Мудрый Юрист

Административные комиссии муниципальных образований Забайкальского края: итоги и проблемы деятельности

Ходукин Дмитрий Витальевич, доцент кафедры теории государства и права Забайкальского государственного университета, кандидат юридических наук.

Аулов Владимир Константинович, руководитель Департамента по обеспечению деятельности мировых судей Забайкальского края, кандидат юридических наук.

В статье анализируется законодательная база административных комиссий муниципальных образований Забайкальского края, приводятся обобщенные статистические данные по основным показателям деятельности административных комиссий, акцентируются организационные и процессуальные проблемы этого правового института.

Ключевые слова: административные комиссии муниципальных образований, законодательство об административной ответственности субъекта Федерации, протоколы об административных правонарушениях, субвенции.

Administrative commissions of municipalities of Zabaykalsky territory: activity results and problems

D.V. Khodukin, V.K. Aulov

Khodukin Dmitriy V., Assistant Professor of the Department of Theory of State and Law of the Zabaikalsky State University, Candidate of Legal Sciences.

Aulov Vladimir K., Head of the Department for Provision of Activity of Justices of the Peace of Zabaykalsky Territory, Candidate of Legal Sciences.

The article analyzes the legislative base of administrative commissions of municipalities of Zabaykalsky Territory, gives generalized statistical data on main indices of the activity of administrative commissions, emphasizes organizational and procedural problems of this legal institute.

Key words: administrative commissions of municipalities, legislation on administrative responsibility of a constituent entity of the federation, administrative offences reports, subventions.

Принятый в 2001 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) обозначил рамки законодательных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере административной ответственности. В соответствии с федеральным законом субъекты РФ могут осуществлять собственное правовое регулирование административной ответственности лишь по вопросам материально-правового характера, а именно:

По мнению Н.Г. Салищевой и М.Я. Масленникова, основной причиной, по которой КоАП РФ серьезно ограничил полномочия субъектов РФ в области административной ответственности, является стремление федерального законодателя обеспечить единообразную практику применения этого вида ответственности на всей территории Федерации <1>.

<1> Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях: Науч.-практ. пособие / Под ред. Н.Г. Салищевой. М., 2008. С. 48; Масленников М.Я. Региональное законодательство об административной ответственности. М., 2006. С. 82.

Положением п. 5 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ субъекты РФ были наделены правом создавать административные комиссии и включать их в процесс административной деятельности. Однако, как справедливо отмечает К.А. Понаморев, законодатель на федеральном уровне ни в КоАП РФ, ни в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" детально не урегулировал статус этого органа административной юрисдикции. Поэтому субъекты с 2002 года стали формировать собственное законодательство по вопросам организации и деятельности административных комиссий. В настоящее время в субъектах РФ правовой статус административных комиссий муниципальных образований закрепляется неодинаково. Очевидно, требуется обобщение методологических подходов к решению данной проблемы. В частности, это касается вопроса о создании административных комиссий муниципальных образований. В настоящее время они действуют на основе института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, однако их правоприменительная деятельность противоречива и нуждается в научном анализе <2>.

<2> Понаморев К.А. Административные комиссии в муниципальных образованиях: Проблемы регулирования и организации деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Ростов н/Д, 2011. 27 с.

Формирование законодательства об административных комиссиях в Забайкальском крае началось позднее, чем в других субъектах РФ. Первый Закон "Об административных комиссиях в Забайкальском крае" N 116-ЗЗК был принят 29 декабря 2008 г. <3>. Через полгода он утратил силу в связи с принятием Закона Забайкальского края от 4 июня 2009 г. N 191-ЗЗК "Об организации деятельности административных комиссий и о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, отдельных поселений государственными полномочиями по созданию административных комиссий в Забайкальском крае" <4>. Для реализации положений этого Закона в 2010 году был принят Закон Забайкальского края от 4 мая 2010 г. N 366-ЗЗК "О наделении органов местного самоуправления городских и сельских поселений государственным полномочием по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Забайкальского края "Об административных правонарушениях" <5>. Эти три краевых Закона образовали законодательную основу формирования и деятельности административных комиссий в Забайкалье. На их основе был принят ряд правовых актов исполнительных органов государственной власти Забайкальского края и местного самоуправления, которые запустили механизм работы административных комиссий в регионе.

<3> Забайкальский рабочий. 2009. N 3. 12 января.
<4> Забайкальский рабочий. 2009. N 108. 10 июня.
<5> Забайкальский рабочий. 2010. N 81. 12 мая.

