Мудрый Юрист

О михаиле ивановиче пискотине и его книге "советское бюджетное право"

Горбунова Ольга Николаевна, почетный работник высшего профессионального образования, доктор юридических наук, профессор.

Автор анализирует совместную работу с Михаилом Ивановичем Пискотиным, рассуждает о его характере, вспоминает интересные истории из жизни, а также анализирует тот вклад, который внесли его труды в науку. Также автором анализируются текущие проблемы финансового и бюджетного права и предлагаются способы их решения.

Ключевые слова: М.И. Пискотин, бюджетное право, финансовое право, бюджет, наука, доходы бюджета, определение.

On Mikhail Ivanovich Piskotin and His Book "Soviet Budget Law"

O.N. Gorbunova

Gorbunova Olga N., Honored Worker of the Higher Professional Education, Doctor of Law, Professor.

The author analyzes the work with Mikhail Ivanovich Piskotin, talks about his character, recalls the interesting story of life, and also analyzes the contribution that his work made in science. The author also analyzes the current problems of the financial and budgetary law and suggests ways to address them.

Key words: M.I. Piskotin, budget law, financial law, budget, science, budget revenues, determination.

Михаил Иванович Пискотин написал книгу о бюджетном праве в самый разгар советской власти, в 1971 году, и называлась она "Советское бюджетное право". В то время он был заведующим сектором финансового права в Институте государства и права РАН. Это был замечательный ученый, преданный и убежденный коммунист, член КПСС. Тогда о рынке никто не только не говорил, но и не думал. Сам Пискотин относился к рыночным реформам отрицательно до самой своей кончины. Однако он был материалистом и именно поэтому проанализировал бюджетную деятельность государства как объективную реальность, складывающуюся в управленческой деятельности государства и опирающуюся на объективные закономерности развития государства, права и общества. Его книга - фундаментальный труд, известный как у нас в стране, так и за рубежом. Думается, что эта книга является основополагающим источником для понимания и развития бюджетного права как инструмента управления государством и подотрасли финансового права и в современный период развития государства. Она написана с учетом мнения таких ученых, как Котляревский, Ровинский, Александров, Аллахвердян, Бачурин <1>, он дал свое фундаментальное понятие бюджета, которое объективно отражает существующую реальность во все времена и для всех государств и является актуальным и сейчас в России с рыночной экономикой. Именно в этой книге он говорит о тесном взаимодействии государства, права и экономики и о том, что проблемы бюджета относятся к области как экономической, так и юридических наук.

<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 17.

Именно в этой книге М.И. Пискотин обосновал положение о том, что бюджет - основной финансовый план государства. Основываясь на международном опыте, он обосновал положение о том, что бюджет только тогда бюджет, когда он принят представительным органом власти и становится законом. "Государственный бюджет является центральным институтом финансовой системы государства и финансового права. К нему тяготеют и с ним непосредственно соприкасаются все остальные финансово-правовые институты" <2>. Из приведенного краткого анализа видно, что М.И. Пискотин заложил фундаментальные, системные основы бюджетного права.

<2> Там же. С. 51.

В то же время я думаю, что даже в условиях тоталитарного режима стало понятно, что системный анализ в изучении бюджета и бюджетного права делает государственную управленческую деятельность транспарентной, прозрачной, подконтрольной, а это необходимое условие развития демократического государства, но не для тоталитарного режима. В то время шла демократизация общества, и тогда закон о плане и бюджете печатался после их принятия во всех газетах, прежде всего в "Правде" и "Известиях", и анализ широкой общественностью данных законов был, видимо, невыгоден существовавшему тогда режиму. В результате сектор финансового права в институте государства и права закрыли, Пискотин в институте занялся проблемами управления, а кроме того, его направили работать сначала главным редактором в журнал "Советы депутатов трудящихся", а затем он долгие годы был главным редактором журнала "Советское государство и право.

Все эти годы у нас с Михаилом Ивановичем сохранялись очень хорошие отношения, и мы не только сотрудничали в журнале "Государство и право", где печатались мои статьи, в которых я уже тогда обосновывала идею о необходимости принятия закона о финансах, но и ездили вместе в научную командировку за рубеж в Югославию, где он возглавлял нашу делегацию. Там мы все выступали с докладами, иностранные ученые их принимали с большим пиететом. Так, в Югославии я выступила с докладом о налоге с оборота, с помощью которого регулировалась тогда вся бюджетная система СССР, и мой доклад затем даже был опубликован в Югославии отдельной брошюрой.

