьбы с экстремизмом и правоприменительной практики. М., 2010. С. 6.

Просчеты в государственной политике в сфере миграции в отношении прибывающих на территорию Российской Федерации иностранных граждан, прежде всего на заработки, определяют рост проявлений молодежного экстремизма. Региональными органами исполнительной власти не проводится надлежащая работа в сфере противодействия экстремистским проявлениям, не во всех регионах приняты целевые региональные программы в сфере профилактики экстремизма и терроризма. Все это не способствует эффективной государственной национальной политике, направленной на нормализацию межконфессиональных и межнациональных отношений. Поэтому сегодня органам государственной и муниципальной власти надлежит сформировать мощную профилактическую систему противодействия этому злу на стадии его предупреждения. Профилактика экстремизма должна быть признана одной из целей общей профилактики преступности с приоритетом реализации законодательных, социально-экономических, информационных и культурно-просветительских мер.

Значительная роль в борьбе с экстремизмом отведена органам прокуратуры, которая реализуется в ходе осуществления координационных мероприятий, таких как: организация совместных проверок религиозных и общественных организаций, средств массовой информации; совместные выезды в подчиненные прокуратуры; разработка и реализация межведомственных планов в данном направлении; обсуждение на координационных совещаниях проблемных вопросов и выработка совместных решений.

Важным направлением прокурорской деятельности является своевременный надзор за законностью производства предварительного расследования преступлений, связанных с экстремистской деятельностью.

Именно прокурор - должностное лицо, одновременно осуществляющее от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного расследования (ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ), как координатор может способствовать эффективному взаимодействию правоохранительных органов в изобличении организаторов и участников экстремистской деятельности.

Управленческое воздействие в досудебном производстве по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности наряду с прокурорским надзором оказывают судебный и ведомственный контроль.

Под судебно-контрольной деятельностью (судебным контролем) понимается совокупность действий судьи по рассмотрению и разрешению ходатайств органов расследования и прокурора, а также жалоб заинтересованных участников уголовного процесса по поводу законности, обоснованности и мотивированности процессуального действия (бездействия) либо решения <4>.

<4> Шилов А.В., Трошкин Е.З. Судебный контроль на стадии предварительного расследования в уголовном судопроизводстве Российской Федерации. Минск, 2004. С. 39.

Ведомственный контроль представляет собой часть государственного контроля и проявляется в деятельности "специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению и проверке процесса функционирования объекта с целью устранения отклонения от заданных параметров" <5>. При этом необходимо иметь в виду, что ведомственный контроль включает в себя как процессуальный контроль за расследованием уголовных дел, так и контроль за проведением оперативно-розыскной деятельности по выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступных деяний.

<5> Агутин А.В., Филиппов А.Г. Принцип процессуальной независимости должностных лиц, ведущих производство по уголовному делу: вопросы методологии и практики реализации. Н. Новгород, 2007. С. 161.

Каждый из указанных выше компонентов управленческого воздействия оказывает собственное влияние на уголовно-процессуальную деятельность в досудебном производстве по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности. Прокурорский надзор не следует путать с ведомственным контролем. Надзор прокурора направлен на решение двух основных задач. "Первая состоит в том, - отмечает А.А. Чувилов, - чтобы ни один гражданин не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному ограничению в правах. Другая задача формулируется так: ни одно преступление не должно оставаться нераскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не должно избежать уголовной ответственности" <6>.

<6> Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М., 1998. С. 341.

В отличие от прокурорского надзора осуществление ведомственного контроля предполагает обладание субъектом его проведения административными функциями, вмешательство в административно-хозяйственную, организационную, оперативную деятельность, а также целесообразность осуществления подконтрольной деятельности.

В целом процессуальный контроль и прокурорский надзор призваны обеспечить законность и обоснованность действий и решений следователя и дознавателя, прежде всего на стадии возбуждения уголовного дела о преступлении экстремистской направленности.

Прокурорский надзор, судебный и ведомственный контроль характеризуются спецификой задач, разнообразием процессуальных форм и методов их решения.

