Мудрый Юрист

Программно-целевой метод в жилищном праве

Файзрахманов Карим Рафисович, ассистент кафедры гражданского права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

В данной статье автор обращается к проблемам программно-целевого регулирования отношений по выполнению социальных обязательств государства в жилищной сфере. Поднимаются вопросы юридической техники содержания, эффективности данного метода. Высказаны предложения по совершенствованию правового регулирования, в частности систематизации нормативного массива, регулирующего область удовлетворения потребностей граждан в жилье, закреплению принципов жилищной политики, пределов регионального нормотворчества.

Ключевые слова: право на жилище, программно-целевой метод, жилищная политика, государственные программы.

Program Target Method in the Housing Law

K.R. Fayzrakhmanov

Fayzrakhmanov Karim R., Assistant of the Civil Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Candidate of Legal Sciences.

In the article the author refers to the problems of program-oriented regulation of relations on implementation of the social obligations of the state in the housing sector. Questions of legislative techniques' content, the effectiveness of the method are raised. With respect to the analysis performed the author made several suggestions regarding improvement of legal regulation, in particular, systematization of legally enforceable enactments in the field of regulation of needs of citizens in housing, consolidation of the principles of housing policy and the limits of regional rulemaking.

Key words: the right to housing, method of goal-oriented programs, housing policy, government programs.

История постсоветской России - период расцвета цивилистики, что не всегда можно сказать о жилищном праве, в котором ключевые достижения по-прежнему остаются наследием советской юридической науки. Современные реалии свидетельствуют о необходимости переосмысления ряда фундаментальных категорий жилищного права, нормативный материал которого, по меткому замечанию В.Н. Литовкина, рассыпается, притягиваясь к институтам гражданского и административного права <1>.

<1> Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: Вчера, сегодня, завтра // Жилищное право. 2010. N 6. С. 71 - 113.

Среди актуальных вопросов - проблема методов жилищного права, чему до сих пор не уделяется достаточного внимания в науке. Принято считать, что жилищное право не обладает каким-либо особым (специальным) методом регулирования <2>.

<2> Свердлык Г.А. Становление жилищного права как комплексной отрасли права (исторический аспект развития с 60-х годов прошлого века по настоящее время) // Жилищное право. 2007. N 4. С. 20 - 30.

Такие характерные черты гражданско-правового метода, как правонаделительная направленность, инициатива, диспозитивность, равенство сторон, свойственны и регулированию жилищных отношений, хотя проявляются они особым образом. Так, С.И. Суслова замечает, что когда жилищные отношения возникают с участием государства, то использование властных методов практически отсутствует, в отношениях же с участием граждан равноправие как черта метода регулирования может быть поставлена под сомнение <3>.

<3> Суслова С.И. Комплексность жилищного права: критический анализ // Бизнес, менеджмент и право. 2010. N 2 (22). С. 72 - 76.

С другой стороны, в жилищном праве опосредуются методы регулирования, которые не обладают юридической природой, тем не менее находят правовое отражение. Речь идет о программно-целевом методе, используемом при проведении государственной жилищной политики и обеспечивающем граждан системой правовых средств, направленных на удовлетворение потребности в жилье.

Будучи категорией экономической (метод планирования и управления) <4>, программно-целевое регулирование юридически выражается в принятии Правительством РФ нормативных правовых актов, утверждающих конкретные социально-экономические программы, рассчитанные на ограниченные сроки реализации.

<4> Галансков Е.В. Программно-целевой метод в экономике как один из современных методов финансового менеджмента (формирование и реализация целевых программ на уровне региона) // Вестник ДВГСГА. Серия 1. Гуманитарные науки. 2009. N 1 (2). С. 146 - 157.

