Мудрый Юрист

Правотворческая политика РФ на региональном уровне: философско-правовой аспект

Земченков Николай Федорович, доцент кафедры гражданского и корпоративного права Южного федерального университета, кандидат философских наук.

Специфика региональной правотворческой политики заключается в том, что она представляет собой, с одной стороны, научно обоснованную, планомерную и системную деятельность различных участников правотворческого процесса регионального уровня, а с другой - она выступает средством управления территориями, с помощью которого формируется стратегия и тактика их правового регулирования.

Ключевые слова: правотворческая политика, региональное законотворчество, право, закон, местное самоуправление, нормативный акт.

Law-making policy of the Russian Federation at the regional level: philosophical and legal aspect

N.F. Zemchenkov

Zemchenkov Nikolay F., Assistant Professor of the Civil and Corporate Law Department of the Southern Federal University, Candidate of Philosophical Sciences.

Specifics of regional law-making policy are that it represents, on the one hand, scientifically reasonable, systematic and system activity of various participants of law-making process of regional level, and with another she acts as a control facility territories by means of which strategy and tactics of their legal regulation is formed.

Key words: law-making policy, regional law-making, right, law, local government, statutory act.

Правотворческая политика в Российской Федерации на региональном уровне охватывает деятельность по обеспечению законодательного процесса в ее субъектах. При этом важно учитывать, что Конституция РФ предоставляет своим субъектам право на издание законов, что предполагает соблюдение общепризнанных стандартов законотворчества на местах. Специфика региональной правотворческой политики заключается в том, что она представляет собой, с одной стороны, научно обоснованную, планомерную и системную деятельность различных участников правотворческого процесса регионального уровня, а с другой - она выступает средством управления территориями, с помощью которого формируется стратегия и тактика их правового регулирования. Исходя из этого продолжает оставаться актуальной задача по созданию стройной системы регионального законодательства и преодолению возможных внутренних юридических коллизий <1>.

<1> Матузов Н.И. Право в политическом измерении // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 1. С. 5; Матузов Н.И. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 1. С. 7; Бортенев А.И. Правовая политика в области обороны и ее формирование в системе исполнительной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 99 и др.

Цель исследуемой проблемы заключается в обращении к анализу специфики законотворческой деятельности и законотворческого процесса на различных уровнях государственной власти в РФ. В статье ставится задача исследовать более широкое институциональное понятие, чем является правовая политика. Такой подход не только интересен в теоретическом плане, но и важен в контексте процессов современного государственного строительства и формирования законодательства на всех уровнях публичной власти. Выявление приоритетных направлений и способов развития и совершенствования этой деятельности на региональном уровне и уровне местного самоуправления способно повысить эффективность всего массива законодательства, его качество и всю правотворческую политику Российского государства. Анализируя современное состояние правотворчества на уровне местного самоуправления, следует остановиться не только на процессуальных аспектах законодательной деятельности, но и на теоретических проблемах правотворческой политики, оказывающей влияние на его содержание. Это особый процесс, имеющий свои принципы и формально определенные логические основания, связанные с историческими, экономическими, культурными и другими особенностями региона.

Местная власть, издавая нормативные правовые акты, руководствуется, прежде всего, нормами государственного права, действуя в рамках своих полномочий, опираясь более на силу и авторитет закона, чем на местные традиции и плебисцитные решения. Профессиональный аппарат местного самоуправления, как правило, отделен от населения, но объект и субъект самоуправления часто совпадают. Таким образом, правовая природа местной власти носит более "земский", чем государственный характер. Следовательно, Конституция РФ, закрепив право народа на местное самоуправление, поощряет самобытность местного нормотворчества, ускоряющего процесс его реформирования. "Что касается местного самоуправления, - пишет О.А. Андреева, - то работа по выстраиванию вертикали власти еще впереди. Видимо, вертикаль возможна не только в исполнительной, но и в представительной власти, хотя при этом политологам и правоведам придется потрудиться над доказательством того, что это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству" <2>. Можно сделать вывод, что в целом институт народовластия в стране уже сформирован, так как на федеральном уровне и в субъектах Федерации создана законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. В соответствии с ними должны быть уточнены принципы организации местного самоуправления, территории местных поселений, установлена система муниципальных образований и т.д., что создает условия для полноценного местного нормотворчества, отражающего специфику муниципальных поселений.

