Мудрый Юрист

Реформирование конституции Российской Федерации: возможность и необходимость

Хабриева Талия Ярулловна - директор ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Десятилетний юбилей Конституции Российской Федерации - серьезный повод для того, чтобы обратиться к вопросам реализации положений российского Основного закона и дальнейших его перспектив.

Оценка Конституции 1993 г. как в отечественной, так и зарубежной науке неоднозначна. На международной конференции, посвященной десятилетию демократического конституционализма в постсоциалистических странах Центральной и Восточной Европы, в 2000 году было отмечено, что постсоциалистические конституции (в том числе российская) внесли незначительный вклад в интеллектуальные достижения мирового конституционализма <*>. Новые конституции являются заимствованием или подражанием конституционному регулированию развитых стран <**>.

<*> См.: Ten Years of Democratic Constitutionalism in Central and Eastern Europe. Lublin, 2001. P. 18.
<**> См.: Там же. P. 365.

В России уже пятилетний юбилей Конституции был встречен массовой критикой ее положений. Ни одна научная конференция или семинар, не говоря уже о политических форумах, не обходились без предложений о внесении конституционных поправок или пересмотре Конституции. Высказывались и о том, что "окончательная" реализация целого ряда конституционных норм не сулит стране ничего хорошего. Более того, именно то обстоятельство, что некоторые положения Конституции пока не воплощены в полном объеме, заставляет настаивать на ее скорейшем пересмотре" <*>.

<*> Захаров А. К проблеме совершенствования российской Конституции 1993 года // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / Редактор-составитель К.Г. Гагнидзе. М., 1998. С. 52.

И все же в целом исследователи и политические деятели оценивают российскую Конституцию как "хорошую" <*>, как первую конституцию, претендующую на роль реально действующего основного закона <**>, как Конституцию, лучше которой в обозримом будущем ничего не предвидится <***>.

<*> См.: Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2002. С. 10 - 11.
<**> См.: Страшун Б.А. Не спешить с конституционной реформой // Конституция как фактор социальных изменений: Сборник докладов. М., 1999. С. 86.
<***> См.: Кабышев В.Т. Конституционализм в современной России // Государство и право на рубеже веков: Конституционное и административное право: Материалы Всероссийской конференции. М., 2000. С. 10 - 11.

Конституция Российской Федерации принципиально отличается от прежних актов конституционного законодательства СССР и России. Она несет в себе новые ценности и ориентиры политического и социально-экономического развития, в центре которых стоят основные права и свободы человека. Конституция России создана с учетом современных идей конституционализма, таких, как свобода, гуманизм, права личности, разделение властей, представительная форма правления. Действующая российская Конституция - подлинный источник права и применяется непосредственно не только Конституционным Судом, но и всеми иными судами. На основе Конституции выстроена новая система организации публичной власти, конституционные механизмы, препятствующие возрождению тоталитарного общества и государства и способствующие защите прав граждан от произвола со стороны государства. Теперь Конституция служит одним из важнейших инструментов проведения политических и экономических реформ, создания гражданского общества, рыночной экономики. Более того, конституционная реформа 1993 г. открыла путь экономическим, политическим, социальным и иным преобразованиям.

Конституция РФ действительно принята в спешке, в своеобразных условиях сложных национально-территориальных проблем, противоборства политических сил, принявшего вооруженные формы, в ситуации, когда общество отказалось от "прошлого", но еще не вступило в "будущее". В ней есть неудачные формулировки, конструкции, в том числе по принципиальным вопросам (например, определенная несогласованность ст. 10 и 11 или положений о вхождении одного равноправного субъекта Российской Федерации в другой равноправный субъект), в связи с чем при всех усилиях Конституционного Суда РФ не всегда удается найти удачное решение. Однако Конституция изначально рассматривалась как переходная, определяющая новые конституционные ориентиры. Но довольно скоро стала все увереннее звучать позиция о необходимости полноценной реализации положений Конституции 1993 г., использования всего ее ресурса без ее реформы. Однако уже в 1994 году была предпринята первая попытка внесения в нее изменений <*>.

<*> Совет Федерации внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "О поправках к частям 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации" (см.: Постановление Совета Федерации от 17 декабря 1994 г. N 306-1 СФ // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3665).