Поездка эта была замечательной. Михаил Иванович вел себя очень демократично и раскованно. Мы приехали туда в Опатию (Югославский курорт на Адриатическом море) перед Днем Победы 9 мая. Погода стояла еще прохладная, и в море почти никто не купался. Однако из нашей компании две женщины-полячки и Михаил Иванович разделись и бросились в море. Мы все смеялись и кричали, что в море холодно, что это опасно и мы рискуем в данном случае потерять ведущего ученого советской юридической науки, но они нас не слушали и заплыли довольно далеко, без приключений вернулись обратно, и это несмотря на то, что Пискотин был инвалидом войны (у него не было одной руки), но был он замечательным человеком, сильным духом и телом.

Наверное, можно вспомнить и то, что семья Пискотиных была моими соседями в Москве. Мы жили в районе метро "Беляево" и часто встречались все вместе. Так, к нам в СССР в гости иногда приезжали иностранные ученые, и мы их принимали по очереди: в гостях сначала у Михаила Ивановича, а потом - у нас с мужем. Нужно сказать, что это было в конце 70-х и в начале 80-х годов. У нас в стране только появлялись цветные телевизоры, и мы и Пискотины их только что приобрели, но я никогда не забуду, как Тибор Надь, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового права Будапештского университета, восхищался тем, как живут русские ученые, которые даже имеют такие телевизоры. Говорить и писать об этом немножко смешно, но и грустно.

Но вернемся к науке финансового права. Поскольку я хорошо знала М.И. Пискотина как блистательного юриста-финансиста, я была просто ошеломлена, когда он, как мне казалось тогда, от финансового права отошел. Тогда научные конференции были очень редким явлением, поэтому на них собирались все советские государствоведы, административисты и финансисты. Уже после выхода книги Пискотина о бюджете такую конференцию в подмосковном Звенигороде организовал Институт государства и права. И как же я была поражена, когда Михаил Иванович пошел после пленарного заседания не на секцию финансового права, а на секцию административного права и управления! Я просто этому не могла поверить и уговаривала его пойти на нашу секцию финансового права, но он не согласился. Правда, и в управлении он как ученый поработал очень плодотворно. В результате у него появилось две очень интересные книги: "Социализм и государственные управление", которую он мне презентовал, и еще одна книга по управлению, которая, к сожалению, ко мне в руки не попала.

Однако глубоко в душе, как мне кажется, он остался финансистом и всегда нас, юристов-финансистов, поддерживал. Он был на защите моей докторской диссертации и тепло меня поздравлял, где сказал, что моя успешная защита - это не только мое достижение, но и победа финансового права в целом. С чем я и на сегодняшний день не могу не согласиться. А с финансовым правом, я думаю, он попрощался потому, что его изучение непременно приводит к выводу о том, что по цивилизационному пути развития нормально могут продвигаться только государства с рыночной экономикой, которая обеспечивает эволюционное развитие государства и общества в мире в целом. Конечно, рыночная экономика в связи с развитием рынка и цивилизации так же трансформируется, но пока что, наверное, это основной магистральный путь развития человечества.

Хочу отметить, что мои воспоминания о великом ученом Михаиле Ивановиче Пискотине снова возвратили меня к мысли о необходимости принятия закона о финансах. Дело в том, что с предложением о необходимости принятия такого закона я писала сначала и прежде всего в журнале "Советское государство и право" еще в те годы, когда его главным редактором был Михаил Иванович. Нужно сказать, что к публикациям в этом журнале он относился очень строго. Так, лично меня он вызывал к себе в кабинет, мы подолгу беседовали с ним о том, что привело меня к таким суждениям по финансовому праву, и только убедившись в том, что я имею на каждое свое предложение серьезные, научно обоснованные соображения, статьи мои публиковал <3>. Как я уже сказала, Михаил Иванович присутствовал и на моей защите докторской диссертации в 1996 году, где я так же обосновывала свои предложения о необходимости принятия закона о финансах и давала в диссертации первое развернутое предложение по нему <4>. Ученый совет МГЮА единогласно проголосовал за присвоении мне ученого звания доктора юридических наук, а М.И. Пискотин лично тепло меня поздравил. Таким образом, я могу, наверное, считать, что юридическое сообщество и лично Михаил Иванович Пискотин мои соображения по поводу предложенного мною указанного закона одобрили. Думаю, что принятие такого закона и сегодня актуально, особенно в свете соображений, высказанных Николаем Стариковым в его новой книге "Национализация рубля. Путь к свободе России" <5>.

