Мудрый Юрист

Правовые проблемы деятельности автономных учреждений

Палагин Дмитрий Николаевич, доцент кафедры публичного права Поволжского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации, кандидат юридических наук.

Рассматриваются правовая природа и сущностные характеристики автономных учреждений, оказывающих государственные услуги в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Исследуется нормативно-правовая основа деятельности автономных учреждений, анализируются проблемы реализации Федерального закона "Об автономных учреждениях".

Ключевые слова: субъект административного права, автономное учреждение, автономия, государственная услуга, Федеральный закон "Об автономных учреждениях".

Legal problems of the autonomous institutions' activity

D.N. Palagin

Palagin Dmitriy N., Assistant Professor of the Public Law Department of the Volga Region Cooperative Institute (Branch) of the Russian University of Cooperation, Candidate of Legal Sciences.

In the article the author analyzes the legal nature and essential characteristics of the autonomous institutions providing public services in the sphere of science, education, health, culture, social protection, employment, physical culture and sports, as well as other areas. The article researches the legal framework of autonomous institutions, analyzes the problems of implementing the Federal law "On autonomous institutions".

Key words: the subject of administrative law, autonomous institution, autonomy, public service, federal law "On autonomous institutions".

Реструктуризацию правовой базы бюджетного сектора, развитие законодательства о некоммерческих организациях, совершенствование государственного управления в социально-культурной сфере на данный момент времени следует признать актуальными вопросами правового развития.

Одним из элементов новой структуры бюджетного сектора являются автономные учреждения, объектом уставной правоспособности которых выступает социально-культурная область жизнедеятельности. Для организаций данного типа характерна бюджетная и небюджетная сферы деятельности. Они подпадают под понятие юридического лица публичного права и могут именоваться некоммерческими организациями публичной сферы. Последним характерны следующие основные признаки:

Несмотря на принятие Закона об автономных учреждениях, состояние некоммерческого публичного сектора социально-культурного обслуживания оставляет желать лучшего.

Реформа статуса государственных (муниципальных) учреждений была обусловлена как экономическими причинами, так и необходимостью более гибкого взаимодействия учредителя с отраслевыми объектами социально-культурного комплекса. От ведомственной опеки, характерной правовой системе прошлого, государство стремится перейти к механизму партнерства, четкому планированию конкретного результата, контрактным отношениям. Измененная правовая основа деятельности государственных и муниципальных учреждений требует введения качественно новых юридических механизмов и форм, соответствующих рыночным условиям и принципам дерегулирования в публичной сфере. Имеющиеся на данный момент правовые средства не адекватны задачам государственной политики, а значит, необходимо дальнейшее реформирование бюджетного сектора. Изменение правовой основы напрямую связано с внедрением новых институциональных механизмов государственного управления.

В частности, так называемая концепция менеджеризма предполагает создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность государственного аппарата, перевод его части за рамки государственной службы. Новый подход в государственном управлении предполагает децентрализацию, стремление к сокращению и удешевлению аппарата, попытки сделать государственную бюрократию прозрачной и отзывчивой на общественные ожидания и требования [1, с. 38].

Реформирование в административной сфере не самоцель. Один из подходов стран, вставших на путь радикальных и глубоких изменений административных отношений между государством и гражданами, это рассмотрение государства в качестве корпорации, способной обеспечить свою эффективность не за счет общества или конкретного налогоплательщика, а за счет использования всех внутренних ресурсов - структурных и институциональных. Из этого следует прямая практическая ориентация не на потребности административной деятельности бюрократического аппарата, а на публичные интересы, вытекающие из потребностей граждан, общества. При этом в центр публичного управления ставится конкретный субъект, а степень удовлетворенности его деятельностью государственных структур - важнейший показатель нового подхода в управлении делами государства. Менеджерская, или сервисная, модель управления, таким образом, основной приводящий механизм современной административной реформы.

Сфера государства как сфера услуг гражданам хоть и важная, но все же несамостоятельная часть концепции "нового менеджеризма". Если отталкиваться от проблем, то потребности в новом государственном управлении обусловлены двумя группами факторов: раздражение от неэффективного, но незаменимого в современных условиях бюрократического порядка взаимоотношений государства и граждан в процессе управления; слабая экономическая отдача от государственного сектора, необходимость экономии (сокращения затрат) и в целом повышения экономической устойчивости государства. В этом плане наиболее яркими и продуктивными выступают рассматриваемые в общем русле широко известные идеи преобразования государственной модели по принципу крупной корпорации (концентрация на доходах, а не на потреблении, соответственно, на процессе и результатах, а не на задаче; внимание к интересам клиентов, а не бюрократических структур; развитие влиятельных структур вместо формальных). Не последнюю роль играет создание отношений, аналогичных конкурентной среде, снижающих издержки монополии государства. Отдельное место занимает развитие договорных начал в управлении [2, с. 19 - 20].