Прокурорский надзор и ведомственный контроль выражаются в постоянно осуществляемой конкретной деятельности уполномоченных на то должностных лиц (прокурора, начальника органа следствия или дознания) за соблюдением законности государственными органами, их должностными лицами, осуществляющими досудебное производство. Судебный контроль характеризуется выполнением отдельных проверочных действий, когда контролирующий субъект (суд) принимает на себя ответственность за проверяемые им процессуальные решения (например, судебное решение о производстве осмотра места происшествия в жилом помещении на стадии возбуждения уголовного дела при отсутствии согласия проживающих там лиц).

Н. Чепурнова и С. Смольников утверждают, что прокурорский надзор и судебный контроль - это две взаимосвязанные формы процессуального контроля, "осуществляемые разными органами государственной власти и в разных организационно-правовых формах, эффективность осуществления которых во многом обусловлена их взаимосвязью и взаимозависимостью. Механизм судебного контроля эффективен при инициировании судебных дел прокуратурой и активном участии прокурора в судебном процессе, а результативность прокурорского надзора обусловлена результатами судебного рассмотрения дел" <7>. При этом авторы справедливо отмечают наличие существенных различий не только в формах, но и в юридической силе принимаемых актов судебного контроля и прокурорского надзора.

<7> Чепурнова Н., Смольников С. Судебный контроль и прокурорский надзор // Законность. 2007. N 5.

Анализируя такие различия, некоторые ученые считают, что осуществление надзора служит выявлению и устранению допущенных нарушений, а реализация функции судебного контроля направлена всего лишь на устранение таких нарушений. При этом прокурорский надзор выступает как постоянно осуществляемое направление деятельности, а судебный контроль проявляется ситуационно, в форме разового осуществления контрольных действий <8>. Такую трактовку данного вопроса не разделяет А.М. Баранов, который, соглашаясь с общим назначением судебного контроля и прокурорского надзора, вместе с тем указывает, что и судебный контроль "должен быть систематическим, универсальным и предметным, каждый государственный орган призван выполнять контрольные функции в своей области, не допуская их забвения и эпизодичности" <9>. Отмечая далее отсутствие, по его мнению, явных различий между судебным контролем и прокурорским надзором, А.М. Баранов предлагает объединить их в единую, так называемую контрольную функцию <10>.

<8> Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности. М.: Экзамен, 2003. С. 284, 285; Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М., 1975. С. 20.
<9> Баранов А.М. Система средств обеспечения законности в досудебном производстве по уголовным делам // Совершенствование норм и институтов Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: Материалы межвузовской научно-практической конференции. Омск: Омская академия МВД России, 2006. С. 110.
<10> Там же. С. 113.

Анализируя вышеприведенные мнения, полагаем, что прокурорский надзор за исполнением законов в ходе предварительного расследования преступлений экстремистской направленности занимает немаловажную роль в обеспечении законности расследования преступлений и служит гарантией реализации принципов уголовного судопроизводства на досудебной стадии.

Прокурорский надзор за исполнением законов при выявлении и расследовании преступлений экстремистской направленности осуществляется с момента выявления преступления либо поступления заявления, сообщения о нем и до принятия итогового решения по уголовному делу в досудебной стадии уголовного судопроизводства.

Реализация полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в досудебном производстве направлена на то, чтобы органами дознания и органами предварительного следствия были приняты все предусмотренные законом меры по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры по защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и свобод.

Вместе с тем действующий уголовно-процессуальный закон не дает возможности прокурору в полном объеме реализовать весь комплекс мер, направленных на обеспечение законности на стадии досудебного судопроизводства по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности. В настоящее время в УПК РФ отсутствует ряд полномочий прокурора, связанных с возможностью его прямого вмешательства в ход предварительного расследования. В частности, отменены полномочия прокурора возбуждать уголовное дело и поручать его расследование дознавателю, следователю; принимать дело к своему производству; участвовать в производстве предварительного расследования; давать обязательные для исполнения письменные указания следователю о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий; лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; давать согласие на возбуждение уголовного дела и т.д.