<3> См.: Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального развития // Государство и право. 1982. N 1. С. 12 - 20; Социально-экономическое развитие и финансовое право // Государство и право. 1988. N 5. С. 37 - 44; Место финансового права в системе Российского права // Государство и право. 1955. N 2. С. 14 - 21.
<4> См.: Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 32.
<5> Стариков Н. Национализация рубля. Путь к свободе России. СПб., 2011. 336 с.

Все эти годы я продолжаю работать над указанным законом и считаю возможным свои предложения озвучить и в данной статье для ознакомления с ними широкой юридической общественности.

Думается, что этот закон должен быть доктринальным, то есть не содержать нормы прямого действия, хотя это и не исключается, а закреплять общие принципы функционирования финансовой системы и каждого ее института в отдельности. Разработка названного закона позволила бы урегулировать общие принципы функционирования финансовой системы страны в целом и дала бы возможность проследить и обеспечить хотя бы основные прямые и обратные связи в процессе развития экономики через финансы на основании общих экономико-политических и правовых принципов. Во всяком случае, были бы сделаны решительные необходимые шаги в этом направлении.

Этот закон, на наш взгляд, должен состоять из общей и особенной частей.

В общей части закона о финансах или в его преамбуле должно быть закреплено следующее: во-первых, закон этот должен быть доктринальным, обеспечивающим проявление прямых и обратных связей в жизни государства и общества, и закрепляющим прежде всего основополагающие принципы финансовой деятельности государства и финансового права, такие как приоритет в области финансовой деятельности государства представительных органов власти перед исполнительными органами государственной власти; принцип федерализма, гарантирующий обеспечение бюджетных прав как Федерации в целом, так и всем ее составным частям, вплоть до местного самоуправления; принцип законности, который лежит в основе всякой нормотворческой деятельности и основой которого является строгое соблюдение статей конституции; принцип плановости, где прямо было бы предусмотрено, что государство и общество не могут развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год, а проследить за поступлением доходов и совершением расходов можно эффективно только через бюджет (бюджетную систему), систему государственных внебюджетных фондов, которые рассчитываются до начала финансового года или бюджетного периода.

Во-вторых, в общей части закона о финансах должны быть прописаны возможно более детальное обоснование и список терминов, употребляемых в области финансовой деятельности. В настоящее время по уже принятым кодексам мы имеем в этой части серьезные пробелы. Автор не ставит задачу останавливаться на всех имеющихся недостатках действующих правовых актов, принятие которых само по себе является большим достижением в области правотворчества государства, однако следует указать, что в Бюджетном кодексе в ст. 6 дан неполный список терминов и понятий, где отсутствуют такие понятия, как контингент поступающих или собираемых доходов на территории, бюджетное регулирование, бюджетный федерализм <6>, и даже такие понятия, как бюджет текущий и бюджет развития. Думается, что каждый из этих терминов имеет очень серьезный самостоятельный смысл, который следовало бы усвоить не только специалистам, но и гражданам, имеющим отношение к бюджетной деятельности (строго говоря, каждый гражданин государства имеет отношение к бюджетам бюджетной системы, хотя бы в момент уплаты налогов и потребления услуг, предоставляемых ему государством: хорошие дороги, чистые дворы, охрана лесов и воды и так далее).

<6> См.: Крохина Ю.Л. Бюджетное право и российский федерализм. М.: НОРМА, 2001. С. 102.

Очень важно, чтобы понятия и термины, использованные в законе, в том числе в Бюджетном и Налоговом кодексах, были исчерпывающими. Недостаточность терминов отражается и в самой законодательной практике. Рассмотрим некоторые примеры из БК РФ и НК РФ.