Общая координация и мониторинг работы комиссии были возложены на орган исполнительной власти края - Департамент по обеспечению деятельности мировых судей Забайкальского края (далее - Департамент). В соответствии с подп. 9.5 - 9.6 Положения о Департаменте, утвержденного Постановлением Правительства Забайкальского края от 23 января 2014 г. N 7 <6>, Департамент, помимо отраслевого управления в области обеспечения деятельности мировых судей края, осуществляет отраслевое управление в области обеспечения деятельности административных комиссий, а также координацию деятельности органов местного самоуправления по созданию административных комиссий и контролирует исполнение возложенных государственных полномочий в данной сфере деятельности. Административными комиссиями Забайкальского края ежеквартально представляются статистические отчеты по форме N 1-АП "Сведения о рассмотрении административными комиссиями дел об административных правонарушениях", утвержденной Приказом Департамента от 10 ноября 2015 г. N 177од "Об утверждении форм статистической отчетности, предоставляемой административными комиссиями".

<6> Азия-Экспресс. 2014. N 4. 30 янв.

В соответствии с Законом Забайкальского края от 20 мая 2009 г. N 191-ЗЗК "Об организации деятельности административных комиссий и о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, отдельных поселений государственным полномочием по созданию административных комиссий в Забайкальском крае" на территории края правом создавать административные комиссии наделен 31 муниципальный район, 30 городских (сельских) поселений, 3 городских округа и закрытое административно-территориальное образование, во всех этих муниципальных образованиях созданы административные комиссии. Комиссии являются постоянно действующими коллегиальными органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенные к их компетенции Законом Забайкальского края от 24 июня 2009 г. N 198-ЗЗК "Об административных правонарушениях".

В соответствии со ст. 53, 55, 57.1 Закона Забайкальского края от 24 июня 2009 г. N 198-ЗЗК "Об административных правонарушениях" администрирование доходов бюджета в части административных штрафов, рассматриваемых административными комиссиями, закреплено за Департаментом. Сформированная схема мониторинга позволила получать объективные данные по различным параметрам деятельности административных комиссий, выявлять проблемы и недостатки, обобщать практику и готовить предложения по совершенствованию деятельности этого административного института. Наглядно информацию о деятельности административных комиссий продемонстрируем в форме сводных таблиц за период 2012 - 2015 гг.

В соответствии с законодательством Забайкальского края административным комиссиям муниципальных образований подведомственно 11 составов административных правонарушений. Как правило, это правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Среди рассмотренных административными комиссиями протоколов об административных правонарушениях наибольшее количество занимают указанные в таблице 1.

Таблица 1

Основные составы правонарушений, рассматриваемые административными комиссиями

Статья ЗЗК "Об административных правонарушениях"

Количество поступивших протоколов

2012 г.

2013 г.

2014 г.

2015 г.

Статья 13 "Нарушение покоя граждан и тишины"

2037

1800

2108

935

Статья 15 "Нахождение лица, достигшего возраста 16 лет, с откупоренной бутылкой (банкой) или иной емкостью, содержащей алкогольную продукцию, в местах, где в соответствии с федеральным законом запрещается потребление..."

34 796

29 857

14 709

Статья 27 "Проезд по газонам, детским или спортивным площадкам, пляжам, территориям общего пользования в границах населенного пункта, занятым деревьями и кустарниками, остановка и стоянка на них транспортных средств"

2044

1387

477

Статья 30 "Выбрасывание мусора, иных предметов"

2366

1630

992

47

Статья 51 "Торговля в местах, не отведенных для этих целей органом государственной власти Забайкальского края или органом местного самоуправления"

888

2621

2699

179

Значительное снижение количества протоколов, поступивших для рассмотрения в административные комиссии края в 2014 - 2015 гг., объясняется тремя причинами.

Во-первых, до июня 2014 г. протоколы по указанным составам в основном составлялись сотрудниками территориальных ОВД и направлялись для рассмотрения в административную комиссию соответствующего муниципального образования. Однако федеральный законодатель в июне 2014 г. внес изменения в ст. 28.3 КоАП РФ, дополнив ее абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ, в соответствии с которым протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если будет заключено специальное соглашение между органами исполнительной власти региона и МВД России <7>. Основным предметом соглашения должен быть объем компенсации из бюджета субъекта органам полиции за издержки, которые последние несут в связи с составлением протоколов по делам об административных правонарушениях регионального законодательства. Изначально в проекте договора фигурировала сумма компенсации в 5,7 млн. руб., затем она была снижена до 3 млн. руб., но на сегодняшний день договор по-прежнему не заключен. По словам заместителя председателя Думы городского округа "Город Чита" Александра Зенкова, подобный договор не нужен, потому что имеет оттенок коррупциогенного фактора. Такую точку зрения поддерживают коллеги - депутаты из других регионов страны, мотивируя свои доводы, в частности, тем, что деятельность полиции по составлению протоколов может стоить по-разному, в зависимости от того, как договорятся руководители правительств регионов с руководителями подразделений МВД. Поэтому депутаты Читы настаивают на том, чтобы полиция выполняла обязанности по составлению протоколов без требований денежной компенсации за бензин, бумагу, оргтехнику и другие издержки. Значит, необходимо выходить с инициативой в Государственную Думу о внесении соответствующих изменений в федеральный Кодекс <8>.

