Мудрый Юрист

Прокурор как субъект, имеющий право на предъявление в суд исковых требований по искам о сносе самовольных построек

Мухаметзянова Лилия Минзагитовна, соискатель кафедры гражданского права и процесса Ульяновского государственного университета, начальник отдела муниципального заказа администрации городского округа Королев Московской области.

В данной статье автор акцентирует внимание на полномочиях прокурора по возбуждению по своей инициативе гражданских дел о сносе самовольной постройки как в публичных интересах, так и в интересах граждан (в судах общей юрисдикции).

Ключевые слова: прокурор, публичный интерес, самовольная постройка, самовольное строительство, судебная практика, гражданское законодательство.

Prosecutor as a subject having the right to file claims before the court on lawsuits on demolishing unauthorized constructions

L.M. Mukhametzyanova

Mukhametzyanova Liliya M., Applicant of the Civil Law and Process Department of the Ulyanovsk State University, Head of the Municipal Order Department of the Administration of the City District of Korolev of Moscow Region.

In this article, the author focuses on the powers of the Prosecutor to institute on its own initiative of Civil Affairs of the demolition of unauthorized construction, both in the public interest and in the interest of citizens (in the courts of general jurisdiction).

Key words: prosecutor, public interest, unauthorized construction, unauthorized construction, litigation, civil legislation.

Анализ норм п. 3 ст. 222 ГК РФ, разъяснений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 29 апреля 2010 г. N 10/22 (п. 22), Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в информационном письме от 9 декабря 2010 г. N 143 (п. 4) показывает, что истцами по искам о сносе самовольной постройки могут выступать:

Вообще, как указывает ученый и практик В.В. Петрова, и с ней сложно не согласиться, любое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой своих прав, нарушенных самовольной постройкой <1>. Тем самым, на наш взгляд, реализуется и вещно-правовая природа исков о сносе самовольной постройки, направленных на защиту вещных прав субъектов, и их повышенное социальное значение, обусловленное угрозой причинения самовольно возведенным объектом вреда жизни и здоровью граждан. И действительно, согласно п. 1 ст. 1065 ГК РФ лицо, которому самовольной постройкой создается угроза жизни и здоровью, пусть даже оно обладает правом ограниченного пользования чужим земельным участком, вправе обратиться в суд с иском о запрещении деятельности по эксплуатации самовольно возведенного объекта и возмещении вреда.

<1> Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2012. С. 374 (автор комментария к ст. 330 - В.В. Петрова).

К уполномоченным органам власти на обращение в суд с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах относятся прежде всего органы местного самоуправления и прокурор.

В целях защиты публичных интересов в суд с иском о сносе самовольной постройки вправе обратиться прокурор. По мнению Е.А. Котовой, опирающейся на мнение высших судебных инстанций Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах <2>. В то же время нельзя не отметить, что вопрос о процессуальном статусе прокурора по делам, связанным с самовольным строительством, долгое время оставался спорным (в частности, когда действовала предыдущая редакция ст. 45 ГПК РФ, т.е. до вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 7-ФЗ). Действующая редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФ закрепляет, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Соответственно, если постройка возведена лицом на принадлежащем ему земельном участке, но без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм, то прокурор вправе обратиться в суд с иском о сносе такого строения <3>.

<2> Котова Е.А. Реализация полномочий прокурора по оспариванию ненормативных правовых актов в порядке арбитражного судопроизводства // Законность. 2012. N 11. С. 11.
<3> Гражданско-правовые способы защиты права собственности на недвижимость: Научно-практическое пособие по применению гражданского законодательства / А.В. Зарубин [и др.]; Под общ. ред. В.Н. Соловьева; Науч. ред. С.В. Потапенко. М., 2012. С. 198 (авторы главы - А.В. Зарубин, Н.С. Потапенко).

