Мудрый Юрист

Правовые вопросы ответственности членов избирательных комиссий муниципальных образований

Приходько Наталья Юрьевна, старший преподаватель кафедры уголовного права, криминологи и психологии Орловского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.В. Лукьянова, кандидат юридических наук.

В работе рассмотрены актуальные вопросы уголовно-правовой ответственности членов избирательных комиссий муниципальных образований в рамках ст. 142 и 142.1 УК РФ, особенности толкования и квалификации этих норм правоприменителем, а также проблемы уголовно-правовой борьбы с преступлениями, нарушающими законодательство о выборах, совершаемыми членами избирательных комиссий муниципальных образований.

Ключевые слова: выборы, референдум, избирательные документы, должностное лицо, квалификация, фальсификация, злоупотребление должностными полномочиями.

Legal issues of responsibility of the municipalities' election commissions members

N.Yu. Prikhodko

Prikhodko Natalya Yu., Senior Lecturer of the Department of Criminal Law, Criminology and Psychology of the Orel Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation named after V.V. Lukyanov, Candidate of Legal Sciences.

The paper considers topical issues of criminal responsibility of members of election commissions of municipal formations under articles 142 and 142.1 of the criminal code of the Russian Federation, peculiarities of interpretation and qualification of these rules enforcer, as well as problems of criminal-legal struggle against crimes in violation of the election legislation, committed by members of election commissions of municipal formations.

Key words: elections, referendum, election documents, official, qualification, falsification, abuse of power.

Своевременность обращения к проблеме ответственности членов избирательных комиссий муниципальных образований и уголовно-правовой борьбе с преступлениями, нарушающими законодательство о выборах, совершаемыми членами избирательных комиссий, объясняется предстоящими выборами в Государственную Думу РФ 18 сентября 2016 года. Совершенствование уголовного законодательства о выборах, совершаемых членами избирательных комиссий муниципальных образований, требует переосмысления имеющихся уголовно-правовых мер. Касается это качества действующих норм и особенностей уголовно-правовой квалификации деяний, предусмотренных ст. 142 и 142.1 УК РФ, а также толкования этих норм самим правоприменителем и другими лицами.

Необходимо отметить, что распространенность рассматриваемых деяний в судебной и следственной практике небольшая, официальные статистические источники вовсе игнорируют эти статьи закона. Однако исключать факт серьезности преступного посягательства на конституционные права граждан, в частном случае - на избирательное право, нельзя. На это указывают и другие авторы в своих работах, говоря о том, что применение мер уголовной ответственности за фальсификацию избирательных документов, документов референдума и итогов голосования носит весьма ограниченный характер в силу очень высокого уровня латентности преступлений и прекращения производства по делу на стадии следствия. Ментальность и самих граждан, и работников правоохранительных органов, и судей такова, что общественная опасность этих преступлений недооценивается <1>.

<1> Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2010. С 38; Волков В.П., Дамаскин О.В., Шапиев С.М. Некоторые проблемы и пути их решения для обеспечения законности избирательного процесса в Российской Федерации. М., 2009. С. 114.

Преступления, посягающие на законодательство о выборах, совершаемые членами избирательных комиссий на муниципальном уровне, причиняют вред, прежде всего, интересам службы в органах местного самоуправления, и выражается это в подрыве свободного и равного волеизъявления гражданином своего избирательного права и права на участие в референдуме, гарантированного Конституцией России.

Законодательство о референдуме и избирательном праве содержит перечень прав гражданина РФ в соответствии со ст. 2 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2>. Они определяются как конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в выдвижении кандидатов, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования, вносить добровольные пожертвования в избирательные фонды кандидатов и избирательных объединений и осуществлять иные действия, предусмотренные избирательным законодательством. Перечень прав далеко не исчерпывающий, в связи с чем, толкуя расширительно все права, предоставленные Федеральным законом, некоторые члены избирательных комиссий определенно становятся субъектами преступлений уголовного законодательства.

<2> Федеральный закон N 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. 17 июня. Ст. 2253.

Следующее, на что необходимо обратить внимание законодателя, - это члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающие в указанных комиссиях на постоянной, то есть штатной основе. Законно и обоснованно будет отнести указанных лиц к категории "должностных лиц", в соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ и, учитывая данное положение, квалифицировать действия по совокупности преступлений ст. 142 или 142.1 УК РФ. Также, по мнению автора, необходимо обратить внимание на мнение некоторых ученых о трактовке понятия должностного лица (в п. 4 ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и ст. 1 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию предлагается более широкое понятие "публичное должностное лицо") <3>, что делает возможным привлечение к уголовной ответственности государственных служащих, не относящихся к числу должностных лиц <4>.

