Мудрый Юрист

Предмет международного водного права и его место в системе международного публичного права

Котова М.В., заместитель начальника отдела сделок с государственным имуществом Федерального агентства морского и речного транспорта.

Статья посвящена предмету международного водного права и его месту в системе международного публичного права.

Ключевые слова: международное водное право, международное публичное право.

The subject of international water law and its place in the system of public international law

M.V. Kotova

The article is devoted to the subject of international water law and its place in the system of public international law.

Key words: international water law, international public law.

Вода - самый богатый ресурс на Земле. Однако только небольшое количество, приблизительно 2,53% пресной воды, может быть использовано для потребления человеком, сельского хозяйства и в промышленных целях. Как правило, это пресные воды, а это приблизительно 300 рек, 100 озер и множество других водоносных слоев, разделенные двумя и более государствами. В юридической литературе их называют трансграничными водными объектами. Пользование этими объектами сталкивается с такими острыми проблемами, как устойчивое увеличение мирового населения, урбанизация, экологическая деградация, гидрологическая изменчивость, а также конкурирующие требования на пресную воду прибрежных государств. Кроме нескольких рек, ни один из крупных водных бассейнов в мире не регулируется соглашением, охватывающим все прибрежные государства. Даже тогда, когда существует соглашение, его толкование и применение не всегда является легкой задачей. В результате чего споры по поводу общих пресноводных ресурсов увеличиваются и теперь охватывают широкий круг вопросов, которые выходят за рамки количества и качества общей пресной воды. Мировому сообществу до сих пор не удалось принять универсальное международное соглашение по регулированию использования и охране общих трансграничных водных объектов.

Вместе с тем использование трансграничных водных объектов, их охрана, а также разрешение споров относительно этих ресурсов подпадает под регулирование международного права. Совокупность норм международного права, касающихся трансграничных водных объектов, рек, озер и иных водоносных слоев, можно разделить на несколько составных направлений: судоходное использование, несудоходное использование и охрана трансграничных водных объектов.

Однако среди ученых нет единого мнения относительно характера всей совокупности этих норм международного права.

В настоящее время сложилось несколько точек зрения по данному вопросу. Одни ученые говорят о том, что в международном публичном праве сформировался новый институт международного права <1>, другие - что это новая отрасль права, регулирующая международные водные отношения <2>. Третьи говорят о том, что в международном праве появились новые объекты международно-правового регулирования, такие как водные ресурсы и трансграничные водотоки <3>. При этом данные объекты рассматриваются либо как особые объекты защиты международного экологического права, либо как объекты, рассматриваемые в рамках территории в международном праве.

<1> Некотенева М.В. Правовые проблемы использования международных водотоков: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 30; Махкамбаев С.Д. Международно-правовое регулирование сотрудничества государств по использованию трансграничных водных ресурсов в регионе Центральной Азии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
<2> Лазервиц Д.Дж. Развитие международного водного права: закон Международной комиссии права о ненавигационном использования международных водотоков // Международное и национальное водное право и политика. Ташкент, 2001. С. 67 - 85; Уотерс П. Роль водного права в развитии стратегии интегрированного управления водными ресурсами // Международное и национальное водное права и политика. Ташкент, 2001. С. 4.; Danta A.C. National and International Water Law and Administration: Selected Writings. Martinus Nijhoff Publishers, 2003; International Water Law. Selected Writings of Professor Charles B. Bourne / Edited by Patricia Wouters. Martinus Nijhoff Publishers, 1997.
<3> Копылов М.Н., Мохаммад С.А., Сасиев К.Х. Обеспечение экологической безопасности трансграничного водотока в системе управления им // Международное право (International law). 2007. N 4 (32). С. 226 - 243; Сасиев К.Х. Тенденции прогрессивного развития и кодификации норм международного права по вопросам использования трансграничных водотоков (экологический аспект) // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. "Юридические науки". 2008. N 1. С. 95 - 101; Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные механизмы / Под ред. А.Н. Вылегжанина. М.: МГИМО, 2008; Bogdanovic S. International law of Water Resources / Martinus Martinus Nijhoff Publishers, 2001.

Впервые в отечественной доктрине в XIX веке П.Е. Казанским в работе "Договорные реки. Очерки истории и теории международного речного права" был использован термин "международное речное право" в отношении всей этой совокупности норм. Он обосновывал вывод о том, что активно формируется новая отрасль международного речного права: "так мы называем нормы, определяющие положение рек в международной жизни, или, что то же самое, совокупность норм, регулирующих отношения между государствами международного общения и отдельными лицами, участвующими в нем, по поводу рек, речек, ручьев, каналов, озер и др. собраний пресной воды" <4>.

