Мудрый Юрист

Пассивное избирательное право на муниципальном уровне: состояние и перспективы

Тропина Дарья Владимировна, старший преподаватель кафедры правоведения Российского государственного аграрного университета имени К.А. Тимирязева, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются особенности реализации пассивного избирательного права на выборах депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, а также на выборную должность местного самоуправления, анализируются определение понятий возрастного ценза и ценза оседлости, сделана попытка правовой оценки требованиям о предоставлении сведений об источниках доходов кандидата, вносятся предложения о выделении специальных квот в коллективных представительствах для национальных меньшинств.

Ключевые слова: муниципальные выборы, кандидаты в депутаты представительного органа местного самоуправления и на выборную должность органа местного самоуправления, пассивное и активное избирательное право, возрастной ценз, ценз оседлости, отказ в регистрации кандидата.

Eligibility at municipal level: condition and prospects

D.V. Tropina

Tropina Darya V., Senior Lecturer of the Jurisprudence Department of the Russian State Agrarian University - Moscow Timiryazev Agricultural Academy, Candidate of Legal Sciences.

The article tackles the specifics of the right to be elected as deputies, members of elective local self-government bodies and to elective offices of local self-government bodies. Definitions of the age limit and residency requirement are analyses, and an attempt is made to give legal assessment of the requirement to provide information on the size and source of a candidate's income, as well as on the property owned by the candidate. The article proposes to establish special quotas for national minorities in collective representative bodies.

Key words: municipal elections, candidates for deputies of local self-government representative bodies and to elective offices of local self-government bodies, the right to elect and be elected, age limit, residency requirement, denying registration to a candidate.

Муниципальные выборы - это наиболее часто используемый институт непосредственной демократии на местном уровне. Проводятся они в целях формирования органов местного самоуправления - избрания депутатов представительного органа местного самоуправления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления. Общие положения проведения муниципальных выборов регулируются Федеральными законами N 131-ФЗ 2003 г. <1>, N 67-ФЗ 2002 г. <2>, N 138-ФЗ 1996 г. <3>.

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 15 февраля 2016 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. 6 окт. Ст. 3822.
<2> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2016 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. 17 июня. Ст. 2253.
<3> Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ (в ред. от 4 июня 2014 г.) "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // СЗ РФ. 1996. N 49. 2 дек. Ст. 5497.

Требования к кандидатам, установленные в этих нормативных правовых актах, наименее жесткие именно по отношению к кандидатам в депутаты представительного органа местного самоуправления и на выборную должность органа местного самоуправления. В первую очередь это касается возрастного ценза.

До недавнего времени в большей части субъектов РФ реализация пассивного избирательного права на муниципальных выборах связывалась с достижением гражданином 21-летнего возраста.

Федеральный закон N 250-ФЗ 2009 г. изменил сложившуюся ранее практику и установил, что депутатом представительного органа муниципального образования может быть избран гражданин РФ, достигший 18 лет <4>. Возраст, по достижении которого гражданин РФ может быть избран выборным должностным лицом местного самоуправления, определяется законодательством субъектов РФ, однако устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года.

<4> Федеральный закон от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 приложения к Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и статью 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 45. 9 нояб. Ст. 5268.

Таким образом, гражданин РФ при достижении совершеннолетия приобретает не только активное, но и пассивное избирательное право. Хотя в большинстве зарубежных стран для пассивного избирательного права требуется повышенный возраст, что связано с необходимостью иметь жизненный опыт для участия в осуществлении публичной власти <5>. Однако российский законодатель дал шанс молодому поколению реализовать себя в качестве депутата представительного органа местного самоуправления. Представляется, что это сделано для того, чтобы интересы молодежи в муниципальном образовании представляли люди, непосредственно заинтересованные в развитии молодежной политики на конкретной территории. Потому что именно муниципальная молодежная политика играет роль важнейшего инструмента для формирования, развития и использования потенциала молодого поколения граждан. Среди ученых существует мнение, что работа с молодежью в настоящее время характеризуется ситуативностью и противоречивостью <6>. Представляется, что в муниципальных образованиях не всегда эффективна реализация молодежной политики государства. Поэтому очень важно поднимать активность молодежи в процессах местного самоуправления, и одним из шагов на пути к этому - возможность быть избранным в представительный орган местного самоуправления с 18 лет.

