Мудрый Юрист

К вопросу о публично-частном партнерстве в сфере принятия федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ "о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Ушакова Елена Юрьевна, аспирант второго курса Белгородского университета кооперации, экономики и права.

В статье автор анализирует определение категорий "государственно-частное партнерство" и "муниципально-частное партнерство", закрепленных Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", и прогнозирует сложности, которые могут возникнуть при его толковании, вследствие противоречия в трактовках содержания понятий.

Ключевые слова: публично-частное партнерство, государственно-частное партнерство, инвестиции.

Revisiting public private partnership in the sphere of adoption of Federal law No. 224-FZ dated july 13, 2015 "On state private partnership, municipal private partnership in the Russian Federation and introduction of amendments to particular legislative acts of the Russian Federation"

E.Yu. Ushakova

Ushakova Elena Yu., 2nd Year Postgraduate Student of the Belgorod University of Cooperation, Economics and Law.

In the article, the author analyzes the definition of categories "state private partnership" and "municipal private partnership", set forth by Federal Law No. 224-FZ dated July 13, 2015 "On State Private Partnership, Municipal Private Partnership in the Russian Federation and Introduction of Amendments to Particular Legislative Acts of the Russian Federation", and forecasts difficulties that can arise upon its interpretation, due to contradiction in rendering the notions contents.

Key words: public private partnership, state private partnership, investments.

Давно ожидаемый (до последнего времени регулирование отношений в сфере публично-частного партнерства осуществлялось посредством регионального или муниципального нормативного акта и общих норм гражданского, финансового и административного законодательства <1>) и принятый в 2015 г. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> (далее - Закон о государственно-частном партнерстве) закрепил не только существовавший термин "государственно-частное партнерство", но и ввел новый - "муниципально-частное партнерство". Напомним, что до сих пор отсутствует единое мнение не только относительно определения термина "публично-частное партнерство", но и сам термин в законодательстве и в публикациях имеет разное название. В настоящее время как в источниках, так и в литературе активно используются такие термины, как "публично-частное партнерство", "государственно-частное партнерство" <3>, "частно-государственное партнерство" <4>, "частно-публичное партнерство" <5>, при том что данная категория остается по своему существу неизменной.

<1> Первые региональные законы, регулирующие публично-частное партнерство, появились в 2006 году. Например, Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" (см.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2007. N 2). В дальнейшем более чем в семидесяти регионах страны были приняты аналогичные нормативные акты (см.: Миронова С.М. Муниципально-частное партнерство в России: современное правовое регулирование и новеллы законодательства // Право и экономика. 2015. N 8). Москва как субъект Российской Федерации в силу своего специфического положения не стала принимать закон о публично-частном партнерстве, ограничившись Постановлением Правительства Москвы от 24 июня 2008 г. N 567-ПП (в ред. от 3 июля 2012 г.) "О Плане действий по развитию частно-государственного партнерства в городе Москве на 2008 - 2011 годы" (см.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. N 39).
<2> СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4350.
<3> См., например: Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" // СЗ РФ. 2012. N 23. Ст. 2994.
<4> См., например: распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года") // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
<5> См., например: Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М., 2012. С. 7 - 53.

Какую цель преследовал федеральный законодатель, дополнительно вводя категорию "муниципально-частное партнерство", непонятно, если определение всех публично-частных партнерств идентично.

Если обратиться к ГК РФ, то он относит к публично-правовым образованиям Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования (ст. 124 ГК РФ). Если федеральный законодатель хотел указать на всех, кто может являться публичным партнером, то ему стоило продлить свой перечень партнерств, например: "республиканско-частное партнерство", "краевое-частное партнерство", "автономно-окружное-частное партнерство" и т.д. Представляется, что термин "публично-частное партнерство" достаточно точно определяет всех субъектов, которые входят в данные отношения. При этом закрепление публичного перед частным расставляет приоритеты в решении задач, выполняемых при реализации публично-частного партнерства.

Закон о государственно-частном партнерстве дает легальное определение государственному (муниципальному) частному партнерству. По мнению федерального законодателя, данная категория представляет собой юридически оформленное сотрудничество публичного и частного партнеров, которое осуществляется на основании соглашения об этом партнерстве, заключенном в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Представляется, что термин "сотрудничество" (который используют и региональные законодатели <6>), описывающий отношения, основанные на соглашении, то есть договоре, не передает сущности возникающих отношений. Согласно словарю С.И. Ожегова "сотрудничать" - значит работать, действовать вместе, принимать участие в общем деле или быть сотрудником <7>. Таким образом, сотрудничать не значит нести обязательств, которые должны возникать, когда речь идет о договорах. Стороны в сделках не сотрудничают, а несут взаимные обязательства. Поэтому, как нам представляется, публичный и частный партнеры не сотрудники, а стороны в обязательстве. Публично-частное партнерство - это набор взаимных обязательств публичного и частного партнеров, возникших на основании соглашения об этом партнерстве.

