Мудрый Юрист

Об альтернативах отрядам хозяйственного обслуживания следственных изоляторов в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы

Багдян Камо Геннадьевич, научный сотрудник Научно-исследовательского института ФСИН России, майор внутренней службы.

В работе анализируются существующие альтернативы отрядам осужденных, отбывающих наказание в следственных изоляторах, для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию.

Ключевые слова: следственный изолятор, уголовно-исполнительная система, отряд хозяйственного обслуживания, альтернативная гражданская служба, аутсорсинг.

On Alternatives to Pretrial Detention Centers General Service Teams under the Conditions of Reforming of the Penal Enforcement System

K.G. Bagdyan

Bagdyan Kamo G., Research Scientist of the Scientific Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, Major of the Internal Service.

The article examines the existing alternatives to the groups of convicts, serving their sentence in pretrial detention, to perform household services.

Key words: pre-trial detention, penitentiary system, group of household service, alternative civilian service, outsourcing.

Одной из основных целей Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года <1> является совершенствование деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, с учетом международных стандартов и потребностей общественного развития. Однако в ней не нашло должного отражения освещение ряда вопросов, связанных со специфической формой исполнения уголовного наказания - исполнение лишения свободы следственными изоляторами (далее - СИЗО).

<1> Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 N 1772-р "О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 (с изменениями, внесенными Распоряжением Правительства РФ от 31 мая 2012 г. N 874-р и от 23 сентября 2015 г. N 1877-р) // СПС "КонсультантПлюс".

Исполнение уголовного наказания в виде лишения свободы СИЗО является особым направлением деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы (далее - УИС). Несмотря на отсутствие в уголовно-исполнительном законодательстве Российской Федерации четкой правовой регламентации исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы в отношении осужденных, оставленных в СИЗО для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию, соответствующая практика распространена повсеместно. Это обусловлено тем обстоятельством, что СИЗО представляет собой сложный в хозяйственном отношении автономный комплекс зданий и сооружений различного назначения, многие из которых построены в XVI - XIX вв. За это время они сильно обветшали и требуют постоянного ремонта. Кроме того, для нормального функционирования систем жизнеобеспечения (уборка помещений, приготовление и раздача пищи лицам, содержащимся под стражей, благоустройство территории и т.п.) и решения поставленных задач указанным учреждениям требуется соответствующий обслуживающий персонал. Традиционно этим персоналом и являются осужденные, оставленные в СИЗО для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию.

СИЗО, как учреждения тюремного (закрытого) типа, функционально не приспособлены исполнять наказание в виде лишения свободы и в полной мере реализовать режим исправительной колонии общего режима, что наделяет их особым статусом среди органов и учреждений УИС. Высокая степень изоляции осужденных отряда "хозобслуги", специфика режимных требований и организации труда, особенности применения других средств исправления осужденных - все это в совокупности вызывает потребность в исследовании рассматриваемого правового института, особенности которого проявляются как в практической сфере, так и в области его законодательного оформления и регулирования.

Осужденные, оставленные в СИЗО для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию, составляют около 7 - 10% от лимита наполнения указанных учреждений. Численность отряда устанавливается ежегодно территориальным органом Федеральной службы исполнения наказаний (далее - ФСИН России). На конец отчетного периода в первом квартале 2016 года количество осужденных исследуемой категории составило 7901 человек, или 7,2% от общего количества содержащихся в СИЗО лиц <2>.

<2> Данные Формы 17-ИУ.

Самым сложным в рамках рассматриваемой проблематики является вопрос отбора осужденных и комплектования штата отряда по хозяйственному обслуживанию СИЗО. За последние годы она еще более актуализировалась. Одна из основных причин подобной ситуации - устойчивая тенденция снижения количества осужденных мужчин в исправительных колониях, что напрямую сказалось на укомплектованности отрядов "хозобслуги". Кроме того, современная судебная практика широкого применения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, в отношении лиц, совершивших преступления небольшой и средней тяжести, приводит к концентрации в местах лишения свободы наиболее криминогенной части осужденных, с устойчивой криминальной мотивацией. Об этом свидетельствуют результаты мониторинга лиц, отбывающих лишение свободы, проводимого сотрудниками НИИ ФСИН России с 2011 года <3>.