<4> Казанский П. Договорные реки. Очерки истории и теории международного речного права. Казань, 1895. С. 8.

Понятие "международное речное право" употреблялось и анализировалось в классическом заключении Постоянной палаты международного правосудия по делу, связанному с рекой Одер <5>, а также в документах Комиссии международного права по прогрессивному развитию и кодификации норм, касающихся международных водных путей.

<5> Permanent Court of International Justice. Ser. A. Hague. 1929. N 23. P. 26 - 27.

Использование термина "международное речное право" встречалось в последующем как в советской отечественной науке <6>, так и в зарубежной науке <7>. В настоящее время оно также актуально и для современной отечественной науки.

<6> Кейлин А.Д. Актуальные вопросы современного морского и речного права // Сов. ежегодник международного права. М., 1963. С. 78 - 109.
<7> Winiarski B. Principes generaux de droit fluvial international // Recueil des cours de L'Academie de droit internayional. Vol. 45 Hague, 1993. P. 79 - 215; Koutikov V. Quelqes aspects de l'evolution recente du droit fluvial international en Europe // Conference sur le droit international. Lagonissi (Grece), 3 - 8 avil 1966 // Rapports et travaux. Les cours dleaux internationaux. Geneve, 1967; Glaser E. Evolutia principilor de drept international fluvial // Drept international fluvial/Bucuresti, 1973. P. 11 - 40.

Так, российские ученые С.А. Гуреев и И.Н. Тарасова утверждают, что международное речное право это исторически сложившаяся отрасль международного права, под которой понимается "совокупность юридических норм, регулирующих отношения между государствами в связи с использованием международных рек, озер, неморских каналов и других водных путей международного значения" <8>.

<8> Гуреев С.А., Тарасова И.Н. Международное речное право: Учеб. пособие. М., 2004. С. 10.

О самостоятельной и единственной в своем роде отрасли международного права, не похожей на международное морское право, пишет и Д.О. Сиваков. Международное речное право, по мнению ученого, представляет собой "совокупность правовых норм, регулирующих отношения между государствами и международными организациями по использованию и охране водотоков и водоемов (рек, озер, каналов и водохранилищ), находящихся на территории двух и более государств" <9>.

<9> Сиваков Д.О. Водное право России и зарубежных государств М.: Юстицинформ, 2010. С. 325; Сиваков Д.О. О проблемах развития международного речного права // Законодательство и экономика. 2003. N 12. С. 75 - 77.

Таким образом, одной из сложившихся точек зрения среди ученых является то, что в международном праве сложилась самостоятельная отрасль права - международное речное право.

Однако существует и другая точка зрения. Н.А. Ушаков утверждал, что "общего международного речного права", содержащего специальные международно-правовые принципы и нормы, регулирующие взаимоотношения прибрежных государств по поводу использования международных рек, нет и оно в принципе вряд ли возможно. Во-первых, потому, что многие государства, в частности островные и архипелажные, вообще не имеют международных рек и, соответственно, не могут принимать участие в их регулировании по общему международному праву, которое призвано регулировать взаимоотношения между всеми государствами. Во-вторых, потому, что характер международных рек, как и характер приоритетов их использования, столь различен, что сформулировать основы их правового регулирования, помимо основных принципов международного права, практически невозможно" <10>.

<10> Курс международного права: В 7 т. М., 1990. Т. 3. С. 38.

Сложно согласиться с данной точкой зрения, так как суда архипелажных и островных государств успешно используют трансграничные водные объекты, в частности международные реки. Данные государства принимают участие в их регулировании путем подписания различных существующих международных договоров. Кроме того, в настоящее время сформулированы не только принципы международного права в этой области международного права, но и сложились нормы, которые успешно соблюдаются не только прибрежными государствами трансграничного водного объекта, но и неприбрежными государствами.

Вместе с тем, анализируя все представленные понятия международного речного права, можно прийти к выводу, что главным объектом международных водных отношений являются поверхностные водные объекты, пересекающие территорию двух и более государств, так называемые "трансграничные поверхностные водные объекты". Однако в современном мире отношения, складывающиеся между государствами и иными субъектами международного права, развиваются с такой стремительной скоростью, что регулированию подлежат не только объекты, которые непосредственно лежат на поверхности земной суши и видны невооруженным глазом, но и объекты, которые находятся под поверхностью земли, так называемые "грунтовые воды" или "подземные воды".