Большинство же имеющихся проектов поправок не преследовало цели добиться улучшения конституционного текста. Требования об изменении Конституции во многом были вызваны политическими причинами. В основном корректировке предлагалось подвергнуть главы об органах власти. Рассмотренные Государственной Думой поправки к Конституции предусматривали: усиление полномочий Федерального Собрания в сфере парламентского контроля (1999 г.), расширение перечня членов Правительства Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности которых требует получения согласия Государственной Думы (1999 г.), новый порядок формирования Совета Федерации (2003 г.), изменения субъектного состава Российской Федерации (2003 г.) и др. Сегодня дебаты по этим вопросам утихли, хотя неудовлетворенность конституционным текстом все же осталась.

Так, возвращаясь к теме регулирования публичной власти, отметим, что публичная власть принадлежит не только государству. Публичная власть есть у всякого территориального коллектива. Субъект федерации, муниципальное образование - территориальные коллективы; и всякий человек, организация, находящиеся на их территории, подпадают под их публичную власть (правда, ограниченную, в отличие от власти государства). Известно, что субъекты федерации во всех странах издают свои законы, а органы местного самоуправления могут, например, устанавливать в определенных размерах местные налоги. В Конституции России явно недостает регулирования проблем федеративного устройства, принципов местного самоуправления.

В конституционной регламентации основ политической системы отсутствуют положения о партиях и их роли. И это в условиях, когда их роль в Российской Федерации возрастает и они включаются в политическую жизнь не только федерального центра, но и регионов. В статье 13 Конституции есть только слово "многопартийность", между тем как конституционная институционализация политических партий в мире - давно свершившийся факт (например, в ФРГ, Греции, Чехии, Франции).

В сфере экономических отношений в Конституции РФ недостает норм о социальной роли частной собственности (такие положения есть в бразильской, испанской, итальянской, германской и других конституциях). Это способствовало бы более точному решению вопросов о национализации и приватизации собственности. Нет положений об индикативном (недирективном) планировании, хотя этот советский опыт по-другому воспринят в некоторых зарубежных странах (Испании, Индии, Франции, не говоря уже о Китае). В сфере социальных отношений российская Конституция нуждается в закреплении принципов социальной солидарности, социальной справедливости. Эти нормы также есть во многих зарубежных конституциях.

Требует уточнения регулирование социальной роли государства ("социальное государство"). В мире пересматривается концепция "государства благоденствия", которое, как теперь считается в западной литературе <*>, ослабляет активность личности, ее заботу о себе, о семье. Вместо этого все шире распространяется концепция "государства труда". Она предполагает, что государство должно обеспечивать только основные нужды человека (определенный уровень образования, здравоохранения, инфраструктуру), но тот сам должен принимать меры для своего благополучия. Государственная же поддержка должна касаться в первую очередь тех граждан, которые уязвимы в социальном плане.

<*> См. подробнее: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 76 - 77.

В российской Конституции следовало бы закрепить и некоторые принципы духовной жизни общества (сейчас этого почти нет) и сделать отсюда практические выводы - например, создать общественные советы при средствах массовой информации (это предусмотрено конституциями Португалии, Италии и др.).

Ни одна конституция не является совершенной. Неурегулированность тех или иных вопросов основным законом нельзя считать его недостатком и даже конституционным пробелом (например, в Конституции Германии не закреплены право на благоприятную окружающую среду, право на охрану здоровья и медицинское обслуживание, обязанность платить налоги). Трудно представить себе исчерпывающий перечень вопросов, требующих конституционного регулирования, тем более что он зависит от многих условий: исторических, социально-политических, целевого назначения конституции, степени зрелости общественных отношений и др.

Известно, что часть вопросов в российской Конституции 1993 г. была упущена намеренно, по политическим соображениям, и она во многом явилась результатом компромисса права с политикой. Но некоторые вопросы не были урегулированы, потому что еще не сформировалось четкого представления о том, как должны развиваться эти отношения. Поэтому Конституция во многом не развернута.

Следует признать, что основы конституционного строя России вобрали в себя ценности мирового конституционализма и вряд ли уже смогут подвергнуться принципиальному пересмотру. Пока эти идеалы в российских условиях выступают не столько отражением действительности, сколько целью, к которой надо стремиться. Но конституциям в принципе присуще наличие политических деклараций. Во многом это программа деятельности государства. Замечено, что принципы современного конституционализма оказались в Конституции России исключительно стараниями ученых и под влиянием всеобщей демократической эйфории <*>. Принимая Конституцию, российское общество явно отставало от нее в своем развитии.

