Мудрый Юрист

Перспективы административно-правового регулирования научной деятельности в свете разрабатываемой стратегии научно-технологического развития России на долгосрочный период *

<*> Статья подготовлена в рамках государственного задания Минобрнауки России N 29.199.2016/НМ на выполнение проекта по теме "Разработка научно обоснованных и формализованных предложений по приведению проекта Федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации" в соответствие с разрабатываемой Стратегией научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период". При подготовке статьи использовались материалы, предоставленные Департаментом науки и технологий Минобрнауки России. Подготовлено при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Степаненко Юрий Викторович, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются предпосылки, обусловившие необходимость разработки Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период, определяются ее место и значение в системе стратегического планирования. Обосновывается необходимость приведения законодательства о науке в соответствие с разрабатываемой Стратегией, показываются его недостатки, формулируются нормотворческие предложения.

Ключевые слова: Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период, Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", проект Федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации".

Prospects of administrative legal regulation of scientific activity in view of the long-term Strategy of scientific technological development of Russia, being developed

Yu.V. Stepanenko

Stepanenko Yuriy V., Honored Lawyer of the Russian Federation, Professor of the Department of Administrative Law and Proceedings of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of Law, Professor.

The article discusses the background that led to the need of development of Strategy of scientific and technological development of the Russian Federation on a long-term period, are determined by its place and significance in the system of strategic planning. The necessity of bringing the legislation on science in line with the developed Strategy, formulates specific regulatory proposals.

Key words: strategy of scientific and technological development of the Russian Federation for the long term, the Federal law "On science and state scientific and technical policy", the draft Federal law "On scientific, scientific-technical and innovative activity in Russian Federation".

В июне 2015 г. на заседании Совета по науке и образованию Президентом Российской Федерации В.В. Путиным высказана необходимость приступить к разработке Стратегии научно-технологического развития России на долгосрочный период. Анализируя выступление Президента и развернувшуюся после него дискуссию, можно выделить следующие факторы, обусловившие эту необходимость.

Во-первых, это вызовы, с которыми сталкивается наше государство в геополитической, экономической, демографической, социальной сферах, в области национальной безопасности, в т.ч. внешние угрозы и ограничения.

Во-вторых, отставание России от ведущих государств мира в реагировании на стремительные изменения в различных сферах жизнедеятельности общества, в т.ч. в научно-технической сфере.

В-третьих, это образовавшийся отрыв российской науки от задач развития страны, слабость отечественного научного потенциала.

Исходя из смысла сказанного Президентом, целями научно-технологического развития России могут быть определены:

а) обеспечение научного и технологического суверенитета страны без притязаний на ее интеллектуальную самоизоляцию и самодостаточность в этой сфере;

б) достижение мирового лидерства по ряду ключевых направлений науки и технологий;

в) повышение роли науки как важнейшего инструмента и института развития общества.

Представляется, что в условиях резко обострившейся геополитической ситуации стремительный рывок России в части развития науки и технологий крайне необходим. Гарантированное получение прогнозируемых результатов в этом направлении обеспечит не только достижение указанных целей, но и, главное, максимально снизит риск втягивания страны в глобальный вооруженный конфликт, в т.ч. с применением оружия массового поражения. Видимо, не случайно в Военную доктрину Российской Федерации включено положение о том, что "Российская Федерация оставляет за собой право применить ядерное оружие в ответ на применение против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового поражения, а также в случае агрессии против Российской Федерации с применением обычного оружия, когда под угрозу поставлено само существование государства" <1>. Иными словами, современная Россия сильна, но за планируемый период (предположительно, до 2035 г.) она должна стать многократно сильнее. По нашему мнению, именно в этом заключается генеральная цель научно-технологического прорыва. Во многих выступлениях российских политиков, в т.ч. главы государства, лейтмотивом звучит тезис о том, что с Россией нельзя разговаривать языком силы, санкций, шантажа и угроз <2>. Даже такой рафинированный русофоб, американский политолог, бывший советник по национальной безопасности президента США Джимми Картера (1977 - 1981) Збигнев Бжезинский сказал в 2013 г., что было бы неплохо иметь Россию на своей стороне <3>.