Применительно к жилищной сфере ключевое значение приобретает Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ <5>, в которой стратегическая цель государственной жилищной политики сформулирована как обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствие объема комфортного жилищного фонда потребностям населения. Конкретизации же общего направления жилищной политики посвящены государственная программа "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" <6>, федеральная целевая программа "Жилище" <7>; программа "Жилье для российской семьи" <8> и др. С учетом того что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов, ряд социальных программ уточняется в региональном законодательстве с учетом местных особенностей.

<5> Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
<6> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 323 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 18 (часть III). Ст. 2169.
<7> Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 1050 "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2015 - 2020 годы" // СЗ РФ. 2011. N 5. Ст. 739.
<8> Постановление Правительства РФ от 5 мая 2014 г. N 404 "О некоторых вопросах реализации программы "Жилье для российской семьи" в рамках государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2438.

В итоге складывается довольно сложная система нормативных актов, регулирующих участие государства в обеспечении жильем граждан, которая вовсе не ограничивается политическим либо экономическим содержанием, а включает в себя конкретные правовые средства, которые могут быть использованы гражданами для реализации конституционного права на жилище в ограниченные программные сроки.

Возможно ли в этих условиях отрицать специфику регулирующего воздействия программно-целевого метода в жилищном праве под предлогом того, что это не юридический метод? Вероятно, нет, во всяком случае, наблюдения подсказывают, что, несмотря на относительно длительный срок реализации программно-целевого метода, до сих пор большинство граждан не знают о том, какие юридические возможности предоставляет государство для решения жилищной проблемы.

Среди значимых аспектов применения программно-целевого метода - проблема юридической техники. Как отмечают специалисты, законодательство, регулирующее обеспечение жильем уязвимых групп населения, крайне запутанно, противоречиво, что создает объективные предпосылки для фактического нарушения жилищных прав граждан при формальном соблюдении закона <9>.

<9> Шелудякова Т.В., Соломаха Д.В. Право на жилище и государственная жилищная политика в Российской Федерации и зарубежных странах: конституционно-правовой аспект // Семейное и жилищное право. 2012. N 6. С. 43 - 47.

По мнению О.В. Макарова, структурно-логический и содержательный анализ действующего законодательства ясно доказывает отсутствие единого организационно-правового режима жилищного обеспечения граждан <10>.

<10> Макаров О.В. Организационно-правовые формы удовлетворения жилищных потребностей и их правовой режим // Семейное и жилищное право. 2013. N 6. С. 38 - 41.

Во многом приведенные замечания справедливы, хотя необходимо учитывать, что в условиях различного социально-экономического развития регионов РФ далеко не всегда возможно обеспечить единообразный организационно-управленческий режим обеспечения граждан жильем. С другой стороны, само федеральное регулирование не всегда обладает качествами системности.

В первую очередь возникает вопрос соотношения целевых программ в жилищной сфере. Среди их множества ключевое значение приобретают отмеченные ранее государственная программа "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" и федеральная целевая программа "Жилище". Если их иерархия по отношению друг к другу относительно ясна, поскольку вторая программа является частью первой, то сам вопрос о целесообразности параллельного существования двух государственных программ, из которых вторая содержательно охватывает первую, не до конца понятен.

Широко известная программа "Жилье для российской семьи" также декларируется составной частью государственной программы "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", тем не менее в последней указанная программа вовсе не поименована в качестве составной подпрограммы или самостоятельной федеральной целевой программы, а лишь далее вскользь упоминается в тексте.

При этом проблема вовсе не в перфекционизме юридической техники, разумеется, разработчики закладывали определенную систему, вопрос в том, что, с учетом социальной направленности жилищных программ их система, доступность восприятию должны быть прозрачными, а не превращаться в "юридический квест" для граждан.

В этой связи заслуживает внимания опыт г. Москвы, реализованный в государственной программе г. Москвы "Жилище" <11>, в которой удачной выглядит попытка закрепить систему правовых средств улучшения жилищных условий, выделены конкретные этапы реализации программы и определена структура подпрограмм.

<11> Постановление Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. N 454-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы "Жилище" на 2012 - 2018 годы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. N 57.