<5> Чиркин В.Е. Некоторые теоретические основы организации местного самоуправления: российский и зарубежный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 23 - 27.
<6> Бутова Т.В., Дунаева А.И., Удачин Н.О. Проблемы реализации молодежной политики на муниципальном уровне // Науковедение: интернет-журнал. 2014. Вып. 3 (май - июнь). С. 1 - 9.

Право избирать депутатов муниципальных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления принадлежит гражданину РФ, постоянно проживающему на территории соответствующего муниципального образования. В отличие от активного избирательного права законодатель не устанавливает ценз оседлости для реализации прав граждан быть избранными в органы местного самоуправления. Как отмечает А.В. Иванченко, "права граждан участвовать в различных избирательных действиях не имеют территориальных ограничений". Неважно, где конкретно проживает гражданин РФ, при достижении определенного законом возраста и, не имея других ограничений, установленных законодательством, он может баллотироваться на выборах в любом муниципальном образовании <7>. Это положение реализует принцип, согласно которому граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, а также позволяет не ограничиваться территориальными границами для реализации своих профессиональных знаний и желания быть полезным обществу.

<7> Иванченко А.В. Гражданам об их политических правах. М.: Фонд "Либеральная миссия", 2006. С. 12 - 13.

Кроме возрастного ценза и других ограничений, предусмотренных ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, - а это нахождение в местах лишения свободы по приговору суда и признанная судом недееспособность - российское законодательство допускает еще одно дополнительное ограничение пассивного избирательного права на муниципальных выборах. Согласно п. 7 ст. 4 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <8>, гражданин РФ не может баллотироваться на выборах в органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления до истечения указанного срока, если решением суда этот гражданин лишен права в течение определенного срока занимать государственные и (или) муниципальные должности. Что же касается должности главы муниципального образования, то до 2005 года муниципальные образования в своих уставах могли самостоятельно устанавливать ограничение на занятие этой должности не более конкретного числа сроков подряд. Теперь же это право оставлено только федеральному законодателю, однако в федеральных законах этих ограничений в настоящее время нет. Таким образом, получается, что нормы о невозможности занимать должность главы более двух сроков подряд не имеют силы.

<8> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2016 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. 17 июня. N 24. Ст. 2253.

Нормы федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, регулирующие вопросы выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, в последние годы подверглись значительным изменениям: был расширен перечень предоставляемых кандидатом сведений, возросли требования к их достоверности; кандидату предоставлена возможность не создавать избирательный фонд; введены новые основания для отказа в регистрации в случае ненадлежащего оформления документов <9>.

<9> Кузнецова Е.С. Регистрация кандидатов на муниципальных выборах: вопросы компетенции избирательных комиссий // Современное право. 2015. N 8. С. 161 - 164.

Для регистрации кандидата в депутаты выборного органа местного самоуправления или кандидата на выборную должность местного самоуправления требуется предоставлять сведения о размере и об источниках доходов кандидата, а также об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, о вкладах в банках, ценных бумагах. Для участия в выборах в федеральные органы власти кандидат предоставляет такие сведения еще и в отношении своего супруга (супруги), а также несовершеннолетних детей.

Эти требования далеко не всеми приветствуются. Есть высказывания, что их реализация влечет за собой "покушение" на частную жизнь граждан, а, значит, противоречит положениям Конституции РФ. По нашему мнению, надо обратить внимание на то, что речь идет о выборах как об особом социально-политическом институте, в рамках которого избиратели наделяют властными полномочиями тех граждан, которым доверяют. В ходе выборов возникают публично-правовые избирательные отношения, обязывающие кандидатов реализовывать свое право на избрание согласно правилам, которые определены избирателями в законах, принятых их представителями в органах власти.

