Мудрый Юрист

К вопросу о понимании сущности административной юрисдикции полиции России и великобритании

Шевцова Наталия Игоревна, инспектор организационно-аналитического отдела Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, капитан полиции.

Шевцов Александр Валерьевич, доцент кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, полковник полиции.

Сущность административной юрисдикции российской полиции преимущественно проявляется в реализации несудебных мер по отношению к нарушителям установленных государством административно-правовых норм, тогда как в Великобритании юрисдикция полиции проявляется в осуществлении юрисдикционного контроля за разрешением конфликтов, возникающих при осуществлении ее деятельности в сфере публичного управления. Административная юрисдикция полиции России в большей степени ориентирована на защиту личности, общества и государства от административных правонарушений. Административная юрисдикция полиции Великобритании преимущественно имеет отношение к реализации практических управленческих целей, направленных на совершенствование ее внутриорганизационной административной деятельности.

Ключевые слова: административная юрисдикция, процедурное производство, производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам, дисциплинарное производство, административный контроль.

Revisiting understanding of the essence of administrative jurisdiction of the police of Russia and Great Britain

N.I. Shevtsova, A.V. Shevtsov

Shevtsova Nataliya I., Inspector of the Organizational and Analytical Department of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Legal Sciences, Captain of the Police.

Shevtsov Aleksandr V., Assistant Professor of the Department of Public Security Subdivisions Activity Management of the Management Academy of the Ministry of Interior of Russia, Candidate of Legal Sciences, Colonel of the Police.

Administrative jurisdiction of police in the Russian Federation manifests itself in implementation of non-judicial measures aimed at violators of administrative legal and regulatory framework. In the United Kingdom jurisdiction of police is revealed through jurisdictional control in resolution of conflicts when police functions are carried out in the field of public administration. Administrative jurisdiction of police in the Russian Federation is focused primarily on protection of individuals, society and the state against administrative violations. Administrative jurisdiction of police in the United Kingdom is mostly related to accomplishing practical management objectives aimed at improvement of its internal administrative activities.

Key words: administrative jurisdiction, procedure, administrative proceedings, proceedings on complaints, disciplinary proceedings, administrative control.

Анализ сущностных качеств исследуемого правового явления в отечественном и британском законодательстве позволяет говорить о том, что административная юрисдикция полиции представляет собой процессуальную деятельность соответствующих должностных лиц по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров, по правовой оценке поведения их участников, а также в необходимых случаях по применению мер юридической ответственности.

Как известно, наличие законодательства, отражающего современные социальные потребности любого общества, является основным условием эффективного правового регулирования. В свою очередь, последнее всегда предполагает разработку системы специальных мер, создающих необходимые условия для точного осуществления принимаемых государством правовых установлений.

Ни для кого не секрет, что, поскольку реализация таких мер практически всегда связана со спором о праве, она зачастую не исключает возникновения самых различных конфликтных ситуаций в системе "власть - подчинение". При этом подобного рода конфликты могут иметь место не только в связи с несоблюдением участниками общественных отношений предусмотренных законом правовых норм, но и по поводу реализации возложенных на них служебных (должностных) полномочий. Это оказывает на правовую систему любого государства существенный дезорганизующий эффект, выражающийся в фактическом несоблюдении его национальных и общественных интересов. В таких случаях надежная юридическая защита государства и личности может быть обеспечена посредством определенной корректировки поведения участников общественных отношений. Основную же корректирующую функцию в системе правового регулирования таких отношений выполняет правоохранительная деятельность полиции.

Сущность административной юрисдикции полиции выражается в ее научном и национально-законодательном определении.

В отечественной юридической науке еще в начале XX столетия юрисдикционный способ защиты общественных интересов противопоставлялся проявлениям "самоуправства и мести, этим диким видам правосудия" <1>.

<1> Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1914. С. 2.

