Мудрый Юрист

О некоторых вопросах взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере противодействия молодежному экстремизму

Сергеева Юлия Валерьевна, доцент кафедры государственного и административного права Ульяновского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье обосновывается необходимость усиления взаимодействия всех субъектов противодействия экстремизму. Рассматривается вопрос о важности участия гражданского общества в профилактике молодежного экстремизма, анализируются проблемы административно-правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в решении задач по обеспечению прав и свобод граждан, противодействию экстремистской угрозе.

Ключевые слова: экстремизм, молодежный экстремизм, взаимодействие, органы внутренних дел, гражданское общество.

On some issues of interaction of the internal affairs authorities with civil society institutes in countering the youth extremism

Yu.V. Sergeyeva

Sergeyeva Yuliya V., Assistant Professor of the Department of State and Administrative Law of the Ulyanovsk State University, Candidate of Legal Sciences.

The article substantiates the need to strengthen cooperation between all actors to combat extremism. The question of the importance of civil society participation in the prevention of youth extremism, analyzes the problems of the administrative and legal regulation of cooperation between law enforcement authorities and civil society in the task of ensuring the rights and freedoms of citizens, the fight against extremist threats.

Key words: extremism, youth extremism, cooperation, law-enforcement bodies, civil society.

Россия - многонациональное, поликонфессиональное государство, и характер складывающихся отношений между различными этническими и религиозными группами во многом определяет общественно-политическую стабильность в государстве. На современном этапе одним из основных источников угроз общественной безопасности является экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране. Особую озабоченность вызывает распространение экстремистских настроений среди молодежи <1>.

<1> См.: Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утв. 14 ноября 2013 г. Президентом Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/acts/19653.

Согласно данным официальной статистики, опубликованным ГИАЦ МВД России, количество преступлений экстремистской направленности ежегодно увеличивается: в 2015 г. зарегистрировано 1308 преступных деяний, в 2014 - 1024, в 2013 - 896, в 2012 - 696, в 2011 - 622. Кроме того, анализ статистических данных показывает, что более 80% лиц, совершивших преступления экстремистской направленности, молодые люди в возрасте от 14 до 29 лет. На учете органов внутренних дел состоит 302 неформальных молодежных объединения, 50 из которых представляют наибольшую общественную опасность. По экспертным оценкам, в среднем 80% участников организаций экстремистского характера составляют лица, возраст которых не превышает 30 лет <2>.

<2> Методические рекомендации по профилактике и противодействию экстремизму в молодежной среде (разработаны Минспорттуризмом России совместно с МВД России и ФСБ России) // Наша молодежь. 2011. N 6. С. 40.

Противодействие проявлениям экстремизма, формирование у молодежи установок толерантного сознания и поведения, достижение гражданского мира и согласия в обществе является одной из главных задач органов государственной власти. Укрепление демократических основ современного российского государства способствует формированию институтов гражданского общества и все более возрастающей их роли в различных сферах общественной жизни, включая деятельность правоохранительных органов.

Как социальный институт, гражданское общество объективно нацелено на активное сотрудничество с государством в решении наиболее острых общественно-политических и экономических задач и служит своего рода критерием эффективности выполнения государственными структурами своих функций. Поэтому обеспечение системного взаимодействия между органами власти и институтами гражданского общества рассматривается в качестве важнейшего условия эффективного управления в демократическом государстве.

Понятие "гражданское общество" было введено в XVII в. мыслителями Дж. Локком, А. Смитом для определения исторического развития общества, отражения его перехода от дикого природного состояния к цивилизованному. Это понятие анализировали многие великие умы общественной мысли - от Аристотеля, Гегеля, Маркса до современных авторов в XXI в., и под гражданским обществом они понимали общество на определенной стадии его развития, включающее добровольно сформировавшиеся негосударственные структуры в различных областях жизнедеятельности общества.

В соответствии с положениями Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 28 ноября 2014 г. N Пр-2753, одной из основных задач государственной политики в сфере противодействия экстремизму является "консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и организаций в целях противодействия проявлениям экстремизма" <3>.

<3> URL: http://base.garant.ru.

Одним из важнейших принципов противодействия экстремистской деятельности является сотрудничество государства с институтами гражданского общества: общественными и религиозными объединениями, иными организациями, гражданами в противодействии экстремистской деятельности, который закреплен в ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <4>. В соответствии со ст. 4 Федерального закона организационную основу противодействия экстремизму составляют: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

<4> Федеральный закон от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" // Российская газета. 2002. 30 июля.

В названном Законе указано, что в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию экстремистской деятельности по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных лиц.