При этом важно то, что конкретные граждане участвуют в выборах как кандидаты только по собственному желанию, а не по принуждению. А, значит, они добровольно высказывают желание соблюдать установленные законом требования в целях своего избрания. Эта добровольность относится и к сведениям, которые по закону кандидат обязан сообщить о себе.

Как известно, согласно ст. 24 Конституции РФ сведения о частной жизни гражданина могут быть опубликованы только с согласия его самого. В данном случае это конституционное положение соблюдается. Никто не принуждает гражданина давать согласие выступать в качестве кандидата, а следовательно, никто не принуждает давать согласие на публикацию сведений, характеризующих его частную жизнь.

Иначе говоря, у каждого гражданина есть конституционная возможность оставить в тайне от общественности сведения о своей частной жизни. Нужно для себя сделать выбор: вести закрытую от общества частную жизнь или идти в публичную деятельность и баллотироваться на выборах, что требует определенной открытости перед обществом. Для того гражданина, который хочет занимать выборную публичную должность, получить депутатский мандат, должно быть естественным признание права избирателей знать о нем больше, чем о частном лице, ведь они наделяют его правом представлять их в органах местного самоуправления. Более того, публикация этих сведений не только расширяет информацию о кандидатах, но и позволяет защитить самого кандидата от спекуляций, измышлений, в том числе распространяемых в анонимных материалах, в отношении его прошлого, настоящего. Законодательное закрепление этих положений отвечает не только запросам большинства избирателей, желающих знать о кандидатах как можно больше, но и интересам самих кандидатов.

Не секрет, что в настоящее время многие кандидаты, особенно в крупных муниципальных образованиях, где избиратели в основном не знают своих будущих избранников, в преддверии выборов скрывают данные о себе. Например, о своем имуществе путем перерегистрации его на других лиц, о банковских вкладах путем закрытия счетов. Делается это с целью стать "ближе к народу", выглядеть в глазах избирателя человеком, имеющим представления обо всех чаяниях и невзгодах простого народа не понаслышке.

Зачастую такие кандидаты сами становятся заложниками своего обмана. Рядовой избиратель, к примеру, видя, что семь из восьми кандидатов не имеют в собственности никакого недвижимого имущества, при прочих равных отдаст свой голос восьмому из них только потому, что тот указал, что имеет в собственности квартиру, машину и дачу, а значит, скорее всего он более честен по сравнению с другими.

Следует отметить, что недостоверность сведений о кандидате, кроме сведений о гражданстве и судимости, не может служить основанием для отказа или отмены регистрации кандидата. Однако, как отмечает Е.И. Колюшин, "избирательные комиссии и суды нередко трактуют эти нарушения как отсутствие необходимого для регистрации документа, сведения или нарушение формы документа". Так, Сергиево-Посадский городской суд Московской области в решении от 17 июня 2009 г. отменил регистрацию Б. как кандидата в депутаты Совета депутатов городского поселения Сергиев Посад по избирательному округу N 2 по причине отсутствия документов, подтверждающих место работы и занимаемую должность. Полномочия Б. как депутата Совета предыдущего созыва закончились в связи с досрочным прекращением полномочий Совета, но он представил в избирательную комиссию документы о том, что является депутатом. Недостоверность сведений суд назвал отсутствием документа <10>.

<10> Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 287.

В 2013 - 2014 годах были внесены изменения в перечень оснований для отказа в регистрации кандидата. В частности, введена норма, предполагающая отказ в регистрации кандидату при проведении выборов главы муниципального района или главы городского округа, который к моменту представления документов не закрыл счета (вклады), не прекратил хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации, и (или) не осуществил отчуждения иностранных финансовых инструментов <11>.

<11> Кузнецова Е.С. Указ. соч. С. 161 - 164.

Некоторые ученые говорят о возможном отступлении от принципа равенства пассивного избирательного права, которое имеет определенную историю в российском избирательном законодательстве и практике. Одним из таких отступлений называют выделение специальных квот в коллективных представительствах для национальных меньшинств <12>.

