Мудрый Юрист

Специальный инвестиционный контракт как правовая форма государственно-частного партнерства

Белицкая Анна Викторовна, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье специальный инвестиционный контракт рассматривается как новая правовая форма реализации государственно-частного партнерства в отраслях промышленности и как инструмент государственной инвестиционной политики.

Ключевые слова: специальный инвестиционный контракт, промышленная политика, государственная инвестиционная политика, государственно-частное партнерство, инвестиционная деятельность.

Special Investment Contract as a Legal Form of Public Private Partnership

A.V. Belitskaya

Belitskaya Anna V., Assistant Professor of the Entrepreneurial Law Department of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU) Candidate of Legal Sciences.

The article considers the special investment contract as a new legal form of realization of public private partnership in industry branches and as an instrument of state investment policy.

Key words: special investment contract, industrial policy, state investment policy, public private partnership, investment activity.

Формирование благоприятного инвестиционного климата в настоящее время становится одной из ключевых задач государственной политики Российской Федерации, в том числе в области промышленности. Без инвестиций сложно проводить преобразования в любой отрасли, особенно требующей крупных вложений, сложно развивать инновации, заниматься производством и организовывать торговлю промышленной продукцией. Стабильный приток инвестиций является необходимым условием устойчивого промышленного роста.

В настоящее время активно развивается законодательство в направлении расширения возможных инструментов привлечения инвестиций в отрасли, имеющее важное значение для государства и общества в целом, в том числе в рамках осуществления проектов государственно-частного партнерства. И хотя Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - Закон о ГЧП) значительно сузил определение государственно-частного партнерства, сведя правовые формы его осуществления исключительно к соглашениям государственно-частного партнерства и концессионным соглашениям, из анализа недавно принятых нормативных правовых актов явно следует, что законодатель понимает государственно-частное партнерство гораздо шире и предлагает различные правовые формы его реализации, которые не сводятся к Закону о ГЧП. Ярким примером такой правовой формы реализации государственно-частного партнерства является специальный инвестиционный контракт, который был внедрен в российское право Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" <2> (далее - Закон о промышленной политике).

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4350.
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 1 (часть I). Ст. 41.

В названном Законе специальный инвестиционный контракт определяется как контракт, по которому одна сторона - инвестор - в предусмотренный этим контрактом срок своими силами или с привлечением иных лиц обязуется создать либо модернизировать и (или) освоить производство промышленной продукции на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а другая сторона - Российская Федерация или ее субъект - в течение такого срока обязуется осуществлять меры стимулирования деятельности в сфере промышленности, предусмотренные законодательством Российской Федерации или ее субъекта в момент заключения специального инвестиционного контракта.

В данном определении внимание привлекают несколько важных признаков, которые позволяют отнести специальный инвестиционный контракт к формам государственно-частного партнерства в его доктринальном понимании как юридически оформленного на определенный срок, основанного на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничества публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемого путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля <3>.

<3> См.: Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М.: Статут, 2012. 191 с.

Во-первых, сам специальный инвестиционный контракт является юридическим оформлением отношений государственно-частного партнерства. Можно предположить, что данный договор по своей правовой природе является частно-публичным, так как, с одной стороны, создает определенный режим для частного инвестора, который выражается в предоставлении ему государством льгот, гарантий и преференций, а с другой стороны, устанавливает обязательство частного инвестора о совершении определенных действий по вложению инвестиций и осуществлению практической деятельности, то есть по осуществлению инвестиционной деятельности как таковой. Очевидно, что в таком договоре государство выступает не только и не столько в роли равноправного партнера частного инвестора, сколько в качестве носителя публичной власти, который может установить определенные изъятия из закона - в данном случае стимулирующего характера. При этом вряд ли можно разделить позицию А.Б. Дидикина, А.В. Юдкина о том, что специальный инвестиционный контракт является одним из видов административных договоров <4>, так как в нем присутствуют и частноправовые начала: инвестор преследует коммерческий интерес, заключая специальный инвестиционный контракт.

<4> См.: Дидикин А.Б., Юдкин А.В. Закон о промышленной политике в России. Экспертный комментарий. Москва: Фонд "СЭЦ "Модернизация", 2015. 40 с.