Поэтому появляется объективная необходимость использовать иные термины в отношении норм международного права, регулирующих использование и охрану трансграничных водных объектов.

После принятия Европейской экономической комиссией ООН Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. и Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. ряд отечественных и зарубежных ученых стали говорить о такой отрасли права, как право международных водотоков <11>. В частности, М.В. Некотенева под правом международных водотоков понимает "систему норм, регулирующих обособленную совокупность взаимосвязанных общественных отношений, складывающихся между государствами и иными субъектами международного права по поводу использования международных водотоков и международных водных бассейнов" <12>.

<11> Бекяшев К.А. Правовой режим международных водотоков // Lex Russica. 2009. N 2. С. 472; Stephen C. McCaffrey. The law of international watercourses. Second Edition. Oxford University Press Inc. New York, 2007.
<12> Некотенева М.В. Правовые проблемы использования международных водотоков: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 30.

Исходя из понимания вышеуказанного определения права международных водотоков, можно сделать вывод, что объектами международных водных отношений являются трансграничные/международные водотоки и международные водные бассейны.

Определение международного водотока дается только в Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. Международный водоток означает водоток, части которого находятся в различных государствах. Само же понятие водотока означает систему поверхностных и грунтовых вод, составляющих в силу своей физической взаимосвязи единое целое и обычно имеющих общее окончание.

Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. не дает определение трансграничному водотоку. В основе данной Конвенции лежит понятие трансграничных вод, под которыми понимаются любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах; в тех случаях, когда трансграничные воды впадают непосредственно в море, пределы таких трансграничных вод ограничиваются прямой линией, пересекающей их устье между токами, расположенными на линии малой воды на их берегах.

Необходимо отметить, что понятие трансграничных вод шире понятия международного водотока, так как последнее означает только систему вод как единое целое, а трансграничные воды включают в себя как международный водоток в целом, так и какие-либо части этого водотока, при условии пересечения им границы между двумя или более государствами.

Что касается международного водного бассейна, то легального определения этого понятия нет.

Хельсинкские правила использования вод международных рек 1966 г. содержат понятие международного речного бассейна, под которым понимается географический район, расположенный в пределах двух или более государств и определяющийся границами водораздела, включая поверхностные и подземные воды, впадающие в водные потоки общего значения.

Однако исходя из тех определений, которые есть в отечественной науке, по своему содержанию и сути понятия международный водный бассейн и международный речной бассейн идентичны <13>.

<13> Например, М.В. Некотенева под международным водным бассейном понимает "географическую область, части территории которой находятся под суверенитетом двух или более государств, и которая определяется границами распространения системы поверхностных и подземных вод, сток которых поступает в общий водоем" (Там же. С. 46).

Рассматривая указанные выше определения объектов международных водных отношений права международных водотоков, а именно то, что понятие международного водотока " понятий "трансграничные воды" и "международный водный бассейн", невозможно не прийти к выводу, что, используя в названии новой отрасли международного права такое ключевое слово, как водоток, авторы искусственно сужают границы правового регулирования тех объектов международных водных отношений, по поводу которых они складываются между государствами и другими субъектами международного права.

Среди отечественных и зарубежных <14> ученых также можно встретить мнение о том, что в настоящее время активно развивается новая отрасль права - международное водное право.

<14> Laurence Boisson de Chazournes and Mara Tignino. International water law. Volume 1. Edward Elgar Publishing Ltd. 2015.

Так, А.И. Голышев под международным водным правом понимает "формирующуюся отрасль международного права, которая представляет собой комплекс юридических норм, регулирующих отношения между государствами и иными субъектами международного права по поводу охраны и рационального использования природных вод и соответствующих водосборных бассейнов, а также по поводу защиты территорий и населения от неблагоприятного действия вод трансграничных водных объектов" <15>.

<15> Голышев А.И. Международное водное право: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки 280300, 280400. М.: МГУП, 2007. С. 38.

О новом направлении правового регулирования в системе международного публичного и международного частного права, которое образует в этой системе самостоятельную отрасль - международное водное право <16>, говорит и Т.Г. Калиниченко. Международное водное право данный ученый определяет как "совокупность публичных и частноправовых норм, регулирующих использование и охрану водных объектов и их водных ресурсов, находящихся на территории двух и более государств" <17>.

<16> Калиниченко Т.Г. Формирование и развитие международного водного права // Экологическое право. 2005. N 6. С. 34.
<17> Калиниченко Т.Г. Международно-правовое регулирование водных отношений (публично- и частноправовой аспект) // Аграрное и земельное право. 2005. N 9. С. 63.