С внесением изменений в ст. 45 ГПК РФ, уточнением полномочий прокурора в исследуемой сфере Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" <4> споры о прокуроре как надлежащем истце по делам о самовольных постройках не прекратились, и вывод об этом можно сделать из анализа мнений прокурорских работников по этому вопросу. В частности, определенного внимания заслуживает мнение С.С. Третьякова, прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Омской области, обоснованно считающего, что Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 23 марта 2012 г. N 15 расширил полномочия прокурора по сравнению с арбитражным процессуальным законодательством Российской Федерации, наделив его полномочиями на обращение в суд с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. 222 ГК РФ), но соответствующих изменений в АПК РФ внесено не было, и это дает возможность для продолжения споров <5>. В связи с этим считаем правильным поддержать позицию, в том числе С.С. Третьякова, о необходимости внесения изменений в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, дополнив ее абзацем 5 в следующей редакции: "С иском о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов". При этом под публичными интересами, учитывая отсутствие в правовой литературе единства мнений ученых по этому вопросу <6>, полагаем, следует понимать интересы общества и государства.

<4> Постановление Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 25 января 2013 г. N 15) // Вестник ВАС РФ. 2012. N 5; 2013. N 1.
<5> Третьяков С.С. Реализация полномочий прокурора в арбитражном процессе // Законность. 2013. N 6. С. 26.
<6> Яценко Т.С. Защита публичных интересов в гражданском праве // Нотариус. 2014. N 7. С. 28.

Также в правовой литературе высказывается мнение о том, что с учетом социальной значимости дел о самовольных постройках необходимо обязательное участие прокурора для дачи заключения по делу о самовольной постройке. Это, по мнению Ю.А. Бобылевой, не только усилит принцип состязательности, но и обеспечит дополнительные гарантии законности постановляемых решений <7>. В связи с этим исследователь особенностей судебного разбирательства по спорам, связанным с самовольной постройкой, Ю.А. Бобылева предлагает внести в ст. 45 ГПК РФ коррективы, предусматривающие участие прокурора не только в спорах о сносе самовольных построек, но и в спорах о признании права собственности на самовольную постройку в интересах гражданина, для дачи заключения по делу <8>.

<7> Бобылева Ю.А. Судебное рассмотрение и разрешение споров, связанных с самовольной постройкой: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 10.
<8> Там же. С. 22.

С нашей точки зрения, данное предложение излишне, так как действующая редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уже фактически наделила прокурора правом защиты частноправовых интересов граждан при отстаивании публичных интересов. Прокуратура, в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <9>, федеральный орган власти, осуществляющий от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России. Как мы можем резюмировать, прокуратура, обладая надзорными полномочиями за исполнением законов, обязана защищать публичные интересы. И здесь мы согласимся с Т.А. Гусевой и Ю.Н. Игнатовой, считающими, что инициативная форма участия прокурора в деле складывается из его деятельности по предъявлению иска о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов и поддержанию его в процессе судебного разбирательства по гражданским делам <10>.

<9> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2015 г. N 354-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472; Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.11.2015).
<10> Гусева Т.А., Игнатова Ю.Н. Роль прокурора в защите публичных интересов // Законодательство и экономика. 2013. N 6. С. 58.

Публичный интерес по искам о сносе самовольных построек может состоять в том, чтобы при строительстве не допускались какие-либо нарушения градостроительных и иных норм и правил, не нарушались права и законные интересы граждан, не создавалась угроза жизни и здоровью граждан, не искажались архитектурные облики построек, архитектурные ансамбли в населенных пунктах и др. Однако прокурор обладает правом на обращение в суд с требованием о сносе самовольной постройки только при наличии угрозы жизни и здоровью граждан, которая тем не менее может возникнуть в силу нарушений градостроительных и иных норм и правил при создании самовольной постройки. Законодательством Российской Федерации не закреплено право прокурора на обращение с иском о сносе самовольной постройки, если основанием для обращения в суд с таким требованием стало нарушение гражданских прав законного владельца земельного участка (например, если собственник земельного участка не дал разрешение на возведение постройки), на что обращается внимание высшими судебными инстанциями <11>.

<11> Пункт 2 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2010 г. N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2011. N 2.

Таким образом, мы приходим к выводу, что возбуждение по инициативе прокурора гражданского дела о сносе самовольной постройки возможно как в публичных интересах, так и в интересах граждан (в судах общей юрисдикции).

Ответчиками по искам прокурора о сносе самовольной постройки, как в принципе и по искам других надлежащих истцов, могут выступать:

Если право собственности на самовольную постройку зарегистрировано не за владельцем, а за иным лицом, такое лицо должно быть привлечено в качестве соответчика к участию в деле по иску о сносе самовольной постройки (абз. 2 ч. 3 ст. 40 ГПК РФ, ч. 2 ст. 46 АПК РФ).