Теперь властно-распорядительный характер полномочий прокурора прежде всего присущ надзору за процессуальной деятельностью органов дознания.

Отдельные авторы считают, что отсутствие у прокурора права самостоятельно принимать решения по сообщению о преступлении ориентирует его на активизацию надзорной деятельности <11>. Вряд ли можно согласиться с такой точкой зрения.

<11> Лиходаев Е.Г. Реализация прокурором принципа охраны прав личности на стадии возбуждения уголовного дела: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2007. С. 24.

Согласно статистическому отчету "Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности" по форме ФБ, утвержденному Приказом Генерального прокурора РФ от 28 мая 2010 г. N 226, к преступлениям экстремистской направленности и к преступлениям, совершенным по мотивам национальной, расовой, религиозной ненависти и вражды, относятся 24 состава преступлений, указанных в Уголовном кодексе РФ. Из них в соответствии со статьей 151 УПК РФ практически половина преступлений расследуется следователями. Например, только следователями Следственного комитета РФ предварительное следствие проводится по уголовным делам об 11 преступлениях, включенных в рассматриваемый перечень.

Таким образом, при осуществлении надзора за расследованием преступлений экстремистской направленности прокурор в настоящее время лишен властно-распорядительных полномочий, что не может не сказаться на качестве расследования преступлений данной категории.

Однако в последнее время, учитывая сложившиеся на практике спорные моменты во взаимодействии прокуратуры с органами предварительного следствия, законодатель идет по пути возврата прокурору его прежних полномочий. Так, Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ прокурору предоставлены права истребовать и проверять законность и обоснованность постановлений органа предварительного следствия об отказе в возбуждении уголовного дела, приостановлении предварительного следствия или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ, что не может не сказаться на повышении эффективности прокурорского надзора за законностью принятия процессуальных решений органами предварительного следствия.

Сохранилась возможность прокурора вмешаться в процесс расследования преступлений экстремистской направленности в случае обнаружения серьезных недостатков и ошибок следствия - право требовать от следствия устранения выявленных им нарушений федерального законодательства (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), а также возвращать уголовное дело со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2 ст. 37).

Вместе с тем это требование для органов следствия не является обязательным. Как указывается в части 6 ст. 37 УПК РФ, в случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе лишь обратиться к руководителю вышестоящего следственного органа и далее - к Председателю Следственного комитета РФ или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти. Окончательным при этом является решение Генерального прокурора РФ. В то же время УПК РФ не содержит никаких указаний на то, что решение Генерального прокурора РФ для следователя будет обязательным.

Такая беспомощность прокурора вызывает необходимость многократного внесения им требований об устранении одних и тех же нарушений федерального законодательства без гарантий надлежащего реагирования на них, что отрицательно сказывается на обеспечении прав граждан на доступ к правосудию, в том числе в разумный срок. Складывающаяся ситуация не только не соотносится с государственно-властным характером предоставленных ему полномочий, но что особенно важно - умаляет государственную важность выполняемой прокурором надзорной функции.

Таким образом, на практике мы видим существующий дисбаланс между назначением прокурорского надзора, призванного обеспечить в ходе уголовного преследования соблюдение таких основополагающих принципов гражданского общества, как право на свободу и личную неприкосновенность, защиту чести и доброго имени и других, и имеющимися в распоряжении прокурора малоэффективными инструментами реагирования на выявленные нарушения.

Ограничение процессуальных полномочий прокурора фактически исключает его из процесса уголовного преследования на стадии предварительного расследования и лишает возможности реально участвовать в деятельности стороны обвинения. Прокурор в условиях действующего законодательства не может в полной мере обеспечить законность уголовного преследования по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности, соблюдение права на защиту обвиняемого. Деятельность следователя, дознавателя приобретает обвинительный уклон с большой вероятностью нарушения уголовного и уголовно-процессуального закона.

Нельзя не согласиться с мнением Д.А. Масловой о том, что "полномочия прокурора требовать устранения нарушения законности либо существенных пробелов следствия должны быть обязательными для следователя при сохранившемся за следователем праве обжаловать эти требования вышестоящему прокурору либо через суд" <12>.