<*> См.: Концепция стабильности закона. М.: Проспект, 2000. С. 56.

Статья 1 Конституции Российской Федерации определяет российское государство как социальное и правовое, обозначая эти качества не как цели, а как уже достигнутый результат. Хотя государственная власть осуществляет некоторые меры социального порядка, существование бедности, то есть наличие части населения страны с доходом, не превышающим установленного прожиточного минимума, является серьезной социально-экономической проблемой современной России. Государство не обеспечивает необходимого уровня жизни населения, не предоставляет ему необходимых социальных услуг и, следовательно, не является еще социальным государством. Не завершена и правовая реформа, само законодательство далеко еще не совершенно. Продолжается судебная реформа, нарабатывается престиж судебной власти. Очевидно - и это вытекает из содержания многих других норм Конституции, - что названные свойства пока остаются целью государственно-правового развития. Но, будучи непосредственно выраженными в Конституции, они определяют поведение адресатов права.

Конституция только тогда на деле является основным законом, высшим по юридической силе актом, когда ее принципы и нормы воплощаются в действиях всех их адресатов. Однако особенность правореализации в данном случае состоит как раз в составе субъектов, призванных проводить конституцию в жизнь, в ранжировании этих субъектов. В первую очередь - в деятельности органов государства и должностных лиц, поскольку конституционализм по сути своей направлен на ограничение деятельности государства по отношению к обществу, так как именно власть прежде всего связывается конституционными установлениями. Реализация конституции требует серьезной организационной работы государственных органов и органов местного самоуправления. Разумеется, граждане, их объединения и все негосударственные учреждения также призваны соблюдать конституцию. Более того, некоторые ее нормы прямо адресованы гражданам. И, по-видимому, по отношению к гражданам следует говорить об их большей активности. В особенности, когда конституция принимается на референдуме. В противном случае завоеванные социально-политические и правовые ценности будут поставлены под угрозу. "Если у конституции нет авторитета в обществе, это как бы признак того, что она не имеет реального значения; и наоборот - даже если не все еще существует, что заложено в конституции, но у граждан есть вера в непреложность конституционных постулатов, она поможет скорректировать действительность в духе основного закона" <*>.

<*> Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. М., 2000. С. 29.

"Программным" целям и задачам должна подчиняться вся деятельность государственного аппарата, всех ветвей власти, они выступают правовым ориентиром, своего рода каркасом для создания и развития новых институтов государственности. Но неполноценная и длительная нереализованность этих положений закономерно вызывает критику основного закона. Следует согласиться с мнением, что общественный интерес к изменению конституции связывается в основном с провалом социальных ожиданий, ею обусловленных, с неудачами в проведении экономических преобразований. Общество не получило того, что провозглашено в конституции <*>. Но сможет ли решить все эти проблемы реформа конституции?

<*> См.: Топорнин Б.Н. Российский конституционализм на современном этапе: (Вступительное слово) // Российский конституционализм: проблемы и решения: (Материалы международной конференции). М., 1999. С. 12.

Конституция призвана регулировать основополагающие общественные отношения, поскольку учитывается длительная перспектива их развития, соответственно реализация основного закона носит не столько тактический, сколько стратегический характер. Поэтому десять лет - это небольшой срок для конституции. Хотя в истории есть примеры, когда конституции вполне стабильных государств (порой являющихся хрестоматийными образцами такой стабильности) часто изменялись, несмотря на то что сами конституции, так же как и российская, были "жесткими" <*>.

<*> Конституция США 1787 г. через два года была дополнена "Биллем о правах". Действующая Конституция Французской Республики 1958 г. сменила свою предшественницу через 12 лет, однако не избежала участи внесения поправок, часть из которых привела к серьезным изменениям в политической системе. Конституция Франции изменялась много раз - с 1960 по 2003 г. Претерпели изменения и тексты итальянской Конституции 1948 г., Конституции Греции 1975 г. и др.

В то же время Конституция Японии с момента своего вступления в силу в мае 1947 г., несмотря на неоднократно предпринимаемые попытки внесения в нее поправок, остается в неизменном виде. Причина стабильности Основного закона Японии видится не только в его "жесткости", но и в балансе политических сил, не позволяющем реформировать конституционный правопорядок (см.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М., 1996. С. 290).