По нашему мнению, помимо указанных в Законе субъектов, наделенных властными полномочиями, целесообразно законодательно предусмотреть возможность участия в профилактике экстремистской деятельности невластных субъектов: негосударственных организаций и объединений, а также граждан, оказывающих содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антиэкстремистских мероприятий. Также мы разделяем позицию И.Р. Такаева, который считает, что недостатком правовой регламентации можно назвать две позиции: 1) отсутствие в перечне субъектов противодействия развернутого указания на подведомственность этого вопроса конкретным федеральным органам государственной власти, органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления; 2) отсутствие конкретных вариантов сотрудничества государственных и негосударственных структур. Вследствие этого определить основы взаимодействия органов внутренних дел и институтов гражданского общества на базе Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" не представляется возможным без анализа иных нормативных правовых актов <5>.

<5> См.: Такаев И.Р. Организационные и правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с религиозными объединениями по предупреждению правонарушений, совершаемых на почве межконфессиональных противоречий (по материалам Северо-Кавказского округа): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 84.

Смысл понятия "сотрудничество" можно уяснить из этимологии слов, его составляющих: "со", определяется как совместность, общность, взаимосвязь, и "трудиться", означающего целесообразную деятельность человека, работу, требующую умственного и физического напряжения <6>. То есть под сотрудничеством можно понимать совместную, взаимосвязанную, целесообразную деятельность людей. В психологии сотрудничество определяется как позитивное взаимодействие, в котором цели и интересы участников совпадают либо достижение целей одних участников возможно только через обеспечение интересов и устремлений других его участников <7>. Таким образом, по своему семантическому значению понятие "сотрудничество" очень близко к понятию "взаимодействие".

<6> URL: http://ru.wiktionary.org/wiki/%F2%F0%F3%E4.
<7> См.: Косолапов Н.А. Социальная психология и международные отношения. М.: Наука, 1983. С. 106.

Термин "взаимодействие" законодательно не определен, однако он широко используется как в теории, так и на практике, поскольку отражает характер коллективных усилий различных субъектов при решении стоящих перед ними задач. Поэтому, раскрывая данное понятие, необходимо учитывать его смысловое значение.

В широком смысле "взаимодействие" выступает как одна из основных философских категорий, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и изменение состояния или взаимопереход, а также порождение одним объектом другого <8>. Такое определение понятия "взаимодействие" является всеобъемлющим и используется для отражения любых процессов и форм проявления сознания. Употребляя это понятия в контексте нашего исследования, мы применяем его в более узком значении, которое по своей сущности созвучнее с понятием "координация" (от латинского "co" - "совместно", "ordinatio" - упорядочение, взаимосвязь, согласование), т.е. объединение усилий различных субъектов, в данном случае - органов внутренних дел как субъекта системы противодействия экстремизму, с общественными и религиозными объединениями, иными организациями, гражданами в решении задач по обеспечению прав и свобод граждан, противодействию экстремистской угрозе, совершенствованию форм и методов деятельности в рассматриваемой сфере.

<8> См.: Большая советская энциклопедия. URL: http://slovaronline.com/search.

Сегодня политика Министерства внутренних дел Российской Федерации, МВД, ГУМВД, УМВД по субъектам РФ направлена на совершенствование механизма взаимодействия институтов гражданского общества с органами внутренних дел в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности, о чем свидетельствует ряд нормативных правовых актов федерального значения и ведомственного характера.

Принцип взаимодействия и сотрудничества лежит в основе деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции":

  1. Полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.
  2. Полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей может использовать возможности государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
  3. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка.
  4. Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей.
  5. Взаимодействие полиции с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Перечисленные принципы лежат в основе создания и функционирования при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации общественных советов, деятельность которых регламентирована Указом Президента РФ от 23 мая 2011 г. N 668 "Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах" и Указом Президента РФ от 28 июля 2011 г. N 1027 "Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации". Указанные советы образованы в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в т.ч. профессиональных объединений предпринимателей, и решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.

В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248, определено, что "МВД России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с... общественными объединениями и организациями".

Согласно п. 2.4 Приказа МВД России от 17 января 2006 г. N 19 "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" одной из основных задач органов внутренних дел по предупреждению преступлений является привлечение к работе по предупреждению преступлений общественных объединений правоохранительной направленности и граждан.

В Инструкции, утвержденной указанным Приказом, предусмотрено, что территориальные органы МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях при организации деятельности по предупреждению преступлений:

а) в установленном порядке осуществляют взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами в деятельности по предупреждению преступлений;

б) готовят и направляют в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации предложения по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений;

в) в установленном порядке совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями принимают меры по привлечению граждан к деятельности по предупреждению преступлений.