Исследуя сущность административной юрисдикции, профессор А.П. Шергин одним из первых обосновал современную научную точку зрения на то, что "юрисдикция является одним из фундаментальных видов государственной деятельности с присущими ей целями, содержанием и субъектами осуществления" <2>. Называя юрисдикцию центральным самостоятельным видом правоохранительной деятельности, профессор указывает на ее взаимосвязь с основами управления, а также с наличием реальной возможности защиты нарушенных прав. Концептуальное понимание административной юрисдикции конца 70-х гг. прошлого века позволяло видеть в ней "вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях (отдельных видах преступлений) и принятие решения по ним в установленных законом формах и порядке" <3>.

<2> Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 11.
<3> Шергин А.П. Указ. соч. С. 45.

Раскрывая особенности управленческой концепции административного процесса начала нынешнего века, профессор В.Д. Сорокин аргументированно указывал на то, что "государственно-управленческая деятельность в основном сориентирована на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью" <4>.

<4> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 27.

Исследуя эти качества, российские ученые под административной юрисдикцией стали понимать правоохранительную, правоприменительную, государственно-властную, квазисудебную деятельность по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов), включающих осуществление должностными лицами производства по делам об административных правонарушениях, производства по жалобам, дисциплинарного и согласительного производства <5>. В современном российском праве существуют разномасштабные подходы к вопросу о структуре соответствующих юрисдикционных производств <6>.

<5> Денисенко В.В., Позднышев А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутренних дел. М.: ГУК МВД России, 2002. С. 7.
<6> Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 9.

Размышляя об административной юрисдикции российской полиции, профессор В.В. Головко справедливо утверждает, что административные производства пока еще не обеспечены в необходимой мере должным правовым регулированием, а современная административно-юрисдикционная деятельность охватывает не только административно-деликтное производство, но и нормативное, правонаделительное, правоприменительное производство позитивного характера <7>.

<7> Головко В.В. О понятии и содержании административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции) // Административное право и процесс. 2015. N 12. С. 5, 6, 13.

Правовые основы деятельности российской полиции в сфере осуществления вышеперечисленных административно-юрисдикционных производств следует условно классифицировать на три уровня.

Первый уровень (федеральные нормативные правовые и подзаконные акты) - Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Федеральные законы "О полиции", "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Указ Президента Российской Федерации "О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации" и др.

Второй уровень (нормативные правовые акты субъектов РФ) - законы субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданные в пределах компетенции региональных органов государственной власти.

Третий уровень (локальные акты) - Приказы МВД России, например, от 05.05.2012 N 403 "О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию", от 29.12.2012 N 1156 "Об утверждении Типовых положений о подразделениях организации применения административного законодательства и подразделениях по исполнению административного законодательства", от 31.12.2012 N 1166 "Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции", от 02.03.2009 N 185 "Об утверждении Административного регламента МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения", от 29.08.2014 N 736 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД России заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях", от 26.03.2013 N 161 "Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 12.09.2013 N 707 "Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации" и др.

Таким образом, сущность административной юрисдикции российской полиции преимущественно проявляется в реализации несудебных мер по отношению к нарушителям установленных государством административных правовых норм. Указанные меры осуществляются уполномоченными на то должностными лицами полиции в рамках административно-юрисдикционных производств трех основных видов (об административных правонарушениях, по жалобам и дисциплинарного).

Сущность административной юрисдикции британской полиции проявляется преимущественно не в реализации несудебных мер по отношению к нарушителям установленных государством административно-правовых норм, а в осуществлении так называемого юрисдикционного контроля за разрешением конфликтов, возникающих при осуществлении деятельности полиции в сфере публичного управления.

Содержание юрисдикционного контроля, осуществляемого полицией, может быть раскрыто с учетом понимания специфических особенностей полномочий полиции Великобритании. В качестве примера для исследования этих полномочий рассмотрим Закон "О полиции и доказательствах по уголовным делам" (ПАСЕ) <8>. Закон был принят в 1984 г. в связи с общественным резонансом по поводу злоупотребления полномочиями полиции в начале 1980-х гг., вылившихся в серию беспорядков. Изложенные в нем полномочия полиции обеспечивают разумный баланс между интересами государства и соблюдением гражданских свобод личности. Они представляют собой один из наиболее важных и наиболее часто используемых инструментов государственного принуждения.