Конечно, наиболее интересен в этой связи пример новых независимых государств, образовавшихся на постсоциалистическом пространстве. Реформировались, в частности, тексты конституций Венгрии, Словакии. На пространстве бывшего СССР только Белоруссия уже успела сменить в 1996 г. Конституцию, принятую в 1994 г. Остальные государства ограничились поправками, в основном незначительными (например, Литва, Молдова, Туркменистан), что во многом обусловлено "гибкостью" большинства конституций стран СНГ и Балтии. Однако можно указать, например, на Конституцию Кыргызской Республики, принятую в мае 1993 г., которая уже дважды подвергалась существенным изменениям (в 1994 и 1996 гг.) в связи с реформой системы органов государственной власти.

Конституция отражает определенное мировоззрение, правовое сознание и одновременно формирует общественное сознание и нравственность. Вместе с тем основное значение конституции состоит в создании системы государственно-правовых институтов, в конституировании определенной системы управления государством, формировании основ правового порядка. Поэтому реализация конституции имеет свою духовную, моральную, политическую, административную и правовую стороны. Не следует упускать из виду и экономический аспект реализации конституционных норм. Об этом нелишне упомянуть в той связи, что при коллизиях правовой и материальной стороны в реализации конституции следует, на наш взгляд, отдать предпочтение первой. В противном случае обесценится сам основной закон.

Планки конституционных идеалов весьма высоки, а их достижение обусловлено временными и другими существенными факторами. И не вина российской Конституции в том, что часть ее положений не реализована. Не способствовал этому и общий правопорядок в стране, когда сам принцип верховенства Конституции и федеральных законов как один из основных, отвечающих за построение правового государства, долгое время воплощался непоследовательно. Продолжает затягиваться процесс административной реформы. Далеко от конституционных целей было и регулирование сферы федеративных отношений. Сравнительно недавно это регулирование в соответствии с Конституцией приобрело законодательный характер. И, как оказалось, реформа в этой сфере вполне возможна без изменения текста Конституции Российской Федерации.

Реализация Конституции приобретает особые качества в связи с расширением пределов и глубиной конституционного регулирования, в связи с прямым ее действием. Нельзя полагать, что Конституция - только декларация, "договор о намерениях"; многие ее положения - вполне определенные, конкретные и самодостаточные регуляторы. Другой вопрос - как часто Основной закон выступает в этой роли? Можно констатировать, что главным проводником этого свойства Конституции РФ стали судебные органы, которые все чаще обосновывают свои решения, ссылаясь на конституционные нормы.

Что же касается иных государственных органов, то их отношение к Конституции как акту прямого действия нельзя назвать образцовым. Известный пример - решения Конституционного Суда РФ о праве граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства. Нарушения в этой сфере продолжают иметь место, при этом они также обосновываются конституционно значимыми интересами: защитой прав и законных интересов других лиц и даже обеспечением правопорядка и безопасности государства. Конечно, дело и в отсутствии традиций: конституция всегда рассматривалась больше как политический, а не юридический документ. Конституционная норма нередко и до сих пор воспринимается только в том случае, если она "оживлена" законом, указом, а в "идеале" - ведомственной инструкцией. И чем более низкий по юридической силе акт касается конституционных положений, тем больше шансов им быть реализованными. Но все же решающим фактором, обусловливающим такое положение вещей, служит не столько низкая правовая культура общества, сколько отсутствие реальных правовых механизмов обеспечения прямого действия основного закона.

Субъективная сторона в реализации конституционных норм (отношение их адресатов к правовым требованиям), конечно же, имеет серьезное значение. Кто-то, может быть, и не заинтересован в реализации отдельных положений, а кто-то хотел бы их обойти или нарушить. Однако главным для общества является совершение действий, соответствующих конституции (объективная сторона).

В отличие от других законов конституция оказывает более глубокое и масштабное психологическое и нравственное воздействие на сознание граждан и должностных лиц. Поэтому и резонанс от соблюдения или, наоборот, несоблюдения конституции более масштабен, не ограничивается областью правовых отношений.

Одна из аксиом теории и практики конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно только на основе конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение конституции (ее реализация в широком смысле) - это две стороны единого конституционного процесса. Но настаивая на первом, не надо забывать, что реконструкция Конституции РФ (частичная или полная) требует больших инвестиций, она сломает правовую систему, выстроенную достаточно последовательно на ее фундаменте. Может быть, мы еще и не представляем, каких (даже сугубо материальных) затрат это потребует.