Территориальные органы МВД России на районном уровне:

а) осуществляют взаимодействие с соответствующими государственными, муниципальными органами, ведомствами, учреждениями, организациями, общественными объединениями;

б) в установленном порядке привлекают общественные объединения правоохранительной направленности и граждан к деятельности по предупреждению преступлений.

Рассматривая указанные нормативные акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, необходимо отметить их исключительную направленность лишь на сотрудников органов внутренних дел, на иные субъекты действие приказов МВД России не распространяется, являясь только рекомендацией к сотрудничеству.

Вместе с тем проведенный нами анализ нормативно-правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере противодействия экстремизму подтверждает выводы, полученные в ранее проведенных научно-исследовательских работах <9>, о том, что имеющаяся правовая база носит довольно расплывчатый характер, не раскрывает конкретных форм и методов привлечения общественности к профилактической и иной правоохранительной деятельности в рассматриваемой области. Поэтому на практике организация сотрудничества органов внутренних дел с невластными субъектами противодействия экстремизму носит скорее эпизодический, чем постоянный характер. Механизм этого взаимодействия выработан сотрудниками полиции практическим путем в процессе осуществления оперативно-служебной деятельности и базируется на немногочисленных ведомственных нормативных актах, носящих в основном рекомендательный характер <10>, а также на договорных формах регулирования правоотношений, так называемых соглашениях о сотрудничестве.

<9> См.: Яворский М.А. Организация взаимодействия органов внутренних дел с религиозными объединениями в сфере противодействия проявлениям религиозного экстремизма: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009; Ковальчук Е.А. Правовое и организационное обеспечение взаимодействия подразделений полиции с молодежными объединениями в сфере противодействия экстремизму: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012; Пролетенкова С.Е. Административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013.
<10> См., напр.: информационное письмо МВД России "О взаимодействии органов внутренних дел с религиозными организациями". М., 2006.

По данным Министерства юстиции Российской Федерации, в стране зарегистрированы 27 101 религиозная организация, 62 387 общественных организаций, 18 940 автономных некоммерческих организаций, 2311 казачьих объединений, 1037 национальных культурных автономий, 3958 политических партий <11>. Указанные некоммерческие объединения различаются по территориальному статусу (местные, региональные, федеральные); по характеру деятельности (общества, ассоциации, центры, организации культуры, образования, просвещения, общественно-политические, конфессионально-культурные и др.); по принадлежности к социальным группам, включая возрастной фактор (молодежные, женские, ветеранские и т.д.) <12>.

<11> См.: Информационный портал Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://unro.minjust.ru/NKOs.aspx.
<12> См.: Герасименко А.Н. Информационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка (организационные и правовые вопросы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 22.

Таким образом, огромный профилактический потенциал, заложенный в возможностях использования институтов гражданского общества в процессе воспитания патриотизма, толерантности, культуры мирного поведения у подрастающего поколения, формирования навыков бесконфликтного общения и умения противостоять экстремистским проявлениям, остается до конца не реализованным.

Положительный опыт по организации взаимодействия органов внутренних дел с различными институтами гражданского общества, базирующийся на договорной основе, можно увидеть во многих субъектах Российской Федерации. Так, в УМВД России по Омской области заключены Соглашение с Омским отдельным казачьим обществом и с 15-ю казачьими обществами о взаимодействии в сфере обеспечения охраны общественного порядка от 22 февраля 2013 г., Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между некоммерческой организацией "Алтайское республиканское отдельное казачье общество" и МВД по Республике Алтай от 8 сентября 2011 г., аналогичная практика взаимодействия с казачьими объединениями имеется в Республике Бурятии, Ставропольском крае, Краснодарском крае и др. Примерами совместных нормативных актов с представителями религиозных конфессий являются Соглашение о сотрудничестве ГУВД по Краснодарскому краю с Екатеринодарской и Кубанской епархией и Духовным управлением мусульман Адыгеи и Краснодарского края от 25 сентября 2009 г.; Соглашение о взаимодействии УВД Оренбургской области, Оренбургского Епархиального управления Русской Православной церкви, Духовного управления мусульман области, Еврейского религиозного общества, прихода Римско-католической церкви от 15 июня 2006 г. и др.

На наш взгляд, значительный вклад в пропагандистскую и просветительскую деятельность, оказание содействия сотрудникам полиции в сфере противодействия экстремизму вносят общественные формирования правоохранительной направленности. На территории Российской Федерации действует более 45 тыс. общественных формирований правоохранительной направленности, численность которых составляет более 454 тыс. человек, в т.ч. в 14,2 тыс. народных дружин - около 190 тыс. человек, в 895 казачьих дружинах - около 62 тыс. человек. Более 42 тыс. граждан являются внештатными сотрудниками полиции <13>. С принятием Федерального закона от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" деятельность указанных формирований получила законодательное закрепление <14>. Вместе с тем, по нашему мнению, в вышеназванном Законе участие граждан в охране общественного порядка неправомерно имеет территориальное ограничение, т.к. общественный характер "общественного порядка" предопределен содержанием общественных отношений, а не местом их реализации.