Выдвигая достаточно смелую идею относительно понятия международного водного права, Т.Г. Калиниченко в то же время говорит о том, что "определение международного частного водного права, как и его соотношение с публичным международным водным правом, вызовет дискуссии, поскольку пока неясно соотношение международного частного права с публичным международным правом. Научные споры об этом ведутся у нас давно и до сих пор не получили однозначного решения, что, безусловно, осложняет определение понятия международного водного права" <18>.

<18> Калиниченко Т.Г. Международное водное право // Проблемы совершенствования методики преподавания эколого-правовых и аграрно-правовых учебных дисциплин в юридических вузах России: Материалы Всероссийского научно-методологического семинара. М.: Таглимат, 2007. С. 285.

Сложно согласиться с позицией, что международное водное право есть "совокупность публичных и частноправовых норм", так как фактически международное водное право представляет собой совокупность публичных правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся между государствами и иными субъектами международного права, по использованию, а также охране трансграничных водных объектов, то есть является исключительно публичным правом. Данную позицию признают большинство ученых <19>.

<19> Гуреев С.А., Тарасова И.Н. Международное речное право. М.: Международные отношения, 1993. С. 3; Краснова И.О. Введение в экологическое право // Аграрное и земельное право. 2005. N 3.

Анализ всех вышеперечисленных определений позволяет прийти к выводу, что единое понятие и название новой отрасли, регулирующей международные водные отношения, в доктрине международного публичного права отсутствует и оно практически не развито.

Несмотря на то, что в науке международного права среди отечественных ученых нет единого мнения относительно названия норм международного права, регулирующих использование и охрану трансграничных водных объектов, большинство из них едины во мнении, что эти нормы образуют новую отрасль права.

В общей теории права под отраслью права понимают "совокупность правовых норм, которая образует самостоятельную обособленную часть системы права, регулирующую качественно однородную сферу общественных отношений своим особым методом" <20>. Таким образом, каждая отрасль права характеризуется тем, что у нее есть свой предмет регулирования (однородная сфера общественных отношений, регулируемая отраслью права) и метод правового регулирования (способы, приемы и методы регулирования однородной сферы общественных отношений). Наличие предмета и метода правового регулирования является одним из главных факторов образования новой отрасли права. Однако данная конструкция, применимая к внутригосударственному праву, не может быть полностью применена к такой отрасли права, как международное публичное право. Как отмечал Д.И. Фельдман, "специфика системы международного права такова, что многие конструкции, применимые к национальным системам права, либо вообще не срабатывают, либо обладают там специфическими характеристиками и требуют особого подхода" <21>.

<20> Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для академического бакалавриата, 5-е изд. М.: Юрайт, 2015. С. 256.
<21> Фельдман Д.И. О системе международного права // Советский ежегодник международного права. М., 1979. С. 92.

Для отрасли права в международном праве характерны:

а) качественное своеобразие и обособленность (автономность) данной группы норм;

б) особенность источников этих норм и способов их создания;

в) большой объем нормативного материала, регулирующего данный вид международных отношений;

г) заинтересованность международного сообщества в развитии отрасли (или данного вида международного общения) <22>.

<22> Курс международного права: В 7 т. М., 1989. Т. 1: Понятие, предмет и система международного права. С. 265.

В настоящее время существует достаточно большое количество международно-правовых норм, регулирующих использование и охрану трансграничных водных объектов. Данные нормы содержатся во многих договорах и соглашениях, а также в международно-правовых обычаях (например, в Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., Конвенции о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г., Конвенции о режиме судоходства на Дунае 1948 г., Соглашении об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов 1998 г. и др.).

Как можно заметить, государства заключают множество международных соглашений о совместном использовании трансграничных водных объектов, в которых предусматривают регулирование не только судоходства как традиционного вида использования водных объектов, но и строительства гидротехнических сооружений, производства гидроэлектроэнергии, осуществления ирригации, рыболовства и лесосплава, а также предусматривают защиту и охрану водных объектов.

Но нужно констатировать тот факт, что, несмотря на наличие сложившихся в международном праве определенного рода отношений - международных водных отношений, в международном праве отсутствует кодифицированный акт в этой области.

А в основе отрасли права, как правило, лежит кодифицированный акт, аккумулирующий в себе нормы, характеризующие общие положения правового регулирования общественных отношений, складывающихся в отрасли права.