<7> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 247-ФЗ "О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4248.
<8> Читинские депутаты настаивают на бесплатном оформлении административных протоколов полицией. URL: http://zabinfo.ru/132017 (дата обращения: 03.07.2016).

Во-вторых, Законом Забайкальского края от 4 мая 2010 г. N 366-ЗЗК "О наделении органов местного самоуправления городских и сельских поселений государственным полномочием по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Забайкальского края "Об административных правонарушениях" <9> установлена обязанность органам местного самоуправления определить должностных лиц муниципалитетов, которые должны составлять протоколы по 24 составам административных правонарушений, предусмотренных краевым законодательством об административных правонарушениях. Составленные протоколы муниципальные служащие должны направлять по подведомственности, в том числе в административные комиссии. Как известно, составление протокола об административном правонарушении является начальной стадией производства по делу об административном правонарушении. Качественно это процессуальное действие могут проводить только подготовленные специалисты, которых в муниципалитетах (особенно сельских) не хватает. В силу кадровой и организационной необеспеченности протокольная работа в муниципалитетах фактически затормозилась.

<9> Забайкальский рабочий. 2010. N 81. 12 мая.

В-третьих, ст. 15 Закона Забайкальского края от 24 июня 2009 г. N 198-ЗЗК (в ред. от 4 марта 2015 г.) "Об административных правонарушениях" предусматривает ответственность за "нахождение лица, достигшего возраста 16 лет, с откупоренной бутылкой (банкой) или иной емкостью, содержащей алкогольную продукцию, в местах, где в соответствии с федеральным законом запрещается потребление (распитие) алкогольной продукции, при отсутствии признаков правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.20 КоАП РФ" по своему юридическому смыслу дублирует ст. 20.20, 20.21, 20.22 КоАП РФ. Поэтому ее применение фактически вышло из подведомственности административных комиссий.

Выводы об экономической эффективности административных комиссий можно сделать на основе сведений, представленных в таблицах 2 и 3.

Таблица 2

Общие сведения о деятельности административных комиссий за 2012 - 2015 гг.

Отчетный период

2012 г.

2013 г.

2014 г.

2015 г.

1

Количество поступивших протоколов

43 259

44 589

21 379

2009

2

Количество рассмотренных протоколов

43 067

44 492

21 334

1890

3

Количество переданных по подведомственности

1418

2190

277

31

4

Количество лиц, подвергнутых наказанию

42 708

42 302

20 616

1631

5

Сумма наложенных штрафов, тыс. руб.

11 133,0

14 301,5

11 125,02

2547,2

6

Сумма (доля) взысканных штрафов, тыс. руб.

641,5 (5,7%)

645,2 (4,5%)

572,62 (5,15%)

680,2 (26,7%)

7

Количество постановлений, переданных в службу ФССП для принудительного исполнения

2374

1781

1891

5120

Таблица 3

Сведения о расходовании субвенций, сумме взысканных административных штрафов и экономической эффективности деятельности административных комиссий Забайкальского края

Отчетный период

Израсходовано субвенций из бюджета Забайкальского края, тыс. руб.

Сумма взысканных штрафов, тыс. руб.

Эффективность деятельности, тыс. руб.

2014 г.

1692,9

572,62

-1120,28

2015 г.

550,7

680,2

+129,5

Общей проблемой деятельности комиссий является низкий процент взыскания административных штрафов. Так, административная комиссия городского округа "Город Чита" в 2014 г. рассмотрела 14 564 протокола (68% от общего количества рассмотренных протоколов в крае), однако, согласно представленным в Департамент отчетам, названная комиссия ни одного протокола не направила судебным приставам для исполнения.