<2> Андреева О.А. Политико-правовое обеспечение представительств на уровне местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 21.

Региональные системы законодательства сложились в период формирования буржуазно-демократических государств. Такое законодательство действует в США, в ФРГ, кантонах в Швейцарии и других государствах, имеющих федеративное устройство. В советский период субъекты СССР, бывшего Федерацией, также имели право на свое законодательство. Но отсутствие нормативной определенности порождало и порождает непонимание в процессе толкования категорий "региональный закон" и "муниципальный нормативный правовой акт" как тождественных нормам права. В то же время действующее законодательство и научные исследования активно оперируют терминами "региональный" и "муниципальный" нормативный акт.

Анализ норм российского законодательства и научные исследования показывают, что понятие регионального закона тождественно понятию закона субъекта Российской Федерации, а муниципального нормативного правового акта - как нормы права. Исходя из этого под региональным законом можно понимать нормативный правовой акт, юридическая сила которого производна от юридической силы Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а муниципальный нормативный правовой акт должен соответствовать региональному акту или источникам права, включающим местное право и традиции региона.

Региональный закон, принятый представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном особом порядке, не подлежит отмене органами государственной власти ее субъектов. Если региональные или муниципальные нормативные акты были приняты непосредственно населением на референдуме или сходе, то есть путем прямого волеизъявления граждан и были направлены на урегулирование социально значимых, устойчивых общественных отношений, то они также не подлежат правовому изменению на уровне субъекта или муниципального образования.

Закон субъекта Российской Федерации как юридическая конструкция должен обладать определенным набором признаков, производных от закона, таких, как единичное и особенное, что должно найти отражение в содержании регионального нормотворчества, для которого требуется адаптация признаков закона к местным условиям. Исходя из этого можно выделить признаки регионального нормативного акта субъекта РФ, в которых воля народа явилась результатом согласования его различных целей и интересов. Закон субъекта Российской Федерации первичен для местного нормотворчества и носит устойчивый, стабильный, характер, определяющий действия его субъектов. Он регулирует наиболее важные общественные отношения и обладает признаками производными от законодательной власти его издавшего и принимается исключительно органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ или населением в ходе референдума.

Законы субъектов РФ, издаваемые представительными органами регионов, принимаются в рамках законотворческого процесса на основе специальных процедур. Изданный законотворческим органом субъекта РФ региональный закон не подлежит отмене никаким другим органом государственной власти региона, за исключением органа, его издавшего, так как юридическая сила нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации производна от юридической силы федеральных законов. Поэтому региональные нормативные правовые акты, будучи принятыми в рамках полномочий региона, обладают высшей юридической силой и имеют прямое действие на его территории.

Региональные законы, принятые на уровне субъекта Федерации, обладают присущими им структурой и содержанием, включающим элементы нормативной преемственности с соответствующими положениями федерального закона. Все элементы структуры регионального закона, как считает В.М. Манохин, "можно разделить на две группы, первая из них включает элементы, закрепляющие нормы, определяющие сущность и основное содержание акта. Во вторую группу входят технико-юридические элементы" <3>.

<3> Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации. Вопросы методики. Саратов, 2000. С. 49.

Для субъектов Российской Федерации право принимать законы и другие нормативные акты является относительно новым. Возможны случаи, когда правотворческая политика субъектов РФ по некоторым направлениям опережает общефедеральную, и в регионах могут действовать законы, опережающие правотворчество государства. В таком случае если региональное законодательство опережает общероссийское, то надо подтягивать федеративное законодательство с целью использования регионального нормативного опыта. Поэтому "единственным выходом является предположение идеи существования системы (модели в сознании исследователя), далее - экстраполяция общесистемных свойств на данную модель и выделение иных (уникальных для данной системы) системных свойств и системообразующих элементов" <4>. При отсутствии такой системы значимым может стать анализ системных свойств источника права, что позволит понять его характеристику и особенности.

<4> Гарашко А.Ю. Проблема единой системы источников права // История государства и права. 2012. N 21. С. 24.