Можно пойти по пути Конституции РСФСР 1978 г., бесконечно терзая Основной закон поправками. Так рушится авторитет права. Авторитет Конституции 1993 г. иной, им уже нельзя пренебрегать и с точки зрения обыденного сознания, в свете возможностей защиты конституционных прав в суде. Отказ даже от некоторых конституционных положений может быть понят как отказ от тех конституционных ценностей, которые составляют основу демократических реформ в России. И это может нанести вред, дезориентируя субъектов права, в первую очередь граждан, разрушить тот тонкий пласт конституционного правосознания, который едва сформировался и еще много лет будет уступать идеям и взглядам, определявшим их поведение в советский период.

При этом речь не идет о превращении Конституции 1993 г. в некий юридический фетиш. Конечно, "новые, сильные запросы развивающегося общества всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, медленные формы изменения конституции в практическом результате только умножают случаи насильственных государственных переворотов" <*>. Но изменение Конституции не должно стать самоцелью. Она принимается для того, чтобы установить соответствующие социальные, экономические и политические реалии, чтобы воплотиться в нормальных государственно-правовых институтах. Об этом приходится писать, так как в развернувшейся предвыборной борьбе уже слышатся призывы к изменению Конституции Российской Федерации.

<*> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Часть особенная. 4-е изд. СПб., 1903. Т. 2. С. 47.

В настоящее время в российском обществе еще не сложились условия для принятия новой Конституции или принципиальных поправок к Конституции 1993 г. В то же время это не исключает научных исследований в данном направлении, подготовки проектов. Но эти проекты должны учитывать и тот новый опыт, который накоплен конституционализмом.

Современное регулирование конституционных отношений все чаще исходит из новых тенденций развития человечества. Как бы мы ни оценивали это, но в мире происходят процессы глобализации и интеграции при одновременном более точном учете местных особенностей. В основе регулирования конституционных отношений теперь все чаще лежит комплекс взаимосвязей: личность - коллектив - общество - государство - международная среда. Такая структура отношений, видимо, может стать основой системы будущей Конституции (это не обязательно должно в точности соответствовать главам, речь идет о внутреннем единстве системы). Во всяком случае, некоторые новые конституции (Бразилии, Польши, даже в какой-то степени - консервативной Швейцарии) отражают такой обобщенный подход. Они вовсе не замыкаются на двух моментах, как было раньше: власть и права человека. Новые конституции комплексно регулируют основы экономической, социальной, политической системы, духовной жизни общества, а также основы статуса человека и гражданина.

Тем, кто настойчиво доказывает, что идеалы конституционализма лучше приживутся на российской почве только на основе новой Конституции или существенной переработки действующей, не стоит недооценивать имеющийся в нашем распоряжении инструментарий, уже подтвердивший свою пригодность в качестве реального средства повышения коэффициента эффективности Конституции. Это можно констатировать с учетом десяти лет действия Конституции, ее трений с общественной практикой, механизмов и процедур претворения в жизнь. Речь идет о способах, которые без дорогих инвестиций позволяют добраться до глубин еще не задействованных конституционных положений. При постепенной "амортизации" текста Конституции это наиболее бесконфликтные и оперативные способы совершенствования Основного закона.

Внесение принципиальных изменений в Конституцию Российской Федерации и тем более принятие новой Конституции - возможно, дело будущего. Сегодня для развития положений Основного закона следует обратить внимание на другие резервы повышения эффективности Конституции, правовой, демократический и нравственный потенциал которой в полной мере еще не востребован, важно использовать возможности, заложенные в ней самой.

Один из таких каналов оживления ее потенциала, перевода ее положений в конкретное поведение участников конституционного процесса - толкование Конституции. Практика толкования Конституционного Суда РФ выглядит вполне успешной на фоне провала предпринятых попыток принятия поправок к Основному закону, что позволяет сделать вывод об использовании толкования как альтернативы жесткости Конституции. Деятельность Конституционного Суда РФ в этом направлении достаточно органично может быть вплетена в канву продолжающейся конституционной реформы, которую справедливо рассматривать прежде всего как достижение максимальной включенности Основного закона в общественную практику.

Конституция - это особый нормативный правовой акт, рассчитанный на стабильное действие, в течение которого он проходит два этапа. Первый - сравнительно короткий: Конституция еще новая, и ее разъяснение связано в основном с недочетами правотворчества (пробелы, противоречивость отдельных норм, другие небрежности законодателя). Следующий этап усложняется - на первый план выдвигается проблема отставания конституционного текста от жизни, от новых реалий (происходят смена акцентов, смещение центра тяжести в государственно-властном механизме, иные подвижки). Меняется объем предусмотренных правовыми нормами понятий, полномочий (например, продолжающиеся споры об объеме полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации).