Прокурор может обратиться в суд с иском к частному лицу о выполнении содержащихся в нормах публичного права предписаний, например с иском о выполнении требований пожарной безопасности, норм законодательства об охране окружающей среды, правил благоустройства, градостроительных норм при возведении объекта недвижимого имущества. В основе дел, передаваемых для разрешения в порядке искового производства, повторим слова Н.А. Андрианова, лежат публичные правоотношения, а предъявляемые прокурором требования преследуют цель выполнения обязанными субъектами административно-правовых предписаний, содержащихся в нормах публичного права <12>.

<12> Андрианов Н.А. О праве прокурора на предъявление иска и видах судопроизводства // Адвокатская практика. 2011. N 6. С. 3.

Дела о сносе самовольных построек являются делами, затрагивающими публичные интересы. Тем не менее это не освобождает прокурора от представления доказательств, подтверждающих не только факты угрозы жизни и здоровью граждан, нарушений созданием самовольной постройки их прав и охраняемых интересов, но и факты возведения самовольной постройки без разрешения на строительство или с нарушением градостроительных, строительных и иных норм и правил.

Так, например, в соответствии с Определением Ленинградского областного суда от 3 апреля 2013 г. N 33-1447/2013 <13> иск прокурора о сносе самовольной постройки был удовлетворен обоснованно, поскольку представленными прокурором доказательствами (ответом на запрос бассейнового водного управления, актом прокурорской проверки исполнения водного и земельного федерального законодательства, актом обследования объекта строительства администрацией муниципального образования) подтвердился факт расположения принадлежащих ответчику самовольно возведенных объектов на территории береговой полосы, чем нарушались предусмотренные ч. 8 ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации <14> права и охраняемые законом интересы неопределенного круга лиц на пребывание и передвижение вдоль берега.

<13> Определение Ленинградского областного суда от 3 апреля 2013 г. N 33-1447/2013 [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был (по состоянию на 23.08.2014).
<14> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2015 г. N 357-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 23. Ст. 2381; 2015. N 48 (часть I). Ст. 6723.

Анализ судебной практики по делам о самовольных постройках с участием прокурора еще раз показывает, насколько важно прокурору уже на стадии возбуждения гражданского дела о сносе самовольной постройки иметь доказательства того, что спорный объект возведен без необходимых разрешений, а его сохранение нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан. Главное, чтобы органы местного самоуправления, прокуратуры не занимали пассивную позицию по вопросам самовольного строительства, выявляли самовольные постройки и обращались в суд с иском о сносе самовольной постройки.

Литература

  1. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2015 г. N 357-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 23. Ст. 2381; 2015. N 48 (часть I). Ст. 6723.
  2. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2015 г. N 354-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.
  3. Постановление Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 25 января 2013 г. N 15) // Вестник ВАС РФ. 2012. N 5; 2013. N 1.
  4. Определение Ленинградского областного суда от 3 апреля 2013 г. N 33-1447/2013 [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был (по состоянию на 23.08.2014).
  5. Андрианов Н.А. О праве прокурора на предъявление иска и видах судопроизводства // Адвокатская практика. 2011. N 6.
  6. Бобылева Ю.А. Судебное рассмотрение и разрешение споров, связанных с самовольной постройкой: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012.
  7. Гражданско-правовые способы защиты права собственности на недвижимость: Научно-практическое пособие по применению гражданского законодательства / А.В. Зарубин [и др.]; Под общ. ред. В.Н. Соловьева; Науч. ред. С.В. Потапенко. М., 2012. С. 198.
  8. Гусева Т.А., Игнатова Ю.Н. Роль прокурора в защите публичных интересов // Законодательство и экономика. 2013. N 6.
  9. Котова Е.А. Реализация полномочий прокурора по оспариванию ненормативных правовых актов в порядке арбитражного судопроизводства // Законность. 2012. N 11.
  10. Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2012. С. 374.
  11. Третьяков С.С. Реализация полномочий прокурора в арбитражном процессе // Законность. 2013. N 6.
  12. Яценко Т.С. Защита публичных интересов в гражданском праве // Нотариус. 2014. N 7.