<1> Военная доктрина Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации 25.12.2014 N Пр-2976 // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Анохин П. С Россией нельзя разговаривать языком силы [Электронный ресурс]. URL: http://www.russia-today.ru/article.php?i=1042.
<3> Збигнев Бжезинский: Неплохо иметь Россию на своей стороне [Электронный ресурс]. URL: http://www.taday.ru/text/2074945.html.

Достижению указанных целей, на наш взгляд, может послужить решение следующих задач:

  1. создание новых механизмов поддержки и развития системы научных исследований;
  2. быстрое освоение и рациональное (избирательное) применение передовых зарубежных инновационных технологий;
  3. повышение энерговооруженности экономики путем разработки принципиально новых, нестандартных технологических решений в сфере энергосбережения, производства и транспортировки энергоресурсов;
  4. рациональное использование природных ресурсов;
  5. развитие индустриального, оборонно-промышленного потенциала страны путем создания отечественного производственного оборудования, станочного парка;
  6. повышение качества жизни граждан с помощью разработки и внедрения передовых медицинских технологий, производства здоровых продуктов питания, безопасных материалов для жилищного строительства, улучшения экологической обстановки в стране;
  7. повышение эффективности использования бюджетных средств, концентрация ресурсов на ключевых направлениях с одновременным упразднением неконкурентоспособных структур в научно-образовательной сфере;
  8. подготовка кадров, развитие научной инфраструктуры.

Примечательно, что Президент не обошел вниманием методологические вопросы разработки Стратегии научно-технологического развития (далее - Стратегия). В частности, им указано на необходимость определения понятия и содержания приоритета научно-технологического развития, а также способов обеспечения четкости и конкретности его целей, выработки измеримых индикаторов исполнения и механизмов реализации, включая аналитическое и ресурсное сопровождение.

Важное значение для будущей Стратегии имеют принципы, в соответствии с которыми она будет разрабатываться и реализовываться. Полагаем возможным отнести к ним:

а) принцип объективности и беспристрастности в выборе приоритетов научно-технологического развития;

б) принцип открытости, прозрачности в принятии решений;

в) принцип сохранения свободы творческого, исследовательского поиска, права на эксперимент;

г) принцип обеспечения полного финансирования ключевых направлений научно-технологического развития.

Представляется, что указанные принципы будут понятны обществу. Ведь необходимо учитывать, что уровень когнитивного восприятия гражданами юридических и научных терминов существенно отличается от восприятия профессионального.

По итогам июньского заседания 14 июля 2015 г. Президентом дано семь поручений: Администрации Президента РФ, Правительству РФ и Минфину России. В частности, разработка и утверждение Стратегии возложены на Правительство РФ совместно с Президиумом Совета при Президенте РФ по науке и образованию. При этом Стратегия должна быть разработана и утверждена до 1 сентября 2016 г. Кроме того, Правительству поручено:

а) обеспечить при формировании проектов федерального бюджета на 2016 г. и последующие годы объем бюджетных ассигнований на проведение фундаментальных научных исследований в процентном отношении к валовому внутреннему продукту на уровне 2015 года;

б) завершить работу по отражению в государственной программе Российской Федерации "Развитие науки и технологий" на 2013 - 2020 годы бюджетных ассигнований федерального бюджета и средств внебюджетных источников на научные исследования и разработки гражданского назначения, предусмотренных во всех государственных программах Российской Федерации;

в) обеспечить на постоянной основе анализ эффективности расходования бюджетных ассигнований федерального бюджета и средств внебюджетных источников на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы гражданского назначения, предусмотренных в государственных программах Российской Федерации, и учет этих расходов в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие науки и технологий" на 2013 - 2020 годы;

г) определить механизмы регулярной оценки соблюдения требования о не менее чем 50-процентном софинансировании прикладных научных исследований за счет средств внебюджетных источников.

Минфину России поручено предусмотреть в бюджетной классификации отдельные коды для отражения расходов на закупку методических, экспертно-аналитических работ и (или) предоставление субсидий на их выполнение. Координация деятельности по разработке Стратегии возложена на Администрацию Президента РФ.