<6> См., например: статья 1 Закона Ставропольского края от 12 октября 2009 г. N 67-кз "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае": "Для целей настоящего Закона под государственно-частным партнерством в Ставропольском крае (далее - государственно-частное партнерство) понимается совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ставропольским краем либо Ставропольским краем и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Ставропольского края, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Ставропольского края, развития инновационного, инвестиционного, инфраструктурного потенциала Ставропольского края" (URL: http://regionz.ru/index.php?ds=387787).
<7> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук; Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: ООО "А ТЕМП", 2007. С. 751.

Сотрудничество не порождает обязательной ответственности, что недопустимо в договорных отношениях. Термин "сотрудничество" приемлем в публицистике, когда описывается общая концепция публично-частного партнерства. Здесь - другое. Публично-частное партнерство, конечно же, представляет собой комплексный институт, включающий в себя идеологическую, политическую, социально-экономическую, финансовую компоненты, однако на первом месте стоит юридический компонент, то есть его правовое оформление.

Поэтому, говоря о юридических нормах, необходимо применять более конкретные, достаточно точные категории.

В легальном определении государственного и муниципального партнерства "сотрудничество" является исходной и первичной категорией. Соответственно, это предопределяет отсутствие точной формулировки государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства. Указанное определение в данном случае можно считать аморфным, не дающим однозначного понимания. Понятие "сотрудничество" в юридическом смысле довольно условная категория, которая не может существовать в нормативном правовом акте, определяющем единые правила поведения. Данное понятие не способно установить своеобразную систему координат и обеспечить комплексное и гармоничное законодательное регулирование отношений в сфере государственно-частного и муниципально-частного партнерств. Соответственно, нормативное определение, данное федеральным законодателем, как нам представляется, оказалось не вполне точным и прежде всего потому, что оно не опирается на категорию, первично определяющую отношения между партнерами.

Такое положение может привести к тому, что правовое понимание института публично-частного партнерства будет непостоянным и всякий раз будет зависеть от тех задач, которые возникнут перед федеральным законодателем на определенном этапе развития общественных отношений, в то время как принятие гражданских норм, их толкование должны быть свободными от политических и идеологических соображений, независимыми от отдельных групповых интересов <8>.

<8> См.: Богатырев А.Г. Инвестиционное право. М., 1992. С. 270.

Исходя из этого термином "сотрудничество" некорректно описывать отношения в сфере государственно-частного и муниципально-частного партнерств. Согласно п. 3 ст. 3 Закона о государственно-частном партнерстве соглашение о государственно-частном партнерстве, соглашение о муниципально-частном партнерстве являются гражданско-правовыми договорами между публичным и частным партнером.

Ранее, до принятия Закона о государственно-частном партнерстве, отношения в сфере публично-частного партнерства регулировались региональным и местным законодательством, что, по сути, недопустимо, так как законодательной компетенцией в имущественной сфере обладает исключительно Российская Федерация. В этот период возникали некие "квазипартнерства", чем-то напоминающие исследуемые отношения, когда наряду с казной в проектах участвовал крупный бизнес. Данные отношения облекались в правовые формы, которые игнорировали общие правила поведения и закрепленные в законодательстве конструкции, представляя собой совершенно исключительные единоразовые решения, оформляющие договоренность государства и бизнеса в рамках реализации того или иного инвестиционного проекта <9>. Возможно, в таких единичных случаях отношения имели характер сотрудничества. Однако если следовать правовой доктрине, то отношения, возникающие на основании возмездного гражданско-правового договора, необходимо рассматривать как обязательство.

<9> См.: Голубцов В.Г. Государственно-частное партнерство: новая парадигма правового регулирования // 20 лет Конституции Российской Федерации: актуальные проблемы юридической науки и правоприменения в условиях совершенствования российского законодательства: Четвертый пермский международный конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 18 - 19 октября 2013 г.): Избранные материалы / А.А. Ананьева, В.К. Андреев, Л.В. Андреева и др.; Отв. ред. В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. М.: Статут, 2014.

Объем понятия категории "сотрудничество" не соотносим с понятием "обязательство", которое довольно точно регламентировано гражданским правом. Соответственно, обязательство не является сотрудничеством и наоборот. Тогда отношения между публичным партнером и частным предпринимателем в исследуемой сфере нельзя считать партнерством, даже если с большой натяжкой признавать между ними некое равенство.

Здесь следует обратить внимание на то, что до сих пор остается дискуссионным вопрос о юридической природе этого явления, которое носит гибридный характер, фактически размывая границы между публичными и частными отношениями, что приводит к спорам о форме и методе регулирования данного института.