Отсутствие кодифицированного акта в области использования и охраны трансграничных водных объектов объясняется тем, что предмет правового регулирования очень сложен, каждый трансграничный водный объект уникален, это связано и с географическим местоположением, и с гидрологическими и климатическими условиями.

Все вышеперечисленные признаки, характерные для отрасли в международном праве, в настоящее время недостаточно проявляются в отношении складывающихся между государствами общественных отношений по использованию и охране трансграничных водных объектов.

В этой связи трудно утверждать, что в настоящее время сложилась самостоятельная отрасль права.

Однако будет справедливым отметить, что в международном публичном праве сложился особый институт, то есть совокупность (комплекс) международно-правовых норм, касающихся обособленной совокупности взаимосвязанных общественных отношений - международных водных отношений между государствами и иными субъектами права по определенному объекту правового регулирования - использование и охрана трансграничных водных объектов и международных водных бассейнов.

Как ранее было сказано в доктрине международного права, нет единого мнения относительно понятия и названия, которые могут быть использованы в отношении всей этой совокупности норм международного публичного права.

Наличие такого большого количества различных подходов и мнений ученых, вероятнее всего, связано с тем, что в международном праве нет единого и общего определения объекта международных водных отношений. Существующие международные договоры и соглашения в этой области права содержат в себе достаточно разные названия объектов международных водных отношений, например международные реки и озера, трансграничный водный объект, международный водоток и международный водный бассейн, трансграничные воды, природные воды, водные ресурсы, внутренние водные пути международного значения и др.

Вместе с тем в основе всех вышеуказанных объектов лежат три главных признака: это сами воды, которые могут быть поверхностными и подземными; их трансграничность, то есть пересечение территорий нескольких государств; водный бассейн, то есть географический район, определяющийся границами водораздела (территория земной поверхности).

В этой связи для обозначения разных объектов международных водных отношений можно использовать их универсальные названия - водный объект, под которым будут пониматься любые поверхностные и подземные (грунтовые) воды, пересекающие территорию двух и более государств, так называемый "трансграничный водный объект" и "международный водный бассейн".

Данные универсальные названия - трансграничный водный объект и международный водный бассейн могут лечь в основу названия института международного публичного права - международное водное право, под которым понимается совокупность юридических норм, регулирующих обособленные взаимосвязанные международные водные отношения, складывающиеся между государствами и иными субъектами международного права по поводу использования и охраны трансграничных водных объектов и международных водных бассейнов.

По мнению профессора международного права Ф. Бербера, "является просто преждевременным предлагать систему международного водного права - так как такая попытка неизбежно привела бы к обобщениям, лишь наполовину правильным и опасным по своей поверхности" <23>.

<23> Berber F. Rivers in International law. London, 1959. P. 9.

Однако, не предлагая такой системы, следует отметить, что международное водное право регулирует международные водные отношения, складывающиеся между государствами и иными субъектами международного права по поводу:

  1. использования трансграничных водных объектов и международных водных бассейнов, которое можно разделить на две группы:
  1. охраны трансграничных водных объектов и международных водных бассейнов.

В настоящее время сотрудничество государств становится все более тесным в сфере использования и охраны трансграничных водных объектов и международных водных бассейнов. Нормы и принципы, образующие институт международного водного права, находятся в постоянной динамике и развитии. Традиционный судоходный вид использования трансграничных водных объектов подвергается детальному регулированию как со стороны прибрежных государств, так и неприбрежных государств. Виды несудоходного использования трансграничных водных объектов и международных водных бассейнов расширяются и становятся предметом регулирования международных соглашений и договоров.

Возможно, в будущем международное сообщество примет всеобъемлющую универсальную конвенцию, относящуюся ко всем многообразным видам деятельности государств по использованию и охране трансграничных водных объектов и международных водных бассейнов, и тогда можно будет говорить о том, что в международном праве активно начинает формироваться новая отрасль права - международное водное право.

Список использованной литературы

  1. Казанский П. Договорные реки. Очерки истории и теории международного речного права. Казань, 1895. Т. II. С. 8.
  2. Гуреев С.А., Тарасова И.Н. Международное речное право: Учеб. пособие. М., 2004. С. 10.
  3. Сиваков Д.О. Водное право России и зарубежных государств М.: Юстицинформ, 2010. С. 325.
  4. Голышев А.И. Международное водное право: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки 280300, 280400. М.: МГУП, 2007. С. 38.
  5. Курс международного права: В 7 т. М., 1989. Т. 1. Понятие, предмет и система международного права. С. 265.
  6. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для академического бакалавриата, 5-е изд. М.: Юрайт, 2015. С. 256.