Двадцать первого января 2016 г. состоялось очередное заседание Совета при Президенте РФ по науке и образованию, на котором продолжилось обсуждение вопросов подготовки и реализации Стратегии. При этом важно подчеркнуть, что глава государства напомнил о "пакетном" принципе планирования и наряду с разработкой Стратегии предложил выработать конкретные практические инструменты ее реализации, которые позволят учитывать глобальные тенденции и вызовы, гибко реагировать на запросы общества и экономики, на новые технологии, научные знания, образовательные компетенции. И здесь, конечно, значение административного права и его инструментов трудно переоценить.

Президент еще раз отметил, что наличие собственных передовых технологий - это ключевой фактор суверенитета и безопасности государства, конкурентоспособности отечественных компаний, важное условие роста экономики и повышения качества жизни наших граждан. При этом он предложил рассматривать стратегию научно-технологического развития как один из определяющих документов наряду со Стратегией национальной безопасности.

Проект Стратегии разрабатывается Фондом "Центр стратегических разработок". При поддержке Фонда "ЦСР" и Минобрнауки России организована работа интернет-портала "Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации" - www.sntr-rf.ru. Разработчиком портала является компания "Регион-Медиа". Портал представляет собой краудсорсинговую платформу, на которой уже активно обсуждаются наиболее значимые вопросы Стратегии. Здесь можно высказать мнение, поделиться идеями, открыть обсуждение по интересующим вопросам государственной научной политики, обменяться полезной информацией, в т.ч. изучить и обсудить мнение экспертов <4>. Анонсируется, что все предложения будут рассмотрены и учтены при разработке Стратегии.

<4> См., напр.: Интервью ректора Университета имени О.Е. Кутафина профессора В.В. Блажеева в рубрике "Мнения экспертов" "Новые вызовы стали мотивом для развития науки и технологий" (01.06.2016) // URL: www.sntr-rf.ru.

Фондом "ЦСР" для Минобрнауки России разработана концепция Стратегии, которая размещена на указанном сайте для всеобщего обсуждения. Назовем ее официальной концепцией. Предполагается, что Стратегия научно-технологического развития будет состоять из пяти разделов.

В первом разделе будет изложена общая характеристика сложившейся в России ситуации, дана оценка роли и места науки, технологий и инноваций в социально-экономическом развитии страны, положения Российской Федерации в мировой науке. При этом будет дана оценка степени достижения целей и научно-технологического развития России за период 2000 - 2015 гг., представлен анализ основных системных проблем развития научно-технологического комплекса, выделены уровни проблем, намечены обоснованные подходы к их решению.

Во втором разделе, исходя из факторов, влияющих на развитие науки и технологий в долгосрочной перспективе и выступающих в качестве вызовов, на которые должна сформулировать ответы наука, определяются основная цель и задачи научно-технологического развития РФ, устанавливаются принципы государственной политики в указанной сфере.

В третьем разделе определяются механизмы и основные инструменты реализации Стратегии. В частности, обосновывается необходимость трансформирования структуры науки, ее превращения в рыночный институт. Предлагаемые инструменты должны обеспечить интеграцию сферы науки, технологических разработок, инноваций, а также вовлечение в исследовательскую и инновационную деятельность существенно большего числа граждан и организаций.

В четвертом разделе будет представлено ресурсное обеспечение Стратегии, в частности внутренняя структура системы исследований и разработок, в т.ч. предложена модель перехода к следующему поколению научно-технологических организаций, включая изменения в научно-исследовательских и инновационно-технологических инфраструктурах. Будут также предложены подходы к организации финансирования научных исследований и технологических разработок в РФ.

Пятый раздел будет содержать этапы, основные направления, ожидаемые промежуточные и итоговые результаты реализации Стратегии.

Необходимо отметить, что Информационно-аналитическим центром "Наука" Российской академии наук разработана альтернативная концепция Стратегии. На наш взгляд, ее появление вызвано обеспокоенностью академического научного сообщества перспективой грядущего расширения государственного присутствия в секторе науки. Известно же, что наука с трудом поддается администрированию. По этому поводу будет нелишним вспомнить высказывание великого русского философа Ивана Александровича Ильина. "Государственная власть, - писал он, - имеет свои пределы, обозначаемые именно тем, что она есть власть, извне подходящая к человеку. И все творческие состояния души и духа, предполагающие любовь, свободу и добрую волю, не подлежат ведению государственной власти и не могут ею предписываться... Государство не может требовать от граждан веры, молитвы, любви, доброты и убеждений. Оно не смеет регулировать научное, религиозное и художественное творчество... (выделено нами. - Ю.С.). Оно не должно вторгаться в нравственный, семейный и повседневный быт и без крайней надобности стеснять хозяйственную инициативу и хозяйственное творчество людей". Примечательно, что Президент РФ привел эту цитату в Послании Федеральному Собранию РФ на 2005 год и попросил не забывать об этом.