<3> См.: Характеристика осужденных: Аналитический материал на 1 июня 2014 г. // Под общ. ред. А.Н. Антипова. Тверь: ФКУ НИИИТ ФСИН России, 2014.

Своевременное и качественное хозяйственное обслуживание является важным фактором поддержания жизнедеятельности СИЗО. Одним из основных направлений совершенствования организационно-экономических форм хозяйствования является расширение участия гражданского сектора национальной экономики в обеспечении деятельности органов государственной власти. Данное направление, именуемое аутсорсингом, получило широкое распространение за рубежом как в военной, так и в гражданской сфере. Подобные шаги в данном направлении предприняты и в нашей стране.

Outsourscing - (использование чужих ресурсов) означает временное оказание услуг или выполнение работ потребителю на контрактной основе организациями, не состоящими в штате или структуре заказчика, т.е. вне пределов, со стороны. Данное понятие заимствованное, носит собирательный характер. В гражданском законодательстве РФ самостоятельный институт аутсорсинга не предусмотрен. В условиях рыночной экономики это способ повышения эффективности функционирования организации за счет концентрации всех усилий на основной деятельности и передаче непрофильных процессов на выполнение сторонней, специализирующейся на этом организации, способной более эффективно и экономично решать поставленные задачи.

Развитие аутсорсинга в органах государственной власти РФ сдерживается отсутствием законодательно закрепленного определения понятия "аутсорсинга", отсутствием стандартов выведения отдельных видов деятельности на аутсорсинг. В настоящее время использование указанного механизма носит несистемный характер. Анализ практики свидетельствует, что из-за отсутствия четко выбранного курса в отношении привлечения частных компаний к выполнению процессов зачастую использование аутсорсинга для органов государственной власти является целесообразным только в ограниченном числе случаев.

В Вооруженных Силах РФ работа по привлечению гражданских организаций для оказания услуг и выполнения работ на платной основе в органах военного управления, соединениях, и воинских частях осуществляется с 2005 года. Промежуточные итоги внедрения технологии аутсорсинга в военном ведомстве выявили ряд проблем организационно-правового характера. Среди несомненных негативных моментов был отмечен возросший (в два раза) уровень расходов федерального бюджета на указанные услуги.

В 2011 - 2012 годах подобный проект был реализован в исправительных учреждениях Красноярского края, Омской и Самарской областей. Его целью являлось изучение целесообразности привлечения гражданских специалистов к оказанию психологической помощи осужденным (механизм аутсорсинга). Для финансирования "пилотного" проекта из средств федерального бюджета выделялись денежные средства в размере 3,415 млн. руб., которые были израсходованы на оплату труда гражданских психологов.

Анализ полученных результатов свидетельствует о низкой эффективности аутсорсинга при его высокой финансовой затратности. Отсутствие у привлеченных психологов знаний о пенитенциарной среде, формах и методах изучения осужденных, а также навыков их психологического сопровождения и воспитания позволяет сделать вывод о нецелесообразности замещения гражданскими специалистами психологов УИС. Учитывая отсутствие значимых результатов эксперимента и его высокую стоимость, в мае 2013 года директором ФСИН России Г.А. Корниенко было принято решение о завершении эксперимента и признании нецелесообразным замещения аттестованных психологов гражданскими специалистами в исправительных учреждениях и уголовно-исполнительных инспекциях территориальных органов ФСИН России.

Доводы, обусловливающие нецелесообразность передачи функции хозяйственного обслуживания СИЗО от осужденных сторонним гражданским организациям (аутсорсинг в УИС):

Еще один вариант решения проблемы отбора и комплектования отряда хозяйственного обслуживания СИЗО - это предложение о привлечении к таким работам граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу (далее - АГС) <4>.