Так, обеспечению четкости осуществления всех стадий законодательного процесса его участниками способствовало Постановление Конституционного Суда о толковании ст. 107 Конституции РФ <*>. Президент, Совет Федерации и Государственная Дума по-разному интерпретировали конституционные положения о "принятом федеральном законе" и порядке его направления Президенту для подписания и обнародования. Постановление имеет серьезное значение для разрешения на практике вопроса о пределах полномочий Президента (включая те, которые прямо не прописаны в Конституции), связанных с обеспечением конституционной законности, в том числе соответствия процедуры принятия законов палатами Федерального Собрания установлениям Конституции РФ.

<*> См.: Постановление КС РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.

Решение Суда вносит новое понимание в особенности реализации стадий законодательного процесса, воплощение конституционных принципов разделения и согласованного функционирования ветвей власти на федеральном уровне. Развивается понимание места и роли Президента как гаранта Конституции применительно к законодательному процессу: включается в понятийный аппарат российского конституционного права понятие "вето Президента", а также вводится новое, ранее не известное науке и практике понятие "возвращение Президентом принятого Федеральным Собранием федерального закона без рассмотрения". Данное Конституционным Судом толкование Основного закона позволило упорядочить законодательную процедуру в российском парламенте, достаточно определенно установив права и обязанности участников законодательного процесса. Официальное разъяснение положило конец конфликту между Президентом и палатами Федерального Собрания относительно прав и обязанностей сторон на стадии подписания и обнародования Президентом принятых федеральных законов.

При использовании толкования Конституции как фактора повышения ее жизнеспособности не должна идти речь о создании новой Конституции; толкование должно проводиться в координатах определенного правового пространства, в контексте современных событий жизни общества. Это не замена Конституции, не подмена, а уяснение смысла ее положений. На этом приходится акцентировать внимание в свете действия наполненного новыми социальными и правовыми категориями Основного закона, так как велик соблазн вложить в норму то содержание, которое не предусмотрено законодателем. Встречающиеся в практике случаи формирования новых правовых норм под видом толкования следует не допускать в дальнейшем, поскольку они не могут способствовать совершенствованию законодательства и стабилизации правопорядка. Конституционный Суд может многое, но далеко не все. Он не может решать вопросы за законодателя, даже если бы сам законодатель и настаивал на этом.

В Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" <*> имеется явный пробел: в нем отсутствуют прямые указания на пределы нормативного толкования Конституционным Судом Основного закона государства. Фактически получается, что Суд может корректировать конституционные нормы, и если интерпретационная деятельность Конституционного Суда не будет ограничена (в том числе самоограничена), она в конце концов достигнет критической черты, когда уже можно будет вести речь о появлении новой Конституции <**>.

<*> См.: СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
<**> См. подробнее: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 214 - 234.

Другим инструментом развития конституционных норм служит законодательство. Зачастую на это указывает сама Конституция. Но это не означает, что другие положения Основного закона не могут получить своей законодательной конкретизации. Замечено, что "лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии" <*>.

<*> Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 7.

Признавая необходимость следования в этом направлении - продуманной и неспешной законодательной конкретизации отдельных положений Конституции, - необходимо настроиться на последовательную законотворческую работу. Ее непременным условием должен стать предварительный системный правовой анализ, чтобы выяснить, какие конституционные нормы не работают по причине объективного несоответствия современной действительности, а какие - в связи с отсутствием механизма реализации, необходимых процедурных форм, но могут быть введены в оборот федеральным конституционным законом или федеральным законом без поправок в Конституцию. Например, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 4 июля 2003 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>, а ранее Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <**>, установлен порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2709.
<**> См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

Законодательным путем были развиты конституционные положения о порядке формирования палат Федерального Собрания. Причем за период с 1994 по 2002 г. эти порядки претерпевали основательные изменения без изменения текста Основного закона. За последние три года уточнены основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, что явилось серьезным шагом к развитию вопросов федерализма. Можно привести и другие примеры законодательного развития Конституции (в частности, глав о правах и свободах человека, о Федеральном Собрании, о Правительстве Российской Федерации, о судебной власти, о местном самоуправлении).