Полный текст проекта Стратегии размещен 23 июня 2016 г. на интернет-портале "Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации" (www.sntr-rf.ru), идет его активное обсуждение.

Важно отметить, что в создании современных условий для научного творчества, обеспечения привлекательности карьеры ученого исключительно важная роль будет принадлежать административному праву, его регулятивной и охранительной функциям <5>. Решение этой задачи может быть обеспечено устранением административных барьеров, дебюрократизацией сферы научных исследований и другими мерами правового и организационного характера. Например, инвестиции в научные исследования только тогда станут привлекательными, когда они будут надежно защищены нормами права, в т.ч. административного.

<5> Законодательство о науке в советский период в значительной мере тяготело к сфере административного права, поскольку рассматривалось главным образом как инструмент государственного управления научно-техническим развитием в целом и отношениями в сфере науки в частности. См.: Мигачев Ю.И., Петручак Л.А. Государственное управление в сфере образовательной и научной деятельности (правовые и информационные аспекты) // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 2.

Бесспорно, появление такого документа стратегического планирования, разработанного в рамках целеполагания на федеральном уровне <6>, обусловливает необходимость существенной корректировки законодательства в сфере науки и технологий. Прежде всего речь идет о Федеральном законе от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - Закон о науке или Закон).

<6> Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. 1). Ст. 3378.

Законом о науке определяются основные понятия в сфере научной, научно-технической деятельности, закрепляется правовой статус ее субъектов, в т.ч. государственных академий наук, разграничиваются фундаментальные и прикладные исследования, устанавливаются основы управления научной деятельностью, ее финансирования и государственной поддержки. Федеральным законом от 21.07.2011 N 254-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" в Закон были введены такие понятия, как "коммерциализация научных и (или) научно-технических результатов", "инновации", "инновационный проект", "инновационная инфраструктура", "инновационная деятельность", а также отдельная глава IV.1 "Государственная поддержка инновационной деятельности" <7>.

<7> См. подробнее об этом: Грибанов Д.В. Изменения в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" // Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 156 - 166.

После внесения указанных изменений Закон о науке по существу стал комплексным нормативным правовым актом, регулирующим три сферы общественных отношений: а) государственную научно-техническую политику; б) научную и научно-техническую деятельность (включая государственную поддержку научно-технической деятельности, статус субъектов научно-технической деятельности, ее финансирование, управление научно-технической деятельностью); в) инновационную деятельность и государственную поддержку инновационной деятельности.

За 20 лет своего действия Закон о науке не только сыграл свою положительную роль, но и превратился в своеобразный тормоз дальнейшего научно-технологического развития страны. Многие положения Закона, даже в его первоначальной редакции, носили декларативный характер, поэтому пробелы в правовом регулировании этой сферы в дальнейшем восполнялись с помощью внесения многочисленных поправок в сам Закон <8>, принятия иных федеральных законов и подзаконных нормативных актов, издаваемых Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти. При этом действующий Закон не является кодификационным актом и не содержит положения о том, что нормы иных нормативных актов, касающиеся предмета его регулирования, должны соответствовать данному Закону. Отсюда Закон о науке имеет низкий регулятивный потенциал. Отношения в сфере науки регулируются в основном нормами и институтами общеотраслевого законодательства: гражданского, бюджетного, налогового и др.

<8> К настоящему времени во изменение Закона о науке принято 37 федеральных законов.