<8> The Police and Criminal Evidence Act 1984 (PACE).

Британская полиция является одним из немногих субъектов государственного управления, имеющих право применять силу в отношении правонарушителей, и поэтому очень важно, чтобы полицейские полномочия были четко определены и контролируемы.

По мнению Криса Тейлора, полномочия полиции являются лишь способом разрешения определенных моделей поведения, которые иначе были бы незаконными. Например, удержание кого-то против его воли в обычной ситуации является незаконным лишением свободы, при этом законный арест предоставляет полномочия для задержания лица <9>.

<9> Chris Taylor. Constitutional and administrative law. 2nd edition. P. 104 - 120.

Вышеупомянутый Закон регулирует все аспекты контакта полиции с правонарушителями, от проведения обыска на месте до задержания и допроса в полицейском участке. Он также включает в себя ряд положений, регламентирующих порядок представления полицейских доказательств в суде.

Структура Закона позволяет сделать вывод о том, что полиция в Великобритании реализует четыре разнородные группы полицейских полномочий.

Первая из них касается осуществления обыска "Stop search of persons and vehicles" (п. 1 - 5 "Обыск лиц и транспортных средств на месте").

Вторая группа относится к полномочиям по осуществлению ареста лиц, совершивших противоправные деяния "Powers of arrest" (п. 24 - 31 "Полномочия производить аресты").

Третья группа предусматривает полномочия полиции при осуществлении обыска помещений "Search of premises" (п. 8 - 23 и п. 32 "Обыск помещений").

Четвертая группа определяет полномочия полиции при задержании и проведении допроса лиц, подозреваемых в совершении противоправных деяний "Detention and questioning of suspects" (п. 34 - 65 "Задержание и допрос подозреваемых").

В дополнение к изложенным в Законе положениям правовую основу реализации четырех перечисленных разнородных групп полицейских полномочий составляют так называемые Кодексы практики "The Codes of Practice", которые содержат подробные правила осуществления соответствующих полномочий, например применяемый с 19 мая 2015 г. Кодекс практики "A" <10>, рассматривающий полномочия полиции производить обыск лиц и транспортных средств на месте, а также отдельные аспекты документирования.

<10> CODE A "Revised Code of Practice for the exercise by: Police Officers of Statutory Powers of stop and search Police Officers and Police Staff of requirements to record public encounters" / Printed in the UK by the Williams Lea Group on behalf of the Controller of Her Majesty's. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/384122/PaceCodeAWeb.pdf.

Следует отметить, что ни одной из четырех разнородных групп полицейских полномочий не предусмотрено права сотрудников полиции выносить внесудебные (юрисдикционные) решения о привлечении правонарушителей к ответственности в связи с совершением ими каких-либо противоправных деяний. Полномочия полиции предусматривают лишь их выявление, пресечение и процессуальное документирование. Выносить решение о назначении наказания уполномочен суд или специализированный отраслевой судебный орган <11>.

<11> Justices of the Peace Act 1997.

Исследуя сущность административной юрисдикции полиции Великобритании, необходимо отметить особенность национального законодательства, связанную с делением всех общественно опасных деяний на уголовные проступки и преступления. Цель подобного деления - более точная социально-политическая и правовая оценка этих явлений, производимая с учетом характера и степени общественной опасности противоправного деяния и лица, его совершившего.

В основе разграничения проступков и преступлений лежит процессуальный критерий, а именно порядок судопроизводства, применяемый при рассмотрении конкретного противоправного деяния. Так, если дело рассматривается судом присяжных в порядке судопроизводства с обвинительным актом, то это преступление (crime), а если в порядке суммарного (упрощенного) судопроизводства, то это проступок, именуемый суммарным правонарушением (summary offence). Такие проступки иногда называются мелкими уголовными правонарушениями (petty offences) <12>. Помимо процессуального критерия, для разграничения уголовного проступка и преступления используется признак наличия либо отсутствия судебного приказа для произведения ареста лица, совершившего противоправное деяние <13> (arrestable offences, non-arrestable offences).