<4> См.: Нечаева Е.В. Организационно-правовые аспекты исполнения наказания в отношении осужденных, содержащихся в следственных изоляторах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2007. С. 18.

Если проанализировать перечень профессий и должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие АГС <5>, то можно увидеть, что он по многим позициям совпадает с перечнем должностей в отряде хозяйственного обслуживания СИЗО. В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" к местам прохождения АГС относятся организации, подведомственные федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации, т.е. к ним можно отнести и органы и учреждения УИС России.

<5> См.: Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 13.02.2015 N 85н "Об утверждении перечней видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, и организаций, где предусматривается прохождение альтернативной гражданской службы, и признании утратившими силу некоторых актов Минздравсоцразвития России и Минтруда России в области организации альтернативной гражданской службы" // СПС "КонсультантПлюс".

По состоянию на 2015 год существует 61 профессия и 126 должностей, которые предлагаются призывнику вместо службы в армии. С учетом заявок, поступающих от работодателей, список профессий и должностей пересматривается ежегодно. Несмотря на относительно низкую популярность АГС, на 2014 год планировалось направить на нее около 6 тыс. чел. (в период 2012 - 2013 годов таких призывников насчитывалось 1,2 тыс. чел.). В основном это низкооплачиваемые и неквалифицированные виды работ.

По официальным данным Минтруда РФ, 55% "агээсников" (как и обычных призывников) не имеют никакой специальности, поэтому их направляют на неквалифицированную работу. Еще 15% имеют профессии, которые не востребованы работодателями, - им тоже достается простая работа. В основном альтернативную гражданскую службу проходят в государственных или муниципальных социальных учреждениях, больницах, интернатах для пожилых людей, для детей. Ну а самый большой спрос в 2015 году, как и за предшествующие 3 года, сформировался на почтальонов.

С 2004 года, когда начал действовать указанный Закон, до конца 2010 года было подано 5500 таких заявлений, удовлетворено чуть более 4400. За 10 лет действия Закона об альтернативной гражданской службе возможности заявления о замене военной службы по призыву на гражданскую подали 7906 чел., из них 6739 были направлены для прохождения службы в гражданские организации. Как видно из приведенных статистических данных, проблему комплектования отряда хозяйственного обслуживания в СИЗО силами призывников-"агээсников" с таким качественным и количественным составом решить невозможно.

Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день не существует альтернативы осужденным для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию СИЗО. Решение вопроса об отказе от использования труда осужденных на хозяйственных работах в СИЗО зависит в первую очередь от экономических возможностей государства. В условиях санкций и финансово-экономического кризиса, возрастающего дефицита бюджета страны вряд ли стоит надеяться на реализацию подобных технологий в деятельности отечественной УИС, которые неплохо зарекомендовали себя в практике зарубежных стран. Рассмотрение возможности поэтапного отказа в перспективе от института исполнения наказания в виде лишения свободы СИЗО считаем наиболее приемлемым в существующих условиях реформирования и функционирования УИС.

Литература

  1. Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 N 1772-р "О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 (с изменениями, внесенными распоряжением Правительства РФ от 31 мая 2012 г. N 874-р и от 23 сентября 2015 г. N 1877-р) // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Характеристика осужденных: Аналитический материал на 1 июня 2014 г. // Под общ. ред. А.Н. Антипова. Тверь: ФКУ НИИИТ ФСИН России, 2014.
  3. Нечаева Е.В. Организационно-правовые аспекты исполнения наказания в отношении осужденных, содержащихся в следственных изоляторах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2007. С. 18.
  4. Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 13.02.2015 N 85н "Об утверждении перечней видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, и организаций, где предусматривается прохождение альтернативной гражданской службы, и признании утратившими силу некоторых актов Минздравсоцразвития России и Минтруда России в области организации альтернативной гражданской службы" // СПС "КонсультантПлюс".