Еще одним недостатком Закона является несогласованность многих его положений с нормами иных отраслей законодательства, а также нормативных актов, принятых после введения его в действие. Закон о науке и принимаемые в соответствии с ним специализированные нормативные акты (законы, регулирующие отдельные вопросы научной и инновационной деятельности или статус ее субъектов; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; законодательство о науке субъектов Российской Федерации) регулируют лишь часть отношений, связанных с реализацией государственной политики в области научных исследований и разработок. Важное значение также имеют нормы иных отраслей законодательства (гражданского, бюджетного, налогового, трудового, об образовании и т.д.), обеспечивающие создание благоприятных условий для осуществления научной, научно-технической и инновационной деятельности. При этом нормы Закона о науке, принятого в первоначальной редакции еще в 1996 г., в т.ч. его понятийный аппарат, не всегда согласуются с нормами налогового, бюджетного и иного законодательства, принятыми после вступления в силу Закона о науке. Например, Закон о науке определяет понятия "научная (научно-исследовательская) деятельность" (в т.ч. фундаментальные, поисковые и прикладные научные исследования), "научно-техническая деятельность" и "экспериментальные разработки". В то же время Налоговый кодекс РФ оперирует понятием "научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки" и устанавливает в целях налогообложения исчерпывающий перечень расходов на них (ст. 262 Налогового кодекса РФ).

Ухудшение качества и регулятивного потенциала Закона о науке произошло также в результате изменений и дополнений, внесенных в него в 2000-х годах. Они были обусловлены развитием общеотраслевого и/или отраслевого законодательства, в частности бюджетного, или введением новых инструментов поддержки науки, например предоставление государственным научным учреждениям и вузам возможности создавать хозяйственные общества.

В результате Закон о науке превратился в бессистемный правовой акт, с разной степенью конкретизации регулирующий различные области общественных отношений, связанных с государственным регулированием и осуществлением научной, научно-технической и инновационной деятельности. Некоторые вопросы получили в нем детальное регулирование. Это прежде всего вопросы, связанные с государственной научной аттестацией: а) присуждение ученых степеней и присвоение ученых званий; б) подготовка диссертаций на соискание ученых степеней; в) признание ученых степеней, ученых званий, полученных в иностранном государстве; г) подтверждение документов об ученых степенях, ученых званиях и др. Напротив, другие вопросы остались за рамками Закона о науке: а) оценка результативности научных организаций; б) оценка квалификации и результативности труда научных кадров; в) порядок замещения должностей научными работниками; г) правовой статус экспертных организаций и др.

Многие вопросы в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности регулируются Законом фрагментарно. При этом возникающие пробелы не всегда могут быть восполнены обращением к иным федеральным законам и подзаконным нормативным правовым актам. В частности, вопросы осуществления научной и научно-технической деятельности, организации научного процесса в Законе практически не урегулированы. В этой части Закон устанавливает лишь понятийный аппарат научной и научно-технической деятельности и закрепляет декларативное положение о том, что "научная и (или) научно-техническая деятельность осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом" (п. 1 ст. 3). Однако по существу никакого порядка осуществления научной и научно-технической деятельности в Законе не содержится. Является декларативной и весьма несовершенной норма о договорах на создание, передачу и использование научной и (или) научно-технической продукции (ст. 8).

Также далек от совершенства понятийный аппарат Закона. Кроме того, он не соответствует международным стандартам, что создает дополнительные трудности в вопросах интеграции российской науки в международное пространство.

Не отвечает современным требованиям правовой статус субъектов научной и научно-технической деятельности. Так, например, возможность осуществления научной деятельности юридическими лицами необоснованно ограничивается необходимостью указания на такую деятельность в их учредительных документах. Статус научной организации имеет юридическое лицо, для которого научная или научно-техническая деятельность является основной (п. 1 ст. 5 Закона). При этом за рамками Закона остается научная и научно-техническая деятельность граждан и организаций, для которых эта деятельность не является основной. Это происходит даже в том случае, когда исследования и разработки выполняются специализированными подразделениями, к примеру, предприятий промышленности, компаний и корпораций с государственным участием. По нашему мнению, меры государственной поддержки научной и научно-технической деятельности (включая налоговые) должны быть направлены на стимулирование научных исследований, осуществляемых любыми юридическими лицами и гражданами независимо от наличия у них специального правового статуса научной организации или научного работника.