Недостатки юридической техники обнаруживаются при анализе непосредственного содержания государственных программ, например, Ю.И. Головичев отмечает, что большинство положений госпрограммы "доступное жилье" носят декларативную природу, нормативно не определено понятие "доступное жилье", а равно "комфортное жилье" <12>.

<12> Головичев Ю.И. Юридический аспект проблемы доступного и комфортного жилья в России // Социальное и пенсионное право. 2015. N 2. С. 42 - 47.

Если обратиться к структуре продленной федеральной целевой программы "Жилище", то непонятно, зачем необходимо было разводить подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" и "Обеспечение жильем отдельных категорий граждан", учитывая их схожий механизм и природу.

С содержательной стороны ряд вопросов возникает при реализации программно-целевого метода (правоприменительный аспект). Прежде всего программный способ выполнения социальных обязательств государства не позволяет гибким образом регулировать область удовлетворения потребностей граждан в жилье. При столкновении публичных и частных интересов приоритет, как правило, отдается первым, что является следствием отсутствия закрепленных принципов осуществления программно-целевого регулирования. Зачастую органы государственной власти связаны жесткими рамками программы, что не позволяет учитывать индивидуальные особенности конкретной ситуации. К примеру, очевидно нарушение конституционного права молодых семей на жилище, включенных в социальную программу, при отказе им в социальной выплате при достижении одним из супругов возраста 36 лет <13>.

<13> Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2015 г. N 3-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Сигиной Ксении Владимировны на нарушение ее конституционных прав положениями подпункта "а" пункта 6 и подпункта "а" пункта 18 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования" // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

Программно-целевое регулирование также не отвечает на вопрос о соотношении форм социальной поддержки при одновременном совпадении различных оснований, предоставляющих гражданину права на социальные выплаты различной природы. Применительно к соотношению жилищных субсидий и материнского капитала данный вопрос был решен Конституционным Судом РФ в пользу молодых семей, предоставив им право реализовать обе меры социальной поддержки <14>. Это положительная практика, но она не отвечает на вопрос о соотношении иных форм социальной поддержки, например, когда лицо обладает правом обеспечения жильем как ветеран боевых действий и как государственный гражданский служащий. Выделяемый в литературе принцип однократности субсидирования <15> не всегда напрямую прослеживается в правовых источниках и, во всяком случае, нуждается в дополнительной аргументации.

<14> Постановление Конституционного Суда РФ от 8 июля 2014 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности подпункта "г" пункта 18 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1050) в связи с жалобой гражданки Е.А. Дурягиной" // СЗ РФ. 2014. N 29. Ст. 4201.
<15> Сокол П.В. Субсидирование граждан на приобретение и строительство жилья как способ реализации права граждан на жилище // Правовые вопросы строительства. 2007. N 1. С. 15 - 19.

В ряде случаев программно-целевое регулирование субъектов РФ существенно отличается от федеральных положений. Так, в г. Москве к молодым семьям предъявляются повышенные требования, в частности, супруги должны состоять в зарегистрированном браке не менее года, один из супругов должен быть зарегистрирован в городе Москве. С учетом того что законодательство г. Москвы <16> в числе условий признания граждан нуждающимися требует проживания в Москве по месту жительства на законных основаниях в общей сложности на менее 10 лет, целый класс социально активного населения выпадает из-под действия программы. В этой связи целесообразно обсудить возможность ограничения ряда нормотворческих полномочий субъектов в жилищной сфере.

<16> Закон г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 42.

Наконец, широкой дискуссии подлежат альтернативы программно-целевому методу как способу реализации жилищной политики государства. Так, в науке высказаны предложения по разработке концепции социального жилья, которая, по мнению Е.С. Селивановой, должна закреплять критерии, в соответствии с которыми граждане могут претендовать на получение социального жилья, содержать понятный и прозрачный механизм формирования и содержания фонда социального жилья <17>. Не менее значимо предложение по закреплению на федеральном уровне низших пределов требований к жилому помещению, в том числе минимальных стандартов площади <18>. Нельзя исключать возможность принятия базового нормативного акта, на основе которого будет выстраиваться жилищная политика государства (наподобие действовавшего Закона РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" <19>).