Законодательное развитие Конституции корректно только тогда, когда соблюдается ее значение как фундамента, на котором возводится здание правовой системы. "Она формирует основу нормативной модели общественных отношений; делает возможным, целесообразным функционирование их с точки зрения высших интересов общества и государства" <*>. Однако Конституции как ядру правовой системы не уделяется должного внимания <**>.

<*> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: Проблемы реализации. М., 2002. С. 79.
<**> См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Конституция в правовой системе: взаимовлияние и противоречия // Конституция как фактор социальных изменений: Сборник докладов. М., 1999. С. 88.

Другая проблема - когда законодатель стремится как можно скорее воплотить основы конституционного строя в законы прямого действия, не учитывая ни объективных (например, того, что еще не сложились соответствующие общественные отношения или что отсутствуют необходимые финансовые и материальные ресурсы), ни субъективных (в первую очередь, правосознание граждан) факторов, которые препятствуют их реализации. Особенно трудным в этом плане является развитие положений Конституции о социальном государстве. Решение социальных проблем зависит в значительной степени от развития экономики, эффективного функционирования рыночного механизма. Уже не одна сотня нормативных актов в этой сфере за последние годы серьезно реформировалась. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. обратил внимание и законодательной, и исполнительной власти на то, что порой такие акты носят популистский характер, а это приводит только к быстрому росту государственных расходов и обману граждан <*>.

<*> См.: Российская газета. 2003. 17 мая.

Исследователями отмечается, что положения Конституции о правах и свободах человека как высшей ценности воплощаются в гуманизации российского законодательства <*>. И все же на фоне достаточно заметных достижений в сфере прав и свобод человека (ибо каталог этих прав и свобод, предлагаемых Конституцией Российской Федерации, впечатляет и по праву считается одним из лучших разделов в действующем Основном законе) еще далеко не все права обеспечены, отсутствуют механизмы их реализации, а государство не в полной мере несет ответственность за их обеспечение.

<*> См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 19 - 28.

К сожалению, не получили своего своевременного законодательного развития конституционные гарантии прав граждан, подвергшихся уголовному преследованию. Новый УПК вступил в силу не так давно. Только начинают работать суды с участием присяжных заседателей, конституционным правом на рассмотрение дел которыми обладают обвиняемые в совершении особо тяжких преступлений против жизни (ч. 2 ст. 20 Конституции). Недавно стали реализовываться конституционные нормы о судебном порядке применения ареста, заключения под стражу и содержания под стражей. Долгое время ждали своей реализации конституционные нормы о праве частной собственности на землю, о праве на альтернативную гражданскую службу и др. В этой связи большая работа была проделана Конституционным Судом, принимавшим развернутые решения по данным вопросам, фактически предлагая Федеральному Собранию готовые законодательные конструкции.

Возможности законодательной конкретизации конституционных норм далеко не исчерпаны. Нет конституционного закона о Конституционном Собрании, о судах общей юрисдикции, необходимо новое законодательство по вопросам жилищно-коммунальной и административной реформ. Возможность формирования "профессионального, эффективного Правительства, опирающегося на парламентское большинство" <*>, может потребовать существенных изменений Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

<*> Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2003. 17 мая.

Гораздо быстрее отражение (в гражданском законодательстве) нашли провозглашенные Конституцией принципы рыночной экономики, но при этом законодатель не уделил практически никакого внимания вопросам управления государственной собственностью. Теперь требуются значительные усилия, чтобы исправить ситуацию в этой сфере.

Таким образом, с одной стороны, Конституция 1993 г. существенно повысила роль закона в механизме правового регулирования - он стал главным инструментом регулирования общественных отношений. С другой - произошли содержательные изменения законодательства, обусловленные провозглашением новых основ конституционного строя. Тем самым Конституция дала толчок развитию отраслей законодательства. Однако этот процесс идет неравномерно. Можно отметить достаточно быстрое обновление и стабилизацию одних отраслей законодательства (таких, например, как уголовное и гражданское) и явную неопределенность в развитии других (например, финансового законодательства). И дело не только в том, что Конституция практически не касается многих сфер отношений, - развитие законодательства во многом зависит от хода социально-экономических реформ. Бурный рост отраслевого законодательства, его коренная переработка, возникновение новых направлений правового регулирования общественных отношений обусловили появление новых кодифицированных актов, новых отраслей законодательства. В силу этого в последнее время как о самостоятельных отраслях права заговорили о таких объединениях правовых норм, которые ранее считались лишь подотраслями или даже институтами права. Имеются в виду банковское, налоговое, таможенное, уголовно-розыскное, арбитражно-процессуальное право, право социального обеспечения и т.п. Данные проблемы дискутируются (правда, нельзя сказать, что достаточно) и в теории права, в чьем ведении находятся общие вопросы построения системы права, выделения новых отраслей и подотраслей права <*>. Отметим, что далеко не все предложения отраслевиков о признании в качестве самостоятельной той или иной отрасли права пользуются поддержкой у теоретиков права.

