Мудрый Юрист

К вопросу о становлении и развитии российского законодательства о юридической ответственности органов публичной власти

Алексеев Игорь Александрович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического института Пятигорского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Институт ответственности субъектов муниципально-правовых отношений берет начало и основывается на ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, так как на протяжении большей части истории России местное самоуправление не имело достаточной самостоятельности и значительно зависело от органов государственной власти.

Ключевые слова: ответственность, органы власти, реформы, законодательство.

Revisiting establishment and development of Russian legislation on legal responsibility of public authorities

I.A. Alekseyev

Alekseyev Igor A., Head of the Constitutional and Municipal Law Department of the Law Institute of the Pyatigorsk State University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Institute of responsibility of municipal-law relationships originated and based on the responsibility of bodies and officials of local self-government to the state, since for most of the history of Russian local government did not have sufficient independence and greatly depended on the public authorities.

Key words: responsibility, authority, reforms, legislation.

Целью данного исследования является анализ исторических периодов становления и развития института юридической ответственности в России, в том числе и такой ее разновидности, как публично-правовая ответственность, которая, в свою очередь, лежит в основе становления муниципально-правовой ответственности российских органов местного самоуправления перед населением.

Автором предлагается девять периодов развития института ответственности органов публичной власти.

Первый этап - с XVI до XVII века

Становление русского государства на ранних этапах было связано со своеобразным двоевластием. С одной стороны, существовала власть князя (государя), характеризовавшаяся особой военной и ритуально-клановой организацией. С другой стороны, были и институты общинного самоуправления, опиравшиеся на кровнородственные отношения и общинно-соседские связи.

Земская власть осуществлялась выбранными миром старостами, которые несли ответственность за свои служебные ошибки не перед избирателями, а перед центральной правительственной властью. Только в одной грамоте упоминается о том, что местные жители могут сменить старост по своему усмотрению. Об ответственности же старост перед избирателями не упоминается. Выборные лица несли ответственность перед государством. В грамотах встречаются указания на то, что старост ожидает за служебные упущения смертная казнь "от меня, от царя и великого князя" [1].

Установление системы приказно-воеводского управления на местах стало следствием реформы местного самоуправления в XVII веке. Воевода имел большие права и обязанности. При этом, так как его права строго не регламентировались, имелись большие возможности для злоупотреблений и произвола. Являясь лицом государственным, воевода руководил деятельностью и органов местного самоуправления.

Фактически к середине XVII века губное самоуправление было ликвидировано, а сформированные выборные дворянские советы действовали под руководством воевод.

Второй этап - с XVII до начала XVIII века

Проведенные Петром I реформы существенно затронули и институт местного самоуправления. В 1699 г. им был создан новый орган местного самоуправления - Бурмистерская палата, состоявшая из избираемых лиц - бурмистров. Несколько позже Бурмистерская палата была переименована в ратушу. В других городах учреждались выборные земские избы, состоящие из бурмистров.

Ответственность в такой системе была вертикальной: нижестоящий подчинялся вышестоящему и перед ним же нес ответственность. Можно утверждать, что уже с периода кормлений органы местного самоуправления стали нести ответственность перед государством. Такой вид ответственности, как ответственность перед населением, отсутствовал.

Следует отметить, что поскольку полномочия, осуществлявшиеся выборными органами и должностными лицами органов местного самоуправления в рассматриваемые нами периоды, носили в большей или меньшей степени государственно-властный характер, то центральная власть вполне закономерно оставила за собой право контроля и возложения ответственности на органы местного самоуправления. Формы и методы контроля постоянно изменялись, однако стабильной оставалась возможность центральной власти оказывать разностороннее воздействие на органы власти на местах.

Этот этап вкратце можно охарактеризовать преобразованием государственного управления в Российской империи на основе реформ Петра I и на основе реформ Екатерины II.

Третий этап - начало XVIII - середина XIX века

Коренные реформы местного управления были осуществлены Александром II. Вслед за крестьянской реформой 1861 года были объявлены земская реформа 1864 г., близкая ей по содержанию городская реформа 1870 г. и судебная реформа 1864 г.

Для заведования делами, относящимися к местному хозяйству и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образовывались губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялись Положением о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденным Александром II 1 января 1864 года. Уездные земские учреждения состояли из Уездного Земского Собрания и Уездной Земской Управы [4].

Действия земских органов самоуправления регламентировались следующими уставами: о земских повинностях, путей сообщения, строительным, общественного презрения, народного продовольствия, врачебным; а также сводом положений и правил о взаимном страховании; законами о податях и повинностях.