<13> См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 146414-4 "Об участии граждан в охране общественного порядка". URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=65017.
<14> В ст. 2 дается понятие участия граждан в охране общественного порядка - это "оказание гражданами помощи органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах". URL: http://www.rg.ru/2014/04/04/poryadok-dok.html.

Так, Х.А. Юсупов подчеркивает, что понятием общественного порядка охватываются и отношения, возникающие, развивающиеся вне общественных мест, но по своему характеру связанные с обеспечением личной безопасности граждан, общественного спокойствия, созданием нормальных условий для деятельности государственных и общественных организаций, для труда и отдыха граждан, охраны их чести и достоинства, иначе говоря, связанные с обеспечением общественной безопасности <15>.

<15> См.: Юсупов Х.А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 16.

Кроме этого, представляется целесообразным предусмотреть в указанном Законе формы и методы участия общественных формирований правоохранительной направленности в решении не только "полицейских задач" в охране общественного порядка, а в выполнении более широкой правоохранительной функции, ориентированной на реализацию ее социального назначения.

Функционирование молодежных общественных правоохранительных образований с возложением на них в числе других функций по пропаганде нетерпимости к идеям экстремизма, межнационального и межконфессионального мира и согласия, разъяснению норм правомерного поведения, создает социально-позитивную альтернативу асоциальным криминальным и экстремистским молодежным группировкам, способствует повышению уровня обеспечения общественного порядка и безопасности. По мнению Е.А. Ковальчук, участие молодежных объединений позволит осуществлять профилактику экстремизма внутри молодежной среды, откроет возможность формирования в этой среде обстановки, лишающей экстремистов общественной поддержки и сочувствия <16>.

<16> См.: Ковальчук Е.А. Правовое и организационное обеспечение взаимодействия подразделений полиции с молодежными объединениями в сфере противодействия экстремизму: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 18.

Именно благодаря совместным усилиям институтов власти и гражданского общества формируется правовая убежденность молодежи в единстве российского народа, приоритете общечеловеческих ценностей, уважении прав и свобод человека и гражданина, незыблемости основ конституционного строя государства.

Представляется, что к основополагающим принципам взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере противодействия молодежному экстремизму следует отнести:

а) соблюдение Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права в области защиты прав и свобод человека;

б) организацию взаимодействия на основе социального партнерства, взаимного уважения, добровольности участия и равноправия сторон;

в) своевременность, комплексность и системность в принятии и реализации правовых, организационных, пропагандистско-просветительских, воспитательных и иных мер, направленных на расширение и укрепление сферы взаимодействия;

г) консолидацию усилий на приоритетных направлениях совместной деятельности;

д) доступность и открытость информации о принимаемых мерах и достигнутых результатах;

е) адекватность применяемых форм и методов современному уровню развития общества.

Основными направлениями совершенствования взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере противодействия молодежному экстремизму, на наш взгляд, являются:

Таким образом, укрепление демократических начал современного гражданского общества невозможно без конструктивного взаимодействия органов внутренних дел и гражданского общества. И несмотря на то что сотрудничество полиции как государственного института с общественными и религиозными объединениями, иными организациями, гражданами в сфере противодействия экстремистской деятельности не имеет пока четкого нормативно-правового регулирования, этот процесс получает свое развитие практическим путем. Конкретное решение этих проблем должно согласовываться с общей стратегической государственной политикой противодействия экстремизму в Российской Федерации и, в частности, основываться на концептуальном подходе к вопросам взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в области противодействия экстремизму. Поэтому, помимо решения этих задач в рамках реализации Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, существует объективная потребность в разработке Концепции взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека, противодействия угрозе экстремизма.

Литература

  1. Герасименко А.Н. Информационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка (организационные и правовые вопросы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
  2. Ковальчук Е.А. Правовое и организационное обеспечение взаимодействия подразделений полиции с молодежными объединениями в сфере противодействия экстремизму: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
  3. Пролетенкова С.Е. Административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2013.
  4. Такаев И.Р. Организационные и правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с религиозными объединениями по предупреждению правонарушений, совершаемых на почве межконфессиональных противоречий (по материалам Северо-Кавказского округа): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
  5. Юсупов Х.А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
  6. Яворский М.А. Организация взаимодействия органов внутренних дел с религиозными объединениями в сфере противодействия проявлениям религиозного экстремизма: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009.