<3> См.: Правовые основы деятельности органов внутренних дел: Сборник норм. прав. актов: В 3 т. / Отв. ред. В.А. Васильев; Сост. Т.Н. Москалькова, В.В. Черников. М.: Первый печатный двор, 2006. Т. I. С. 875, 1193.
<4> Овчинников О.А., Тришкин С.В. Научный подход к вопросам правовой организации статистического наблюдения за состоянием коррупционной преступности в России // Российский следователь. 2012. N 2. С. 32 - 37.

О выделении статуса должностного лица в избирательных комиссиях пишут и другие исследователи. Так, например, законодатель многократно упоминает о равенстве членов избирательных комиссий всех уровней, однако в избирательных комиссиях наблюдается институт должностных лиц (председатель, заместитель председателя, секретарь комиссии), что свидетельствует о фактическом неравенстве их статуса. С одной стороны, должностные лица избирательных комиссий в качестве членов комиссий пользуются равными правами и несут равные обязанности наряду с правами и обязанностями других членов комиссий. Но с другой - само по себе выделение законодателем института должностных лиц свидетельствует об отступлении от принципа равноправия. Более того, законодатель возлагает на должностных лиц дополнительные права и обязанности, которых нет у других членов соответствующей комиссии <5>. Что подтверждает наше мнение о квалификации действий членов избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающих в указанных комиссиях на постоянной основе как должностных лиц в соответствии со ст. 17 УК РФ.

<5> Рыкова Л.В. Конституционно-правовое регулирование состава и внутренней структуры участковых избирательных комиссий // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 10. С. 55 - 63.

Данная проблема характерна не только для статуса избирательных комиссий. Практически во всех других случаях, когда наблюдается правовое регулирование организации и деятельности коллегиальных субъектов публичного права, законодатель варьирует положения о равенстве статуса членов коллегиального органа и одновременном выделении дополнительных прав и обязанностей соответствующих должностных лиц. Так, Совет Федерации, Государственную Думу, законодательные органы субъектов РФ и представительные органы муниципальных образований, как правило, возглавляют их председатели. Исключение составляют случаи, когда в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускается фактическое руководство представительным органом со стороны главы муниципального образования, избранного посредством прямых или косвенных выборов.

Следующее, что необходимо отметить, это обязанности государства и других институтов публичной власти, которые занимаются организацией и проведением выборов. В России выборы организуют избирательные комиссии, часть из которых имеют статус государственных органов, такие как ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, другие являются муниципальными органами, например избирательные комиссии муниципальных образований, статус окружных и участковых избирательных комиссий законодательно вообще не определен. Однако они наделены также властными полномочиями в сфере организации и проведения выборов. Соответственно, что все сущностные характеристики объективных признаков злоупотребления должностными полномочиями в полной мере могут быть применены к членам избирательных комиссий, преступно нарушающим законодательство о выборах.

Еще один вопрос, назревающий на современном этапе, это "коллективная форма" совершения рассматриваемых преступлений. Здесь необходимо отталкиваться от специфики подбора кадров в муниципальном образовании... Подбор и расстановка кадров, или, по-другому, формирование команды, представляют собой создание высшего уровня управления. Низшее звено представляет собой совокупность исполнителей публичной или частной воли <6>. С этим нельзя не согласиться, в муниципальных образованиях, особенно небольших, наблюдается "кадровый голод". Поэтому подбор "команды" в избирательные комиссии муниципальных образований, в окружные или участковые избирательные комиссии - это сложный процесс, состав комиссии может не меняться десятилетиями, что облегчает преступный сговор. В связи с чем нелогичным является непредусмотрительность законодателя по отношению к таким, как правило, квалифицирующим признакам преступлений, как "совершение преступления группой лиц по предварительному сговору или организованной группой" в ст. 142.1 УК РФ. Соответственно, мы предлагаем устранить имеющийся пробел, что позволит уравновесить ответственность виновных лиц перед законом и упростит применение нормы. Аналогичное мнение высказывалось и ранее <7>, и это подтверждает лишь то, что проблема сама собой не решается десятилетие.

<6> Мигущенко О.Н. Кадровая политика: системный подход // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 4. С. 18 - 23.
<7> Сеченова Р.Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. N 7. С. 25 - 29.

Рассматривая объективную сторону преступления, предусмотренного ст. 142.1 УК РФ, необходимо сказать, что по смыслу она дублирует отдельные положения ч. 1 ст. 142 УК РФ, что отмечено и другими авторами <8>. Исходя из того, что фальсификация избирательных документов, документов референдума совершается с целью создания доказательственной базы сфальсифицированных результатов голосования, то законодателю можно рассмотреть вопрос об объединении некоторых положений диспозиций ч. 1 ст. 142 и ст. 142.1 УК РФ в одной норме УК РФ. Научный сотрудник НИИ Генеральной прокуратуры РФ Р.Р. Сеченова писала о том, что "...юридический анализ положений названных правовых норм позволяет сделать вывод, что во многих случаях они пересекаются. Это негативным образом сказывается на правоприменении" <9>.