<*> О некоторых проблемах см., например: Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. N 2. С. 22 - 27; Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С. 5 - 12; Современное состояние российского законодательства и его систематизация: (Материалы "круглого стола") // Государство и право. 1999. N 2. С. 23 - 31; Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., 2000. С. 2; Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие. М., 1998. С. 38 - 39; Овсепян Ж.И. Конституционное судебно-процессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. N 2. С. 196 - 212.

Определяя задачи отечественного законодательства, необходимо исходить из достаточно четкого понимания того, что уже сделано. Это позволяет выдвинуть некоторые предположения относительно перспектив продвижения вперед. Ясно, что здесь неприменим чисто арифметический подход, так как за сотнями принятых законов - ситуация в той или иной социально значимой сфере. И суть в том, что нет согласованности между действующими нормативными актами и система законодательства неэффективна. Можно констатировать, что законодательная деятельность в Российской Федерации в силу разных причин, в том числе из-за различия в понимании ее предназначения (а порой в отсутствие этого понимания), необоснованного толкования важнейших конституционных положений, привела к хаотичному нарастанию нормативного материала. При регулировании однородных вопросов внутри единой системы российского законодательства встречается большое число противоречий и несогласованностей, что снижает его эффективность и авторитет, порождает нестабильность. В общественном правосознании еще четко не сформировалась роль, которая теперь отведена закону, уровень, на который его подняла Конституция.

Многие ученые и практики в свете развития Конституции видят выход из сложившейся в законодательстве ситуации в укрупнении законодательного массива (уже давно предлагается принять Избирательный кодекс, Кодекс государственной службы, Природоресурсный кодекс и др.), в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации. При всей необходимости проведения данной работы следует помнить, что систематизация поможет устранить последствия бессистемного законотворчества, но не его причины. Требует изменения сам подход к законодательствованию. Оно не должно происходить стихийно. Законодательство должно отражать общественные потребности. Преодолению некоторой хаотичности развития российского законодательства и обеспечению его большей планомерности и эффективности в немалой степени должна способствовать современная научная концепция законодательства, которую разрабатывает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации <*>. Концепция представляет анализ современного состояния законодательства в целом и его отраслей и факторов, влияющих на законотворчество и действие законов.

<*> См. изданные ранее: Концепция развития российского законодательства. М., 1994; Правовая реформа: Концепция развития российского законодательства. М., 1995; Концепция развития российского законодательства. М., 1998.

Говоря о субъектах реализации норм, нельзя не подчеркнуть и ту особенность, что в федеративном государстве таковыми являются государственные образования - члены федерации. Это обстоятельство обусловливает и другое: федеральная конституция реализуется прежде всего в конституционной деятельности членов федерации. Конституция РФ во многом расширила возможности субъектов Федерации, в том числе и в законодательной сфере. Продолжающаяся реформа в сфере федеративных отношений в итоге должна привести к упорядочиванию не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации, очертить его контуры, выявить тенденции его развития и, несомненно, повлиять на его содержание. Скорее всего, следует ожидать снижения активности законотворчества субъектов Федерации, прекращения практики дублирования федерального законодательства на региональном уровне.

Можно отметить, что конституционное развитие России на данном этапе вполне возможно без изменения Основного закона. Если наша Конституция и не идеальна, то она все же жизнеспособна. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и федерального законодателя подтверждают этот факт. Выискивание же "брака" в Конституции в целях ее замены - "затратная", неэффективная, а главное, неэкономичная практика. Нет никакой гарантии, что отдельные изменения Конституции или ее пересмотр приведут к улучшению ситуации.

Именно незыблемость Конституции России служит основой для решения первоочередных задач, стоящих перед российским обществом <*>, для построения демократического правового социального федеративного государства. Активное применение конституционных принципов - условие развития необходимых общественной практике отношений.

<*> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2003. 17 мая.