<12> Маслова Д.А. Изменение процессуальной функции прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Закон и право. 2008. N 3. С. 81.

В продолжение данной темы Ю.П. Синельщиков рассуждает: "...всякое прокурорское требование будет пустым звуком, если в случае его игнорирования или необоснованного отклонения не будет наступать строгая ответственность. Поэтому прокурору следует предоставить право возбуждать дисциплинарное производство, обязательное для рассмотрения руководителем следственного органа либо органа дознания, а также право отстранять следователя от дальнейшего расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ" <13>.

<13> Синельщиков Ю.П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Российский следователь. 2008. N 17. С. 23.

Специалисты также полагают, что ограничение полномочий прокурора при осуществлении уголовного преследования и надзора за следствием повлечет утрату цельности правового статуса российской прокуратуры как стержневой основы обеспечения законности и правопорядка, укрепления и развития государственности <14>. Разрушение цельности правового статуса российской прокуратуры неизбежно приведет, по их мнению, к разбалансированию национальной правовой системы, нарушению сложившегося соотношения и взаимодействия ее компонентов, ибо деятельность прокуратуры множественными формами органично взаимосвязана с основными из них (правотворчеством и правоприменительной практикой, судопроизводством, обеспечением законности и правопорядка, системами профилактики правонарушений и социально-правового контроля, юридической инфраструктурой защиты прав граждан, правовой идеологией и правовой культурой) как имеющими общее социальное предназначение - позитивное воздействие на общественные отношения. Как полагают многие исследователи, торопливые и необдуманные до конца решения в этой важнейшей сфере могут привести к некоторому рассогласованию правовой системы с общественными потребностями, прежде всего с потребностью в адекватной правовой защите национальных интересов как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства в ключевых сферах, которые определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики Российского государства <15>.

<14> Ашурбеков Т.А. Воздействие преобразованной правовой системы на состояние законности и национальной безопасности // Право и политика. 2007. N 8. С. 19.
<15> Там же.

В связи с указанным полагаем целесообразным предусмотреть в уголовно-процессуальном законе полномочие прокурора по возбуждению уголовного дела о преступлении экстремистской направленности при отмене незаконного постановления следователя или дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела о преступлении рассматриваемой категории.

Кроме того, необходимо на законодательном уровне обеспечить исполнение требований прокурора в императивной форме, что обеспечит их безусловное исполнение руководителями следственных органов.

Библиография

Агутин А.В., Филиппов А.Г. Принцип процессуальной независимости должностных лиц, ведущих производство по уголовному делу: вопросы методологии и практики реализации. Н. Новгород, 2007.

Ашурбеков Т.А. Воздействие преобразованной правовой системы на состояние законности и национальной безопасности // Право и политика. 2007. N 8.

Баранов А.М. Система средств обеспечения законности в досудебном производстве по уголовным делам // Совершенствование норм и институтов Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: материалы межвузовской научно-практической конференции. Омск: Омская академия МВД России, 2006.

Доклад Генерального прокурора РФ Федеральному Собранию РФ. URL: http://www.genproc.gov.ru/smi/news/archive.

Долгова А.И., Гуськов А.Я., Чуганов Е.Г. Проблемы правового регулирования борьбы с экстремизмом и правоприменительной практики. М., 2010.

Лиходаев Е.Г. Реализация прокурором принципа охраны прав личности на стадии возбуждения уголовного дела: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2007.

Маслова Д.А. Изменение процессуальной функции прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Закон и право. 2008. N 3.

Романов М.А. Сущность и содержание политического экстремизма. URL: http://www.pks/ru/index.php?option=com_content&task.

Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М., 1975.

Синельщиков Ю.П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Российский следователь. 2008. N 17.

Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М., 1998.

Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности. М.: Экзамен, 2003.

Чепурнова Н., Смольников С. Судебный контроль и прокурорский надзор // Законность. 2007. N 3.

Шилов А.В., Трошкин Е.З. Судебный контроль на стадии предварительного расследования в уголовном судопроизводстве Российской Федерации. Минск, 2004.