Правовой статус специализированных субъектов научной и научно-технической деятельности (научных работников и научных организаций) также нуждается в совершенствовании. Основными субъектами такой деятельности должны признаваться не научные организации, а научные работники и коллективы ученых, непосредственно осуществляющие научные исследования и разработки. Именно в отношении исследователей и их коллективов, а не научных организаций должны применяться основные меры государственной поддержки научной и научно-исследовательской деятельности, включая грантовое финансирование, размещение заказов на выполнение НИОКР, налоговое стимулирование и т.д. При этом правовой статус научного работника и коллективов научных работников, в т.ч. временных коллективов, создаваемых как на краткосрочный, так и на долгосрочный периоды, в Законе о науке должны быть урегулированы наиболее полно, включая вопросы оценки квалификации и результативности научных кадров, принципы оплаты их труда, основные права и обязанности.

Необходимо отметить, что в Законе отсутствует целостная система регулирования особых правовых статусов научных организаций. Уже сегодня в стране функционируют государственные научные центры, национальные исследовательские центры, а также особые территориальные образования - наукограды и инновационные кластеры. Получили развитие организации и иные элементы, образующие инфраструктуру научной и инновационной деятельности: фонды поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, институты развития, экспертные организации, общественные объединения научных работников, информационные научные центры, технопарки, центры коллективного пользования и т.д. Правовое положение некоторых организаций с особым правовым статусом и иных элементов инфраструктуры научной и научно-технической деятельности достаточно детально регулируется отдельными федеральными законами <9> или в самом Законе о науке (например, фонды поддержки научной и научно-технической деятельности). В то же время иные комплексы общественных отношений остаются вне правового регулирования (например, информационные научные центры).

<9> См., напр.: Федеральный закон от 16 октября 2012 г. N 174-ФЗ "О Фонде перспективных исследований"; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 220-ФЗ "О национальном исследовательском центре "Курчатовский институт"; Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации"; Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий"; Федеральный закон от 27.09.2013 N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Бессистемными и не отвечающими современным условиям являются положения Закона о науке, посвященные государственному управлению научной и научно-технической деятельностью и государственной научно-технической политике. Закон не отражает ключевого изменения вектора государственной политики в сфере управления наукой: вместо управления сетью научных организаций в Законе должно уделяться повышенное внимание созданию условий для научной, творческой активности, механизмам отбора наиболее результативных ученых, их коллективов, научных организаций и концентрации на них прямой финансовой, организационной и иных видов поддержки.

В Законе отсутствует согласованная система норм, которые определяли бы правовое значение и порядок разработки прогнозов, государственных программ и стратегий, научных, научно-технических и инновационных программ и проектов, направленных на поддержку и развитие науки и технологий в Российской Федерации, а также контроль за их реализацией.

Представляются не соответствующими духу времени полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере реализации государственной научно-технической политики и управления научной и научно-технической деятельностью. Очевидно, что для успешного развития научно-технического потенциала субъектов Федерации необходимо предусмотреть возможность организации комплексных программ и проектов в сфере науки и технологий, ориентированных на поддержку бюджетов различных уровней.

Даже с учетом новой редакции ст. 15 Закона о финансовом обеспечении научной, научно-технической и инновационной деятельности ее положения представляются незавершенными <10>. В ней не до конца раскрываются механизмы указанной деятельности: финансирование государственного задания государственных научных и образовательных организаций, конкурсное финансирование научных исследований и разработок через государственные институты развития и систему фондов поддержки науки и инноваций, грантовое финансирование ведущих ученых и научных школ <11>, государственное финансирование исследований и разработок, выполняемых по государственным заказам для государственных нужд. В Законе не раскрыты принципы финансирования научной, научно-технической и инновационной деятельности, особенности формирования и оценки результатов выполнения государственных заданий для научных организаций, государственных заказов на выполнение НИОКР, научно-исследовательских работ, выполняемых по договорам о предоставлении грантов, учитывающие специфику научной и научно-технической деятельности.

<10> Федеральный закон от 13.07.2015 N 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" в части совершенствования финансовых инструментов и механизмов поддержки научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<11> См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. N 220 "О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования, научные учреждения государственных академий наук и государственные научные центры Российской Федерации"; Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 г. N 260 "О мерах по государственной поддержке молодых российских ученых - кандидатов наук и докторов наук и ведущих научных школ Российской Федерации".