Четвертый этап начинается в 60-е годы XIX века - 1917 - 1918 годы

Новое Положение о губернских и уездных учреждениях 1890 г. существенно отличалось от аналогичного документа 1864 г. Его содержание находилось в русле политики Александра III по ограничению либеральных уступок, сделанных "обществу" в период реформ 1860 - 1870-х гг. XIX в.

Нововведения значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.

Вслед за земской контрреформой произошла контрреформа и в области городового самоуправления. 11 июня 1892 г. вышло новое Городовое положение, которое стало существенным шагом назад в сфере развития местного самоуправления в России.

Был изменен порядок и характер представительства городского населения. На основании нового положения 1892 г. для горожан были значительно урезаны избирательные права, введены дополнительные цензы, а общее количество избирателей сократилось в десятки раз. Сократилось и число гласных [5]. В то же время выборы остались всесословными.

Расширились возможности для административного контроля за деятельностью городового общественного управления. Так, губернатор имел право давать обязательные к исполнению указания городским головам и членам управ как государственным служащим. На том же основании Губернское по городским делам присутствие могло освобождать их от должности, притом что Дума такого полномочия была лишена.

Этот этап характеризуется преобразованием на основе городской и земской реформ системы местного самоуправления; увеличением самостоятельности органов местного управления в 1860 - 1870-х годах и сокращением их самостоятельности за счет ужесточения административного контроля в 1890-х годах; законодательным обособлением судебной власти от законодательной и исполнительной властей на основе Судебных уставов от 20 ноября 1864 года; соединением административных и судебных функций у губернских и земских учреждений; отсутствием судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления как самостоятельного вида государственного контроля, даже несмотря на наличие отдельных контрольных полномочий в отношении органов местного управления у Сената и Судебных палат.

Пятый этап ограничен в рамках с 1917 - 1918-х годов по 1990 год

На территории России земские органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо них были созданы Советы, в основном к июлю 1918 г.

В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР [6], которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. Однако Советы так и не стали органами местного самоуправления. Фактически они являлись органами государственной власти на местах. Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако выборы зачастую были безальтернативными или большой разницы не имело то, за кого именно будут голосовать избиратели.

При местных Советах народных депутатов создавались исполнительные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющими функции управленческого характера [7].

Согласно Конституции РСФСР 1978 г. Советы, кроме подотчетности гражданам, их избравшим, были подотчетны перед вышестоящими Советами, перед Советом Министров РСФСР. Так действовал принцип демократического централизма, который предполагал осуществление вышестоящими Советами руководства деятельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случаях несоответствия этих актов законодательству, обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих, подотчетность нижестоящих Советов вышестоящим.

Несмотря на то что местного самоуправления в СССР не было, указанные законодательные положения можно рассматривать как закрепление элементов ответственности выборных должностных лиц публичной власти, в том числе местного самоуправления, перед населением. Кроме того, были заложены основы к теоретическому осмыслению ответственности выборных должностных лиц перед населением.

В целом система контроля и ответственности имела существенные недостатки. В основном они предопределялись существовавшей административно-командной моделью управления государством, где возможность исполнения наказов определялась вышестоящими органами, партией, а также системой централизованного планирования, жестко устанавливавшей программы развития местности, за пределы которых при распределении финансов органы местной власти выходить не могли.

Институт привлечения депутата к ответственности использовался редко, поэтому не было выработано практических механизмов его реализации. Институт ответственности депутатов существовал, но большей частью только на бумаге.

Шестой этап - с 1990 по 1993 годы

Принятие Декларации о государственном суверенитете 12 июня 1990 г., подписание Федеративного договора 31 марта 1992 г., реформы конца XX в. и работа над проектами Конституции РФ поставили вопрос о правовом государстве в России, а, значит, и о его юридической ответственности перед личностью и обществом. Формирование полноценного механизма ответственности участников публичной власти, конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений стало необходимым условием создания правовой государственности и конституционного строя в целом.

В 1991 г. был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" [8]. С этим законодательным актом связывается начало качественно нового этапа развития местного самоуправления в России [9].

Этот период можно охарактеризовать наличием специального нормативного закрепления в исследуемой сфере: в связи с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" начался процесс законодательного оформления местного самоуправления, основанного на прежней системе местных советов.

Седьмой этап - с 1993 по 1995 годы

Большую роль в формировании нормативно-правовой базы, особенно в обозначенный период реформы местного самоуправления, сыграли акты главы государства. Примерами таких актов явились изданные в 1993 - 1994 гг. Указы Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" [10], "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" [11], "О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления" [12] и др.

Постановления Правительства Российской Федерации, изданные на основе и во исполнение законов Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации, сыграли свою роль в становлении института публично-правовой и, в частности, муниципально-правовой ответственности.