Соглашение о государственном и муниципальном частных партнерствах заключается по итогам проведения конкурса на право заключения такого соглашения (ч. 1 ст. 19 Закона о государственном партнерстве). Соответственно, присутствует процедура, характерная для правового института размещения государственных и муниципальных заказов (прокьюремент <10>) <11>.

<10> Прокьюремент (англ. - procurement) - система организации закупок на средства бюджетов разных уровней, кредиты мирового банка, применяемая в развитых странах и основанная на принципах гласности, справедливости, экономичности, эффективности и подотчетности.
<11> "Из анализа действующего законодательства можно сделать вывод, что в форме государственного (муниципального) контракта могут выступать любые виды гражданско-правовых договоров, целью которых является удовлетворение государственных (муниципальных) нужд, причем как предусмотренных Гражданским кодексом РФ, так и не предусмотренных" (см.: Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю., Глинка В.И. Государственное воздействие на предпринимательскую деятельность: современные проблемы правового регулирования: Монография. М.: НОУ ВПО "МГТА", 2012. С. 125).

Такой вид договора, по мнению Д.Н. Бахраха, относится к административному ("внешнему") договору, обеспечивающему государственные нужды <12>, а значит, содержит императивный метод регулирования.

<12> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Изд-во "НОРМА" (ИГ "НОРМА - ИНФРА-М"), 2002. С. 340 - 341.

С этим был не согласен профессор М.И. Брагинский, относивший данные договоры к обычным гражданско-правовым сделкам, считая, что наличие между сторонами отношения власти и подчинения полностью исключает возможность существования конструкции договора как такового <13>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (3-е издание, стереотипное).

<13> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 2-е. М.: Статут, 2003. С. 24.

Тем не менее, учитывая сложный процесс заключения указанного вида договоров, куда входит обязательный конкурсный отбор, регулирование прокьюремента приобретает межотраслевой характер <14>, выходя за рамки гражданского законодательства. Это значит, что данные отношения регламентируются не только гражданским законодательством, с его частноправовым методом регулирования, но и Бюджетным кодексом РФ, КоАП РФ, Уголовным кодексом РФ и иными равно уравненными источниками, которые относятся к публичному праву, где стороны не ставятся в равное положение, а административно-правовой метод регулирования предполагает императивность и властеподчинение. В таком случае говорить о партнерстве ошибочно и единственной категорией, описывающей данные отношения, может служить только "обязательство".

<14> См., например: Гребенщикова Я.Б. Понятие муниципального контракта и его правовая природа // Административное и муниципальное право. 2009. N 2; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ: Учебник. Ч. I. М., 1994. С. 68.

Исходя из этого представляется необходимым законодательно закрепить данное положение, для чего п. 1 ст. 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" изложить в следующей редакции:

"Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - совокупность срочных обязательств, возникших на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, предполагающих объединение ресурсов публичного и частного партнеров и распределение рисков между ними, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества".

Литература

  1. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4350.
  2. Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" // СЗ РФ. 2012. N 23. Ст. 2994.
  3. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2007. N 2.
  4. Закон Ставропольского края от 12 октября 2009 г. N 67-кз "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае". URL: http://regionz.ru/index.php?ds=387787.
  5. Постановление Правительства Москвы от 24 июня 2008 г. N 567-ПП (в ред. от 3 июля 2012 г.) "О Плане действий по развитию частно-государственного партнерства в городе Москве на 2008 - 2011 годы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. N 39.
  6. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года") // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
  7. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ: Учебник. Ч. I. М. 1994.
  8. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Изд-во "НОРМА" (ИГ "НОРМА - ИНФРА-М"), 2002.
  9. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М., 2012.
  10. Богатырев А.Г. Инвестиционное право. М., 1992.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (3-е издание, стереотипное).

  1. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 2-е. М.: Статут, 2003.
  2. Голубцов В.Г. Государственно-частное партнерство: новая парадигма правового регулирования // 20 лет Конституции Российской Федерации: актуальные проблемы юридической науки и правоприменения в условиях совершенствования российского законодательства: Четвертый пермский международный конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 18 - 19 октября 2013 г.): Избранные материалы / А.А. Ананьева, В.К. Андреев, Л.В. Андреева и др.; Отв. ред. В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. М.: Статут, 2014.
  3. Гребенщикова Я.Б. Понятие муниципального контракта и его правовая природа // Административное и муниципальное право. 2009. N 2.
  4. Миронова С.М. Муниципально-частное партнерство в России: современное правовое регулирование и новеллы законодательства // Право и экономика. 2015. N 8.
  5. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук; Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: ООО "А ТЕМП", 2007.
  6. Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю., Глинка В.И. Государственное воздействие на предпринимательскую деятельность: современные проблемы правового регулирования: Монография. М.: НОУ ВПО "МГТА", 2012.