В качестве очередной, нуждающейся в законодательной коррекции, проблемы можно назвать отсутствие четкости в определении понятия "государственная услуга". Объем данного понятия, критерии качества (стандартизация) услуг и их перечень не установлены. Это не позволяет заработать в полную силу "системе управления по результатам", основанной на измерении и оценке качественно-количественных результатов работы и финансовых показателей ведомств, как правило, в рамках конкретных программно-целевых мероприятий. Средства в этом случае могли бы распределяться не между ведомствами, а между исполнителями проектов и программ, отвечающих за результаты.

В одном случае к предмету некоммерческой деятельности относятся "функции по оказанию государственной услуги", которая реализуется во властной деятельности государственного органа или подведомственной ему организации, в другом (в самих административных процедурах и соответствующих административных регламентах) - речь идет уже непосредственно о государственных услугах. Кроме того, нет ясности законодателя в определении соотношения понятий государственных (муниципальные услуги) и публичных услуг.

К существенным недостаткам существующего правового регулирования следует отнести отсутствие в нем механизмов по осуществлению контроля за качеством услуг, под которым следует понимать совокупность операций, включающую проведение оценки одной или нескольких характеристик государственной услуги и сравнение полученных результатов с установленными требованиями. Не определен круг лиц, институтов, осуществляющих контроль в этой области. Передача государственных функций по оказанию услуг автономным учреждениям предполагает: определение критериев, на основании которых будут выявляться государственные услуги, подлежащие передаче автономным учреждениям; определение критериев, которым должно отвечать автономное учреждение, чтобы выполнять государственные услуги; определение порядка и условий их передачи.

Основной правовой формой, используемой во взаимоотношениях автономного учреждения и потребителя его услуг, является договор возмездного оказания услуг. Наделение автономных учреждений правом предоставления государственных услуг требует сохранения за ними государственного контроля и качества выполняемых ими услуг. Проблема качества оказываемых государственных услуг во многом обусловлена отсутствием общепринятых и единых для всей страны (для государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и их объединений) представлений о качестве и доступности государственных услуг. Еще ниже уровень информированности граждан и организаций о своих правах в этой сфере. Не отрегулирован механизм ответственности поставщика услуги за неоказание услуги или ее низкое качество.

Один из путей решения указанной проблемы - разработка стандартов государственных услуг. Представляется, что закрепление обязательного минимума о стандарте на федеральном уровне позволит гарантировать всем потребителям государственных услуг равные права и возможности по их получению.

Несмотря на самостоятельное большое значение вопросов качества государственных услуг, системы стандартов и регламентов их оказания, расширение правовых возможностей субъектов социально-культурного профиля возможно в большей степени на основе радикального подхода, который состоит в диверсификации организационно-правовых форм в бюджетном секторе.

Закон об автономных учреждениях дает возможность автономному учреждению поставить во главу угла интересы потребителей услуг, получить дополнительные доходы, повысить уровень материально-технического обеспечения, ввести достойную оплату труда своим работникам, иными словами, преодолеть жесткие правовые ограничения, свойственные организационно-правовой форме бюджетного учреждения, адаптировать законодательство к рыночным условиям.

В качестве основных факторов, определяющих направление стратегического развития деятельности автономных учреждений, можно назвать следующие:

Федеральный закон "Об автономных учреждениях" содержит массу положений с низкой нормативной определенностью. Так, например, неясны условия, при которых гарантированные Конституцией РФ права граждан на образование, здравоохранение будут соблюдены. Нет полной ясности в обоснованности критериев преобразования государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения, т.к. главное место в системе критериев отводится экономическим показателям. Законодатель обходит молчанием ряд вопросов, требующих правовой регламентации. Так, общие принципы формирования задания для автономных учреждений в законодательстве не определены, не установлены параметры предоставления государственного задания, гарантирующего государственному автономному учреждению конкретное финансовое обеспечение определенных расходов, не предусмотрена обязанность учредителя ежегодно формировать автономному учреждению задание в объеме, необходимом для достижения целей его создания, остается неясным механизм осуществления собственником контроля за использованием имущества учреждения. Все это, в свою очередь, создает серьезные затруднения в деятельности учреждений нового типа.

Воплощение в жизнь идей Закона об автономных учреждениях требует определенного времени для наработки необходимого опыта и подтверждения практикой целесообразности появления государственных учреждений нового типа. Пока что слаб вызов бюджетным учреждениям со стороны автономных учреждений, которые бы демонстрировали современный уровень сервиса, качество, высокую эффективность в медицинском обслуживании, образовании, науке, культуре, социальной защите, занятости населения, физической культуре и спорте и проч. Большинство россиян предпочитают пока что лечиться, получать образование и т.д. в бюджетных учреждениях.

Литература

  1. Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации // Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации. 2006. N 22. С. 34 - 45.
  2. Петров М.П. Законодательство о некоммерческих организациях публичной сферы в аспекте системности и эффективности / М.П. Петров, Д.Н. Палагин // Правовая политика и правовая жизнь. 2009. N 3. С. 15 - 21.