<12> Шевердяев С.Н. Допустимые отступления от принципа равенства пассивного избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 8. С. 20 - 28.

Федеральное законодательство в России не содержит нормативов в отношении установления национальных квот при формировании коллективных представительств. Что касается избирательного законодательства субъектов РФ, то в некоторых из них встречались интересные модели регулирования рассматриваемого вопроса. В частности, интерес исследователей часто вызывала Республика Дагестан, "где сложилась практика образования национально-территориальных, "женских" и профессиональных округов. При этом по национально-территориальным округам могут баллотироваться представители только тех национальностей, к чьим квотам были отнесены те или иные национально-территориальные округа. Например, аварец, проживающий на территории лакского национально-территориального округа, не может баллотироваться по месту своего жительства. Соответственно, по "женским" округам могут баллотироваться только женщины, а по профессиональным - только лица, имеющие высшее образование... Несмотря на предпринятые за последние годы усилия по приведению избирательного законодательства субъектов РФ в соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству по-прежнему в Конституциях и избирательном законодательстве отдельных субъектов РФ можно встретить положения, нарушающие равенство пассивного избирательного права в зависимости от знания языка, в частности, соответствующие положения можно обнаружить в Конституциях Татарстана и Башкортостана" <13>.

<13> Петров И.В. Реализация принципа равенства избирательных прав граждан в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 25 - 26.

Налицо необходимость приведения в соответствие законодательства субъектов РФ федеральному. Однако и федеральное избирательное законодательство могло бы сделать встречное движение по отношению к субъектам РФ для формирования единой правовой основы обеспечения представительства национальных меньшинств на выборах как регионального, так и федерального уровня.

Учитывая вышеизложенное, необходимо отметить, что реализация гражданами своего права быть избранным депутатом, членом выборного органа местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления доступна очень широкому кругу лиц. Нередко граждане не пользуются своими правами, потому что не осведомлены о них. Поэтому очень важна грамотная организация правового информирования граждан относительно всех особенностей пассивного избирательного права на муниципальном уровне. Кроме того, законодательство о муниципальных выборах должно отвечать ряду требований: отражать ценности, преобладающие в умонастроениях основной массы избирателей, быть понятным большинству граждан, не создавать явных несправедливостей по отношению к населению отдельных территорий. Избирательное законодательство субъектов РФ должно основываться на федеральных законах и не противоречить им. Но это вовсе не означает, что региональные источники избирательно-правовых норм призваны лишь копировать соответствующее федеральное законодательство. По нашему мнению, законодательство субъектов РФ развивается быстрее и более гибко реагирует на изменения в обществе и политике, и таким образом может и должно оказывать воздействие на развитие федерального законодательства.

Литература:

  1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 15 февраля 2016 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. 6 - 10 окт. Ст. 3822.
  2. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2016 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. 17 июня. Ст. 2253.
  3. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ (в ред. от 4 июня 2014 г.) "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // СЗ РФ. 1996. N 49. 2 дек. Ст. 5497.
  4. Федеральный закон от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 приложения к Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и статью 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 45. 9 нояб. Ст. 5268.
  5. Бутова Т.В., Дунаева А.И., Удачин Н.О. Проблемы реализации молодежной политики на муниципальном уровне // Науковедение: интернет-журнал. 2014. Вып. 3 (май - июнь). С. 1 - 9.
  6. Иванченко А.В. Гражданам об их политических правах. М.: Фонд "Либеральная миссия", 2006. 420 с.
  7. Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: ИНФРА-М, 2010. 384 с.
  8. Кузнецова Е.С. Регистрация кандидатов на муниципальных выборах: вопросы компетенции избирательных комиссий // Современное право. 2015. N 8. С. 161 - 164.
  9. Петров И.В. Реализация принципа равенства избирательных прав граждан в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 32 с.
  10. Чиркин В.Е. Некоторые теоретические основы организации местного самоуправления: российский и зарубежный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 23 - 27.
  11. Шевердяев С.Н. Допустимые отступления от принципа равенства пассивного избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 8. С. 20 - 28.