Из представленных в Департамент административными комиссиями сведений видно, что сроки направления постановлений для принудительного исполнения не соблюдаются, материалы в службу судебных приставов направляются бессистемно, результатами работы по исполнительному производству административные комиссии не интересуются, а если работа организована, то лишь формально. Индивидуального подхода к решению проблем по взысканию административных штрафов в административных комиссиях нет. Из 5120 постановлений о назначении административного штрафа, направленных в службу судебных приставов в 2015 г., возвращено службой - 1092, что свидетельствует о ненадлежащем правовом оформлении документов для взыскания административных штрафов и направления в службу судебных приставов либо о нарушении процессуальных сроков для их предъявления.

Еще одним фактором экономической неэффективности работы административных комиссий являются расходы на приведение решения административной комиссии к исполнению. Стоимость направления почтой одного постановления по Забайкальскому краю в 2015 г. в среднем составляет (без учета расходов на марки, конверты, бумагу и т.д.) 47 руб. Практика показывает, что на один рассмотренный протокол требуется не менее 2-х почтовых отправлений, включая надлежащее уведомление привлекаемых субъектов. Таким образом, сумма большинства назначаемых комиссиями штрафов поглощается процессуальными издержками.

Далека от совершенства и информационная составляющая деятельности административных комиссий. Комиссии не имеют официальных сайтов (страничек) в сети Интернет, не ведут работу с обращениями граждан по консультированию и разъяснению административного законодательства, а население муниципалитетов не имеет представления об их деятельности. Согласно опросу, проведенному 12 октября 2015 г. на сайте Законодательного Собрания Забайкальского края, 46% респондентов уверены, что регион в административных комиссиях не нуждается, 34% голосовавших считают, что административные комиссии в Забайкальском крае нужны, 20% ответили, что сомневаются <10>. Однако депутаты Законодательного Собрания Забайкальского края 11 ноября 2015 г. на заседании комитета по государственной политике, рассмотрев информацию о работе административных комиссий муниципальных образований края, отметили, что, несмотря на наличие проблемных вопросов, необходимость в работе административных комиссий в муниципальных образованиях сохраняется <11>.

<10> Почти половина опрошенных забайкальцев высказались против административных комиссий. URL: https://www.chita.ru/news/78912/ (дата обращения: 01.07.2016).
<11> Депутаты продолжают оценивать работу административных комиссий. URL: http://www.zaksobr-chita.ru/news/2714 (дата обращения: 03.07.2016).

Представляется, что обозначенные процессуальные, материальные, организационные проблемы административных комиссий присутствуют в большинстве субъектов РФ, поэтому их следует учесть и разрешить в ходе продолжаемой работы по принятию нового федерального кодекса об административных правонарушениях.

Литература

  1. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 247-ФЗ "О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4248.
  2. Закон Забайкальского края от 4 июня 2009 г. N 191-ЗЗК "Об организации деятельности административных комиссий и о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, отдельных поселений государственными полномочиями по созданию административных комиссий в Забайкальском крае" // Забайкальский рабочий. 2009. N 108. 10 июня.
  3. Закон Забайкальского края от 4 мая 2010 г. N 366-ЗЗК "О наделении органов местного самоуправления городских и сельских поселений государственным полномочием по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Забайкальского края "Об административных правонарушениях" // Забайкальский рабочий. 2010. N 81. 12 мая.
  4. Закон Забайкальского края от 29 декабря 2008 г. N 116-ЗЗК "Об административных комиссиях в Забайкальском крае" // Забайкальский рабочий. 2009. N 3. 12 янв.
  5. Постановление Правительства Забайкальского края от 23 января 2014 г. N 7 "Об утверждении Положения о Департаменте по обеспечению деятельности мировых судей Забайкальского края". URL: http://xn--d1aqp.xn--80aaaac8algcbgbck3fl0q.xn--p1ai/documents//49230.html (дата обращения: 03.07.2016).
  6. Масленников М.Я. Региональное законодательство об административной ответственности: Учеб.-практ. пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2006. 160 с.
  7. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях: Науч.-практ. пособие / Под ред. Н.Г. Салищевой. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2008. 304 с.
  8. Понаморев К.А. Административные комиссии в муниципальных образованиях: Проблемы регулирования и организации деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Ростов н/Д, 2011. 27 с.
  9. Депутаты продолжают оценивать работу административных комиссий. URL: http://www.zaksobr-chita.ru/news/2714 (дата обращения: 03.07.2016).
  10. Почти половина опрошенных забайкальцев высказались против административных комиссий. URL: https://www.chita.ru/news/78912/ (дата обращения: 01.07.2016).
  11. Читинские депутаты настаивают на бесплатном оформлении административных протоколов полицией. URL: http://zabinfo.ru/132017 (дата обращения: 03.07.2016).