<12> Kenny's Outlines of Criminal Law, Cecil Turner. Cambridge Academ, 2013. 728 p.
<13> The Criminal Law Act, 1967.

Представляется, что степень общественной опасности уголовных проступков в Великобритании может быть соотнесена со степенью общественной опасности административных правонарушений и преступлений небольшой тяжести в России. Однако в отсутствие такой категории противоправного деяния, как административное правонарушение (в понимании его как нарушение установленного государством административно-правового запрета), несколько иное значение имеет и понятие административно-юрисдикционной деятельности полиции.

Как отмечается в Словаре современной юридической терминологии, слово "юрисдикция" "состоит из jus и dicto, juris, dictio, или проговаривание, произнесение закона" <14>.

<14> Bryan A. Garner. Dictionary of Modern Legal Usage. Oxford University Press, 1995. P. 488.

Юрисдикция (jurisdictio) как властное полномочие представляет собой акт провозглашения права органом, имеющим власть судить, т.е. прерогативу разрешать конфликты принудительным для сторон образом <15>.

<15> Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: Монография / А.Б. Зеленцов, Н.М. Касаткина, В.И. Лафитский и др.; Отв. ред. В.И. Лафитский, И.Т. Тимошенко. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2015. С. 31 - 32.

Исследуя сущность содержания административной юрисдикции британской полиции, следует обратить внимание на различные значения этого словосочетания.

В этом смысле административная юрисдикция полиции имеет несколько значений <16>. В первом из них она подразумевает полномочия государства "говорить" о правовых отношениях как об имеющих юридически обязательное действие. Второе значение административная юрисдикция приобретает в случаях, когда речь идет о полномочиях полиции меньшей административно-территориальной единицы (например, округа) преследовать определенные правоохранительные интересы, которые в соответствии с общеправовыми принципами могут рассматриваться как законные в других административно-территориальных образованиях. В третьем значении это территория, на которой сотрудник полиции может осуществлять свои полномочия.

<16> Oxford dictionary of law. New York, Oxford University Press, 2009. P. 307.

Осмыслив специфику четырех основных полномочий британской полиции, правовые особенности разграничения проступков и преступлений (не предусматривающих такого понятия, как "административное правонарушение"), а также исторически сложившееся смысловое значение понятия "юрисдикция", следует более детально раскрыть предназначение полиции в обеспечении публичного управления государства в сфере внутренних дел.

С административно-правовой точки зрения такое публичное управление осуществляется посредством административно-юрисдикционных полномочий, подразумевающих осуществление несудебного контроля за деятельностью соответствующих публичных административных органов.

В проводимых научных исследованиях такого рода контроль получил название "административный контроль в сфере публичного управления", осуществляемый по основным направлениям деятельности органов исполнительной власти, в т.ч. "за соблюдением прав и законных интересов граждан в процессе административной деятельности, включая разрешение административно-правовых конфликтов" <17>.

<17> Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002. С. 13.

Административный (юрисдикционный) контроль публичного управления в сфере внутренних дел может иметь своим объектом любые принимаемые управленческие действия и исполняемые решения.

Суть такого контроля сводится к недопущению организационных и процессуально-правовых ошибок при осуществлении административной деятельности полиции. Критерием его осуществления является законность и целесообразность административных актов, принимаемых должностными лицами британской полиции.

По мнению профессора А.Б. Зеленцова, административный контроль в сфере публичного управления "больше преследует практические управленческие цели (совершенствование деятельности административных органов), чем цели защиты интересов граждан, обеспечения субъективных прав и проверки законности" <18>.

<18> Зеленцов А.Б., Касаткина Н.М., Лафитский В.И. и др. Указ. соч. С. 11 - 12.

Целью административного контроля публичного управления в сфере внутренних дел является совершенствование административных процедур подготовки и принятия полицейских актов, исполнения управленческих решений полиции, обжалования указанных актов и решений, а также действий должностных лиц полиции.