На наш взгляд, имеются спорные моменты и в главе IV.1 Закона "Государственная поддержка инновационной деятельности". Данная глава определяет основные цели, принципы, субъекты и формы государственной поддержки инновационной деятельности. При этом инновационная деятельность включает в себя самый широкий спектр видов деятельности, охватывая не только технологические, но также организационные и коммерческие инновации. Формы государственной поддержки инновационной деятельности в Законе лишь перечисляются, однако их содержание не раскрывается. Правовой статус названных в Законе субъектов, оказывающих государственную поддержку инновационной деятельности, не определен, а субъекты, являющиеся получателями государственной поддержки, даже не названы в анализируемой главе. Таким образом, намерение государства оказывать всевозможную поддержку различных видов инновационной деятельности очевидно, однако административно-правовой механизм предоставления такой поддержки до конца не разработан. Исключение составляет п. 10 ст. 16.5 Закона о науке, где указано, что при оценке эффективности государственной поддержки учитывается высокорисковый характер инновационной деятельности, неопределенность рыночных и технологических перспектив инновационных проектов, которые могут повлечь в том числе потерю финансовых и иных ресурсов, вложенных в инновационный проект. Поэтому необходимо дополнительное нормативное регулирование порядка оказания государственной поддержки инновационной деятельности и объединения всех ее разновидностей, в т.ч. различных видов исследований и освоения их результатов, в единый механизм. В настоящее время такое регулирование развивается в отраслевом законодательстве применительно к отдельным формам государственной поддержки. Например, предоставление льгот по уплате налогов, сборов, таможенных платежей субъектами, осуществляющими различные виды инновационной деятельности, регулируется соответственно налоговым и таможенным законодательством, и дополнительного регулирования соответствующих форм государственной поддержки в отдельном законодательном акте не требуется (и юридически некорректно). Предоставление образовательных услуг регулируется законодательством об образовании. Соответствующее отраслевое законодательство (налоговое, таможенное, об образовании и т.д.) содержит регулирование правового статуса получателей государственной поддержки, процедур и условий ее предоставления в той или иной форме. Конечно, универсальное адресное правовое регулирование всех форм государственной поддержки всех видов инновационной деятельности в отдельном федеральном законе невозможно. Однако специальное регулирование государственной поддержки особо значимых видов инновационной деятельности (в первую очередь технологических инноваций на всех стадиях инновационного проекта, включая разработку и коммерциализацию научно-технических результатов, производство инновационной продукции) является необходимым условием повышения эффективности функционирования национальной инновационной инфраструктуры. При этом основной акцент в правовом регулировании должен быть сделан на тех формах государственной поддержки, которые действительно нуждаются в дополнительном правовом регулировании. Речь в данном случае идет о поддержке субъектов инновационной инфраструктуры при одновременном введении критериев результативности инновационной деятельности через оценку успешности проектов.

В настоящее время ключевой проблемой в вопросе государственной поддержки инновационной деятельности в России является несогласованность действий различных субъектов, ее осуществляющих, отсутствие информационных центров, обеспечивающих взаимодействие между всеми элементами национальной инновационной системы, неэффективность мониторинга спроса и предложения в сфере инноваций. Вместе с тем в странах, в которых государственной поддержке инновационной деятельности уделяется достаточное внимание (Финляндия, Франция, Великобритания, США), подобные информационные центры существуют, и особое внимание при осуществлении государственной поддержки уделяется обеспечению информационного взаимодействия между субъектами.

Несмотря на то что в ст. 2 Закона о науке дано определение инновационной инфраструктуры, ни в самом Законе, ни в других федеральных законах не определен статус ее основных субъектов и иных элементов. Это особенно актуально применительно к сфере технологических инноваций, в которой фактически уже давно создаются и действуют различного рода технопарки, центры трансферта технологий и т.д. Однако их правовой статус остается неопределенным. Отсутствие определенности правового статуса субъектов инновационной инфраструктуры (как совокупности прав, обязанностей и ответственности) или правового положения иных элементов инновационной инфраструктуры (как совокупности отличительных признаков) влечет за собой определенные сложности, а зачастую становится невозможным предоставление им государственной поддержки. Во-первых, в различных подзаконных актах содержится множество терминов, соотношение которых неизвестно. Например, в федеральных и региональных правилах предоставления субсидий используются термины "технопарк", "индустриальный парк", "технополис". Во-вторых, при предоставлении государственной поддержки необходимо каждый раз определять, на каких лиц (или группу лиц, или территорий) распространяются соответствующие меры поддержки, что приводит к правовой неопределенности и ущемлению прав отдельных субъектов инновационной инфраструктуры. Например, в настоящее время меры поддержки организаций, финансирующих инновационную деятельность, обычно предоставляются с указанием конкретной организации, и правовая возможность формулировать общие нормы о льготах и мерах поддержки указанным организациям, таким образом, отсутствует. В-третьих, неопределенность правового статуса субъектов инновационной инфраструктуры негативно влияет на их взаимодействие как с другими лицами, так и с органами государственной власти.