<17> Селиванова Е. О необходимости разработки Концепции социального жилья в Российской Федерации // Жилищное право. 2011. N 10. С. 23 - 31.
<18> Суслова С.И. Жилищные права: понятие и система. М.: Юриспруденция, 2011 // СПС "КонсультантПлюс".
<19> Закон РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" [утратил силу] // Российская газета. 1993. N 15.

Тем не менее приведенные меры вряд ли смогут полностью исключить программно-целевое регулирование жилищных отношений. Опыт зарубежных стран свидетельствует о востребованности данного метода. Так, в ФРГ с 1999 г. действует программа "Социальный город", которая направлена на улучшение физических жилищных условий <20>. Его преимущество видится в возможности увязать финансово-экономические возможности с социальными обязательствами государства, при этом корректировать жилищную политику, исходя из постоянно меняющихся социальных процессов.

<20> Чилькина К.В. Жилищная политика ФРГ: история и современность // Вестник Пермского университета. Серия "Юридические науки". 2014. N 4. С. 28 - 34.

Таким образом, программно-целевой метод в жилищном праве является одним из способов управления жилищной политикой государства, юридически опосредуемым утверждением государственных программ ограниченного срока реализации, закрепляющих систему правовых средств удовлетворения потребности граждан в жилье при помощи государства.

Императивный и диспозитивный методы не всегда раскрывают специфику отраслевого регулирования, где юридически могут опосредоваться в том числе экономические приемы, оказывающие регулирующее воздействие. Примером может служить программно-целевой метод как актуальное направление исследований в области регулирования жилищных отношений.

Литература

  1. Галансков Е.В. Программно-целевой метод в экономике как один из современных методов финансового менеджмента (формирование и реализация целевых программ на уровне региона) // Вестник ДВГСГА. Серия 1. Гуманитарные науки. 2009. N 1 (2). С. 146 - 157.
  2. Головичев Ю.И. Юридический аспект проблемы доступного и комфортного жилья в России // Социальное и пенсионное право. 2015. N 2. С. 42 - 47,
  3. Литовкин В.К. Жилищное законодательство: Вчера, сегодня, завтра // Жилищное право. 2010. N 6. С. 71 - 113.
  4. Макаров О.В. Организационно-правовые формы удовлетворения жилищных потребностей и их правовой режим // Семейное и жилищное право. 2013. N 6. С. 38 - 41.
  5. Свердлык Г.А. Становление жилищного права как комплексной отрасли права (исторический аспект развития с 60-х годов прошлого века по настоящее время) // Жилищное право. 2007. N 4. С. 20 - 30.
  6. Селиванова Е. О необходимости разработки Концепции социального жилья в Российской Федерации // Жилищное право. 2011. N 10. С. 23 - 31.
  7. Сокол П.В. Субсидирование граждан на приобретение и строительство жилья как способ реализации права граждан на жилище // Правовые вопросы строительства. 2007. N 1. С. 15 - 19.
  8. Суслова С.И. Жилищные права: понятие и система. М.: Юриспруденция, 2011 // СПС "КонсультантПлюс".
  9. Суслова С.И. Комплексность жилищного права: критический анализ // Бизнес, менеджмент и право. 2010. N 2 (22). С. 72 - 76.
  10. Чилькина К.В. Жилищная политика ФРГ: история и современность // Вестник Пермского университета. Серия "Юридические науки". 2014. N 4. С. 28 - 34.
  11. Шелудякова Т.В., Соломаха Д.В. Право на жилище и государственная жилищная политика в Российской Федерации и зарубежных странах: конституционно-правовой аспект // Семейное и жилищное право. 2012. N 6. С. 43 - 47.