Британское законодательство всегда предусматривало возможность внутреннего (ведомственного) рассмотрения административных заявлений о несогласии с действиями полиции. Как правило, оно осуществлялось сотрудниками из других полицейских округов, не причастными к оспариваемым действиям. Закон о реформе полиции <19> предусмотрел процедуру обжалования действий полиции через Независимую полицейскую комиссию по жалобам (Independent Police Complaint Commission) <20>. Комиссия является вневедомственным государственным органом. В компетенцию комиссии входит не только проверка правомерности разрешения местными органами полиции обращений граждан, но и рассмотрение жалоб на неправомерные действия полиции, связанные с применением оружия, дорожно-транспортными происшествиями, причинением вреда здоровью, смерти в период содержания в изоляции от общества и т.д. По результатам рассмотрения административного заявления выносится необходимое внесудебное решение, касающееся устранения выявленных недостатков путем внесения изменений в административные процедуры, проведения дополнительных тренингов для персонала либо дисциплинарного наказания должностных лиц. Решение о компенсации материального ущерба, понесенного заявителем, производится в судебном порядке.

<19> Police Reform Act 2002. /Ch/30. Public General Acts. 2002. London. HMSO.
<20> The Independent Police Complaints Commission (Complaints and Misconduct) (Contractors) Regulations 2015.

В изложенном выше значении административная юрисдикция рассматривается как важный инструмент регулирования административной деятельности британской полиции, призванный обеспечить ее эффективность и законность, а также соответствие общественно значимым целям.

Таким образом, сущность административной юрисдикции российской и британской полиции характеризуется определенными различиями.

В Российской Федерации административная юрисдикция полиции преимущественно проявляется в реализации несудебных мер по отношению к нарушителям установленных государством административно-правовых норм. Административная юрисдикция полиции МВД России в большей степени отвечает интересам защиты участников общественных отношений от противоправных посягательств.

В Великобритании юрисдикция полиции проявляется в осуществлении юрисдикционного (административного) контроля за разрешением конфликтов, возникающих при осуществлении ее деятельности в сфере публичного управления. Административная юрисдикция полиции Великобритании преимущественно имеет отношение к реализации практических управленческих целей, направленных на совершенствование ее внутриорганизационной административной деятельности.

Литература

  1. Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1914. С. 2.
  2. Головко В.В. О понятии и содержании административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции) // Административное право и процесс. 2015. N 12. С. 5, 6, 13.
  3. Денисенко В.В. Административная юрисдикция органов внутренних дел / В.В. Денисенко, А.Н. Позднышев, А.А. Михайлов. М.: ГУК МВД России, 2002. С. 7.
  4. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 9.
  5. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002. С. 13.
  6. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 27.
  7. Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: Монография / А.Б. Зеленцов, Н.М. Касаткина, В.И. Лафитский и др.; Отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2015. С. 11 - 12, 31 - 32.
  8. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 11, 45.
  9. The Police and Criminal Evidence Act 1984 (PACE).
  10. Justices of the Peace Act 1997.
  11. The Criminal Law Act, 1967.
  12. Police Reform Act 2002. /Ch/30. Public General Acts. 2002. London. HMSO.
  13. CODE A "Revised Code of Practice for the exercise by: Police Officers of Statutory Powers of stop and search Police Officers and Police Staff of requirements to record public encounters" / Printed in the UK by the Williams Lea Group on behalf of the Controller of Her Majesty's.
  14. The Independent Police Complaints Commission (Complaints and Misconduct) (Contractors) Regulations 2015.
  15. Bryan A. Garner. Dictionary of Modern Legal Usage. Oxford University Press, 1995. 718 p.
  16. Chris Taylor. Constitutional and administrative law. 2nd edition. P. 104 - 120.
  17. Kenny's Outlines of Criminal Law, Cecil Turner. Cambridge Academ, 2013. 728 p.
  18. Oxford dictionary of law. New York, Oxford University Press, 2009. 602 p.