Отмеченные и другие недостатки Закона о науке позволяют сделать вывод о том, что его пора "списывать в архив". Скоро, видимо, так и случится, поскольку инициатива о необходимости разработки нового закона возникла задолго до поручения Президента РФ о разработке Стратегии научно-технологического развития и исходила от Минобрнауки России. Законопроект называется "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации". Разрабатывается он Минобрнауки России с участием творческого коллектива Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а его научно-правовой анализ в рамках государственного задания на НИР осуществляется группой ученых Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Законопроект пока еще нигде не опубликован. Вместе с тем разработана и размещена на официальном сайте Минобрнауки России его концепция.

В соответствии с указанной концепцией основной идеей законопроекта является установление системного и функционально полного правового регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности, обеспечение стабильности и преемственности в развитии законодательства о науке, совершенствование законодательных основ функционирования национальной научно-технологической системы, обеспечение высокой эффективности ее деятельности как основного ресурса инновационного развития РФ.

Общая задача законопроекта заключается в минимизации директивного управления научной, научно-технической и инновационной деятельностью, создании возможностей саморазвития и саморегулирования национальной научно-технологической системы в том числе посредством передачи отдельных полномочий на уровень самих субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности, при одновременном создании эффективных инструментов взаимодействия ученых и научных организаций с обществом, бизнесом, государством.

Целью законопроекта является обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в сфере науки, технологий и инноваций, использования результатов научной, научно-технической деятельности для инновационного развития Российской Федерации, его приведение в соответствие со сложившейся новой системой общественных взаимоотношений. В этой связи безотлагательной задачей представляется приведение законодательства РФ в сфере науки, технологий и инноваций в соответствие с разрабатываемой Стратегией научно-технологического развития РФ на долгосрочный период.

Внесение законопроекта в Государственную Думу планируется на 2018 г. Нетрудно предположить, что с учетом необходимости безотлагательной реализации Стратегии ему вряд ли суждено запылиться в ее кулуарах. Несложно спрогнозировать и объем последующей вслед за его принятием правотворческой работы. Достаточно сказать, что в настоящее время общественные отношения в сфере науки, технологий и инноваций на федеральном уровне регулируются нормами Конституции РФ, Закона о науке, Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации", Трудового кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Федерального закона "О промышленной политике в Российской Федерации", Федерального закона "О Фонде перспективных исследований", Федерального закона "Об инновационном центре "Сколково" и др. (около 30 законодательных актов). Кроме того, Президентом РФ издано более 30 указов, Правительством РФ принято более 180 постановлений и распоряжений, более 200 нормативных правовых актов издано федеральными органами исполнительной власти. Определяя перспективы и объем правотворческой работы в этой сфере, необходимо принимать во внимание и тот факт, что во многих субъектах Российской Федерации приняты законы о науке и научно-технической политике <12>.

<12> См. подр. об этом: Лапаева В.В. Законодательство о науке: история формирования и перспективы развития // Журнал российского права. 2005. N 11.

Представляется, что научно-правовой мониторинг осуществляемых в сфере науки и технологий реформаторских преобразований позволит, что называется, держать руку на пульсе, избежать многих ошибок в правовом регулировании в этой сфере и тем самым снизить риски наступления негативных последствий от не вполне продуманных управленческих решений.

Литература

  1. Грибанов Д.В. Изменения в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" // Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 156 - 166.
  2. Лапаева В.В. Законодательство о науке: история формирования и перспективы развития // Журнал российского права. 2005. N 11.
  3. Мигачев Ю.И. Государственное управление в сфере образовательной и научной деятельности (правовые и информационные аспекты) / Ю.И. Мигачев, Л.А. Петручак // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 2.