Анализ содержания региональной правотворческой политики свидетельствует о ее эффективности, что позволяет сделать вывод о накоплении определенного объема знаний, которые продолжают развиваться и объективно сопровождать процессы модернизации, требующие соответствующих правовых решений. Этот процесс протекает в формах, отражающихся в деятельности ее правотворческих органов, направленных на достижение поставленных целей и решение соответствующих им задач. В этом процессе требуется выстраивание системы нормативных актов с целью отражения правотворческой политики как комплексного явления. Учитывая специфику федеративного устройства России, одним из оснований региональной правотворческой политики является ее деление в соответствии с уровнями организации, включающими и муниципальную правотворческую деятельность.

Для федерального уровня правотворческой политики характерны этапы правотворчества, состоящие из подготовки, обсуждения и принятия законов Государственной Думой, одобрения их Советом Федерации и вступления в законную силу после подписания главой государства. Федеральный уровень правотворчества включает указы Президента РФ, постановления Правительства и другие нормативные правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти. Субъекты правотворческой политики определяют ее роль в процессе формирования нормативной базы государства, а региональные - с учетом особенностей регионов, поскольку от нее зависит процесс создания актов, имеющих высшую юридическую силу действия на всей ее территории.

На региональном уровне правотворческая политика осуществляется законодательными органами субъектов Федерации, участвующими в создании собственных региональных законов в соответствии с ч. 2, 4 ст. 76 Конституции РФ. При этом они обладают правом на законотворческую инициативу в Государственной Думе и правом давать заключения по некоторым федеральным законопроектам. В регионах РФ также активно развивается и подзаконное нормотворчество, связанное с реализацией регионального законодательства. В соответствии с этим региональная правотворческая политика становится средством управления в субъектах Федерации на основе учета местных условий и характера взаимоотношений с центральными органами государственной власти.

В последнее время активизировалось и муниципальное нормотворчество, которое представляет собой соответствующий уровень правотворческой политики, хотя в научных трудах распространено суждение, что правотворчество имеет лишь два уровня - федеральный и региональный, можно и его отнести к ним. Хотя органы местного самоуправления и не входят в систему органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, их нормативно-правовые акты являются составной частью правовой системы государства. Будучи наиболее приближенным к населению местное самоуправление в своих нормативных правовых актах выражает волю народа как источника власти в муниципальном образовании.

Муниципальная правотворческая политика в современной юридической науке пока еще малоисследованное явление, отличающееся противоречивостью в силу отсутствия единых подходов к ее осуществлению. С точки зрения некоторых авторов, специфика муниципального нормотворчества заключается в том, что их нормативные акты не относятся к государственной деятельности в правотворческой сфере, так как создаются и реализуются "самостоятельно и под свою ответственность". Муниципальное нормотворчество как способ регулирования общественных отношений находится в рамках действующего федерального и регионального законодательства, обладая при этом определенной самостоятельностью в регулировании вопросов местного значения.

В современном Российском государстве круг субъектов правотворческой политики включает:

Этот перечень можно считать открытым, поскольку в новых российских условиях влиять на формирование правовой политики, участвовать в ней могут и иные субъекты, помимо перечисленных. При этом субъектный состав правотворчества также может быть положен в основу классификации правотворческой политики, в связи с чем она может быть подразделена на правотворческую политику органов и должностных лиц государства, его субъектов, делегированную государством негосударственным, в том числе муниципальным, органам. Также в ней непосредственное участие может принимать население в форме объединения в различные группы, организации и общества.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что современная тенденция развития правотворчества заключается в постепенном уменьшении роли государства как единственного его субъекта и расширении участия в правовой политике гражданского общества, общественных организаций и трудовых коллективов, особенно на уровне регионального законотворчества. В рамках такой правотворческой политики непосредственное правотворчество населения посредством выражения общественного мнения о законопроектах на региональном уровне, их обсуждение в форме публичного слушания, контроль процессуальных форм правотворческой деятельности государственными органами и должностными лицами приобретает новое значение в процессе организации управления и самоуправления в регионах.

Литература

  1. Андреева О.А. Политико-правовое обеспечение представительства на уровне местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 21.
  2. Бортенев А.И. Правовая политика в области обороны и ее формирование в системе исполнительной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 99.
  3. Гарашко А.Ю. Проблема единой системы источников права // История государства и права. 2012. N 21. С. 24.
  4. Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации. Вопросы методики. Саратов, 2000. С. 49.
  5. Матузов Н.И. Право в политическом измерении // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 1. С. 5.
  6. Матузов Н.И. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 1. С. 7.