Так, в ст. 6 БК РФ дается следующее понятие бюджетного процесса: "Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности...".

С точки зрения теории финансового права в данном понятии отсутствует даже упоминание о государственных внебюджетных фондах, а ведь фонды эти дополняют бюджеты, обеспечивая выполнение социальных функций государства, собирая и расходуя деньги на социальные нужды государства. На сегодня непонятно, распространяются ли на эти фонды нормы бюджетного процесса.

На наш взгляд, большим упущением БК РФ является то, что в ст. 6 отсутствует понятие бюджетного регулирования, а ст. 48, относящаяся к данному вопросу, по последней редакции БК РФ вообще утратила силу. В целом бюджетная деятельность государства всегда направлена на сбалансирование всех видов бюджетов и государственных внебюджетных фондов. При составлении бюджета, и это касается всех звеньев бюджетной системы, перед работниками аппарата, государством в целом и даже перед обществом стоит необходимость решения основной задачи развития, которая обеспечивается тем, что все необходимые расходы каждой территории и государства в целом должны быть обеспечены в достаточной степени доходами. Конечно, лучше всего было бы, если бы каждая территория могла аккумулировать достаточное количество доходов для покрытия своих расходов и бюджет каждого уровня бюджетной системы был бы сбалансирован автономно. Однако в жизни любого государства, а тем более такого огромного, как наше, имеющего к тому же сложное федеративное устройство, этого никогда не получается. Прежде всего это объясняется очень разными экономическими, географическими, демографическими условиями в разных концах государства, которые сказываются на доходной части бюджетов. Есть густонаселенные небольшие территории в южных районах страны, где прекрасный климат, но не развита промышленная инфраструктура и население страдает от отсутствия работы. Есть огромные территории на севере и востоке страны, где идет основная добыча экспортной продукции, такой как нефть, газ, лес, но очень малая численность населения. Все это сказывается как на доходах, так и на расходах бюджетов, и исправлять это положение призвано бюджетное регулирование, которое состоит в том, что регулирующие доходы перераспределяются из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты с целью сбалансирования каждого из них <7>. Когда мы составляем бюджет любого уровня, то вначале считаем собственные доходы бюджетов (ст. 47 БК РФ) (можно сосчитать вначале расходы, как это делается в западных системах права и делалось у нас до революции). Доходы определяются как доходы, закрепленные на постоянной основе, полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. Но этих доходов для удовлетворения своих нужд, как правило, не хватает, и тогда в бюджетном планировании используются регулирующие доходы бюджета (ст. 48 БК РФ утратила силу). В этой статье, на наш взгляд, вообще была допущена неточность: в статье говорится, что регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов. Сразу возникает вопрос: если отчисления делаются на долговременной основе, а три года - срок немалый, то почему эти доходы названы не собственными или постоянно закрепленными, а регулирующими? Дело в том, что ежегодные отчисления от таких налоговых доходов, как НДС или налог на физических лиц (если их распределить между бюджетами всех уровней и которые традиционно считались регулируемыми), мобилизует все ветви власти на работу по выполнению государственного плана по бюджетным доходам. Органы власти начинают более интенсивно заниматься торговлей, устройством на работу проживающих на их территориях и так далее. Если же мы будем употреблять это понятие неточно, то искажение термина, используемого в законе, может отрицательно сказаться и на всей бюджетной деятельности. Так, если мы постоянно будем НДС, получаемый на территориях, распределять на 100% в федеральный бюджет, как это делается сейчас, то власти и субъектов Федерации, и местного самоуправления будут все меньше уделять внимания торговле и услугам, а именно от них поступает этот доход в бюджет. Не имея отчислений от этого дохода в свои бюджеты, они все меньше занимаются указанной деятельностью.

<7> При этом автор не имеет в виду исключить из методов бюджетного регулирования дотацию, субвенцию, субсидию, выделение средств из фонда поддержки территорий.

Это, конечно, не все пробелы в терминологии по Бюджетному кодексу, их можно было бы продолжить.