<8> Солодовникова С.В. Проблемные аспекты квалификации преступления, предусмотренного ст. 141 УК РФ "Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий" // Ленинградский юридический журнал. 2015. N 4. С. 205 - 213. Андриянов В.Н. Международные избирательные стандарты и российское уголовное законодательство // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 6. С. 25 - 28.
<9> Сеченова Р.Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. N 7. С. 25 - 29.

Необходимо отметить, что суд квалифицирует аналогичные действия членов избирательных комиссий по разным статьям УК. Так, Тимашевским районным судом Краснодарского края и Оленинским районным судом Тверской области по ч. 1 ст. 142 УК РФ осуждены соответственно члены избирательных комиссий Л.В. Соловьева и Т.А. Кузнецова, которые сфальсифицировали подписи избирателей в заявлениях о голосовании на дому. Напротив, Трусовский районный суд г. Астрахани и Ломоносовский районный суд г. Санкт-Петербурга аналогичные действия членов избирательных комиссий соответственно Е.Ю. Калининой и О.Б. Хамковой квалифицировали по ст. 142.1 УК РФ.

В обоих случаях суд в приговоре указал на умысел подсудимых на фальсификацию итогов голосования, осознание возможности и неизбежности искажения результатов выборов, но обоснованно не квалифицировал их действия по статье, специально предусматривающей ответственность за фальсификацию итогов голосования, то есть по ст. 142.1 УК РФ <10>.

<10> Фурса Е. Предмет фальсификации подписей избирателей (ст. 142.1 УК РФ) // Уголовное право. 2013. N 2. С. 53 - 58.

При фальсификации избирательных документов либо документов референдума, а также итогов голосования, несомненно, вред причиняется и избирательным правам граждан, законным интересам организаций (например, партиям), предусмотренным и гарантированным Конституцией России и нормами международного права. Таким образом, налицо общественно-опасные последствия злоупотребления должностными полномочиями в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан, предусмотренного ст. 285 УК РФ.

К фальсификации, предусмотренной ст. 142 УК РФ, относится указание в них заведомо ложных данных, влияющих на выдвижение, регистрацию кандидата или инициативной группы по проведению референдума, или итоги голосования, выборов или референдума, если это деяние совершено членом избирательной комиссии, комиссии референдума, уполномоченным представителем избирательного объединения или инициативной группы по проведению референдума, а также кандидатом или уполномоченным им представителем. Таким образом, фальсификацию избирательных документов, документов референдума можно рассматривать как служебный подлог, предусмотренный ст. 292 УК РФ, под которым понимается внесение должностным лицом, а также служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности. Соответственно, когда член избирательной комиссии, исполняя свои служебные обязанности, вносит в официальные документы заведомо ложные сведения либо исправления, искажающие их действительное содержание, содеянное должно быть квалифицировано по совокупности со ст. 292 УК РФ.

Конечно, внесение высказанных выше изменений в уголовный закон не избавит от проблемных вопросов ответственности членов избирательных комиссий муниципальных образований, однако это позволит правоприменителю правильно квалифицировать преступления, предусмотренные ст. 142 - 142.1 УК РФ.

Литература

  1. Федеральный закон N 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. 17 июня. Ст. 2253.
  2. Андриянов В.Н. Международные избирательные стандарты и российское уголовное законодательство // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 6. С. 25 - 28.
  3. Волков В.П., Дамаскин О.В., Шапиев С.М. Некоторые проблемы и пути их решения для обеспечения законности избирательного процесса в Российской Федерации. М., 2009. С. 114.
  4. Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2010. 384 с.
  5. Мигущенко О.Н. Кадровая политика: системный подход // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 4. С. 18 - 23.
  6. Овчинников О.А., Тришкин С.В. Научный подход к вопросам правовой организации статистического наблюдения за состоянием коррупционной преступности в России // Российский следователь. 2012. N 2. С. 32 - 37.
  7. Правовые основы деятельности органов внутренних дел: Сборник норм. прав. актов: В 3 т. / Отв. ред. В.А. Васильев; Сост. Т.Н. Москалькова, В.В. Черников. М.: Первый печатный двор, 2006. Т. I. С. 875, 1193.
  8. Рыкова Л.В. Конституционно-правовое регулирование состава и внутренней структуры участковых избирательных комиссий // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 10. С. 55 - 63.
  9. Сеченова Р.Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. N 7. С. 25 - 29.
  10. Солодовникова С.В. Проблемные аспекты квалификации преступления, предусмотренного ст. 141 УК РФ "Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий" // Ленинградский юридический журнал. 2015. N 4. С. 205 - 213.
  11. Фурса Е. Предмет фальсификации подписей избирателей (ст. 142.1 УК РФ) // Уголовное право. 2013. N 2. С. 53 - 58.