Этот период характеризуется коренным изменением в развитии местного самоуправления вообще и института муниципально-правовой ответственности, в частности, как разновидности публично-правовой ответственности на основе ст. 12 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. Местное самоуправление обособляется от органов государственной власти; согласно Конституции России местному самоуправлению гарантируется самостоятельность, судебная защита.

Этап с 1995 по 2003 годы

В этот период, по мнению автора, произошло нормативное закрепление не только основ, но и механизмов публично-правовой ответственности, а именно конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.

В исследуемый период происходит закрепление публично-правовой ответственности органов публичной власти нормами Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [13], Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [14].

Продолжительное время базисом законодательства о местном самоуправлении и муниципально-правовой ответственности являлся Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 47 - 52) [15].

Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления публично-властные обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти" [16].

Регулирование муниципально-правовой ответственности в исследуемый период осуществляется актами органов государственной власти субъектов федерации. Как правило, речь шла о регулировании института отзыва [17].

Реже законодатели субъектов регулировали иные аспекты ответственности органов местного самоуправления.

Регулирование муниципально-правовой ответственности происходит на уровне местного самоуправления в рамках, установленных законодательством [18].

В заключение подведем итоги. В формировании современной модели местного самоуправления России можно обнаружить отдельные положения теоретических разработок XIX и XX вв. Принцип неотчуждаемости прав населения на местное самоуправление получил свое рождение в теории свободной общины (естественных прав общины); современные идеи по организации публично-хозяйствующих образований опираются на основы общественно-хозяйственной теории. Автор разделяет точку зрения Н.С. Тимофеева в том, что российский опыт государственного строительства приобрел два направления - соборное и авторитарное. Для соборного характерно стремление формировать систему власти типа вече, т.е. схода, круга, съезда, собраний для решения общих проблем. В противоположность соборному авторитарное выдвигает в качестве модели власти отношения отца и семьи. В России народ исторически ориентирован на "царя", надеясь на единство с ним против правящего слоя бюрократии.

Таким образом, становление института ответственности субъектов муниципально-правовых отношений приходится на XV век, так как именно с этого периода происходит начало земского самоуправления на основе реформ Ивана IV Грозного.

Институт ответственности субъектов муниципально-правовых отношений берет начало и основывается на ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, так как на протяжении большей части истории России местное самоуправление не имело достаточной самостоятельности и значительно зависело от органов государственной власти [19].

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (местного управления) на протяжении XV - XX веков рассматривалась исключительно как негативная и наступала только за явный причиненный ущерб интересам государства или его административно-территориальной единицы органами и должностными лицами нижних уровней публичной власти, к которым относились органы земского и городского управления и позже - местные советы депутатов и исполнительные комитеты.

Подробная регламентация ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц имеет место только в правовых актах новейшего периода (1990 - 2003 гг.) и распространяется на ответственность выборных и иных органов (должностных лиц) местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, организациями и учреждениями, а также перед органами местного самоуправления [20].

В становлении публично-правовой ответственности целесообразно выделить четыре периода: с 1990 по 1993 годы; с 1993 по 1995 годы; с 1995 по 2003 годы; с 2003 года по настоящее время.

В становлении муниципально-правовой ответственности, по мнению автора, целесообразно выделить два периода: с 1995 по 2003 годы, с 2003 года по настоящее время.

Литература:

  1. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М.; Тула: ТИГИМУС, 1997. С. 213.
  2. Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785 года // Полное собрание законов Российской империи. Т. XXII. 16188.
  3. Городовое положение 1785 года // Полное собрание законов Российской империи. T. XXVI. 19900.
  4. Положение о Губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. XXXIX. N 40457. Гл. II. Ст. 13.
  5. Пажитков К.А. Городское и сельское самоуправление. Т 1. СПб., 1913. С. 35 - 37.
  6. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.
  7. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Изд-во "НОРМА" (ИГ "НОРМА-ИНФРА-М"), 2000. С. 104.
  8. ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
  9. Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2005 и др.
  10. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 44. Ст. 4188.
  11. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5071.
  12. Указ Президента Российской Федерации от 21 ноября 1994 г. N 2093 "О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 31. Ст. 3249.
  13. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российская газета. N 206. 19 окт. 1999.
  14. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.
  15. Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2006. С. 199.
  16. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008. С. 65 - 66.
  17. См.: Комарова В.В. Механизмы непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006. 560 с.
  18. Решение Районного собрания Шекснинского муниципального района от 18 июня 1995 г. "Об утверждении Положения о порядке отзыва главы районного самоуправления и выражении ему недоверия" // СПС "КонсультантПлюс" и др.
  19. Алексеев И.А. Структура, функции и принципы ответственности субъектов муниципально-правовых отношений по законодательству Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1.
  20. Алексеев И.А. К вопросу о соотношении муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 12.