В-третьих, все статьи закона о финансах должны закреплять основополагающее условие - обеспечение максимальной транспарентности и прозрачности в области финансовой деятельности государства. В основе такого положения должен лежать системный анализ, раскрывающий взаимосвязи и взаимозависимости всех финансово-правовых институтов между собой, который обеспечивается логикой и диалектикой развития природы и общества. Закон должен обеспечивать правовые коридоры для осуществления прямых и обратных связей в области финансовой деятельности государства. Нормальное функционирование систем прямых и обратных связей даст возможность осуществлять широкий финансовый мониторинг в области финансов и обеспечит прозрачность финансовой деятельности в государстве, когда бы на каждый данный момент функционирования и развития общества и государства было бы видно, откуда берутся и куда тратятся деньги по всем направлениям развития государства и общества. Это обеспечит и федерализм в государственном устройстве, так как территории будут лучше учитывать и расходовать как фонды денежных средств, так и направление их потоков, а следовательно, улучшатся отношения между территориями и центральной властью. Все это и обеспечит дальнейшую демократизацию общества, так как каждый человек в государстве сможет, взглянув на цифры бюджета, определить для себя, каковы будут в текущем году или текущем бюджетном периоде (три года) его личная обеспеченность, личный уровень и качество жизни, а также политика государства в текущем и следующем бюджетном году именно в направлении повышения жизненного уровня населения.

Уже говорилось, что бюджет - это абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве. Цифры статей бюджета на текущий год показывают, откуда в бюджет должны прийти доходы, как они будут перераспределяться и как расходоваться. В этом и состоит сущность прозрачности бюджета: доходы и расходы должны быть наглядно сопоставимы. Нам кажется, что это должно быть доступно для каждого гражданина, а тем более для законодателя.

Таким образом, проявляется связь бюджета с налогами и расходами государства <8>. Однако при изучении вопроса следует иметь в виду, что все эти связи и взаимозависимости в государстве проявляются и происходят в денежной форме. А основная масса денег, как по наличному, так и безналичному расчетам, как самого государства, так и хозяйствующих субъектов и даже граждан, хранится и проходит через банки. Деятельность банков должна быть обязательно под государственным воздействием и влиянием. Без этого невозможно нормальное развитие рынка. Коммерческие банки, выйдя из-под контроля Центрального банка, очень быстро погружаются в спекулятивные операции, становятся монополистами, как показывает практика, и до сегодняшнего дня банки с большой неохотой обслуживают малый и средний бизнес, без государственного стимулирования и поддержки его не хотят кредитовать и даже заниматься лизинговыми операциями вообще. Поэтому все публичные аспекты банковской деятельности должны рассматриваться с точки зрения финансового права и регулироваться нормами финансового права. Чтобы осуществлять эффективный широкий финансовый мониторинг, следует рассматривать все указанные явления и вопросы как взаимосвязанные и взаимообусловленные.

<8> Налицо проявление очень сложных прямых и обратных связей.

Автором не ставилась задача исчерпывающе проанализировать все разделы общей части закона, но на некоторые замечания хотелось бы обратить внимание гипотетического читателя.

В особенную часть закона следовало бы включить следующие разделы.

1. Централизованные финансы. Здесь параллельно с БК РФ должны быть сконцентрированы нормы, регулирующие бюджетную систему и внебюджетные фонды.

2. Финансы хозяйствующих субъектов.

3. Налоги.

4. Государственные расходы.

5. Кредитование и расчеты.

6. Деньги и денежное обращение, валютное законодательство.

7. Цены и ценообразование <9>.

<9> См. подробнее о законе о финансах с комментариями в книге О.Н. Горбунова: Финансовый мониторинг и финансовое право в современной России. М., 2012. С. 144 - 164.

Приведенная особенная часть содержит не исчерпывающий перечень финансовых институтов, которые должны содержаться в законе о финансах, например институт страхования, институт государственного кредита, институт неналоговых доходов и так далее.

Литература

  1. Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 32.
  2. Горбунова О.Н. Финансовый мониторинг и финансовое право в современной России. М., 2012. С. 144 - 164.
  3. Крохина Ю.Л. Бюджетное право и российский федерализм. М.: НОРМА, 2001. С. 102.
  4. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 17.