Однако было бы неверным считать специальный инвестиционный контракт гражданско-правовым договором, как это определено, например, в отношении соглашения государственно-частного партнерства в Законе о ГЧП, так как нельзя игнорировать широкие властные полномочия, которые использует публичный партнер при принятии на себя обязательств по контракту. Так, инвестор должен отчитываться об исполнении своих обязательств по специальному инвестиционному контракту по одной из форм отчета, установленных Приказом Минпромторга России от 7 августа 2015 г. N 2289 "Об утверждении Порядка мониторинга и контроля за исполнением инвесторами обязательств по заключенным с ними специальным инвестиционным контрактам и форм отчетов, представляемых инвесторами" <5>. Минпромторгом России каждые 6 месяцев проводится мониторинг, который включает в себя сбор, обобщение, систематизацию и учет информации о ходе исполнения указанных обязательств, в том числе в отношении объема фактически направленных инвестиций (п. 4 Приказа). Кроме того, проводится контроль исполнения обязательств инвестора, предусмотренных специальным инвестиционным контрактом, и достижения запланированных показателей. Интересен и сам порядок выбора инвестора для заключения специального инвестиционного контракта, который устанавливается в Правилах заключения специальных инвестиционных контрактов (далее - Правила заключения специальных инвестиционных контрактов), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2015 г. N 708 "О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленности" <6> (далее - Постановление Правительства РФ о СИК). Кратко говоря, после получения предложений от инвестора с приложением всех необходимых документов уполномоченный орган направляет их с предварительным заключением в межведомственную комиссию по оценке возможности заключения специальных инвестиционных контрактов для рассмотрения, которая готовит заключение о возможности (невозможности) заключения специального инвестиционного контракта на предложенных инвестором условиях. Специальный порядок выбора частного партнера для заключения соглашения также свидетельствует о наличии публичного элемента в специальном инвестиционном контракте.

<5> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 12.10.2015.
<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 30. Ст. 4587.

Частно-публичную природу специального инвестиционного контракта можно определять различными терминами. Так, А.Е. Кирпичев с учетом сочетания в таком контракте частноправовой конструкции обязательства с регулированием отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой, рассматривает его как институт управленческо-предпринимательских обязательств <7>.

<7> См.: Кирпичев А.Е. Специальный инвестиционный контракт как форма государственного стимулирования деятельности в сфере промышленности // Сборник научно-практических статей II Международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом" (22 апреля 2015 года, г. Москва) / Е.А. Абросимова, В.К. Андреев, Л.В. Андреева и др.; под общ. ред. С.Д. Могилевского, М.А. Егоровой. М.: РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Юридический факультет им. М.М. Сперанского; Юстицинформ, 2015. 214 с.

Во-вторых, специальный инвестиционный контракт заключается между публичным образованием и частным инвестором, что также характеризует его как форму реализации государственно-частного партнерства. От имени Российской Федерации специальный инвестиционный контракт может заключить Минпромторг Российской Федерации или иной федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на это Правительством Российской Федерации в рамках конкретной отрасли промышленности. С нашей точки зрения, круг субъектов, выступающих от лица Российской Федерации в таком контракте, неоправданно сужен законодателем, так как не учитывает государственные корпорации, корпорации с государственным участием или унитарные предприятия, которым также могло бы быть делегировано право на подписание контракта со стороны Правительства РФ в определенных случаях, как это устанавливается в законодательстве, например, в отношении концессионных соглашений и соглашений государственно-частного партнерства.

В отношении региональных и муниципальных инвестиционных проектов наряду с Российской Федерацией сторонами специального инвестиционного контракта могут быть субъект Российской Федерации и (или) муниципальное образование, а при заключении специального инвестиционного контракта без участия Российской Федерации наряду с субъектом Российской Федерации стороной такого контракта может быть муниципальное образование. При этом, как отмечает В.Н. Лисица, специальный инвестиционный контракт не становится многосторонним договором, так как различные виды публично-правовых образований действуют совместно в целях предоставления мер стимулирования инвестиционной деятельности по отношению к инвестору <8>. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о промышленной политике, упоминающие такой инструмент, как специальный инвестиционный контракт. Обратим внимание, что Правила заключения специальных инвестиционных контрактов устанавливают порядок заключения специальных инвестиционных контрактов только с участием Российской Федерации, тогда как для региональных проектов должны быть предусмотрены соответствующие правила не региональном уровне. В Российской Федерации накоплен опыт заключения и реализации специальных инвестиционных контрактов на региональном уровне. В качестве примера можно привести специальный инвестиционный контракт между Правительством Пермского края и ПАО "Уралкалий", по которому инвестор обязуется реализовать инвестиционный проект по созданию новой производственной линии выпуска хлористого калия на площадке БКПРУ-4, вложив в проект не менее 9 миллиардов рублей и создав не менее 268 новых рабочих мест <9>.

<8> См.: Лисица В.Н. Инвестиционное право / М-во образования и науки РФ; Новосибирский нац. исслед. гос. ун-т. Новосибирск, 2015. 568 с.
<9> URL: http://www.business-class.su/news/2016/02/08/pravitelstvo-permskogo-kraya-i-pao-uralkaliy-podpisali-regionalnyy-specinvest-kontrakt.

Стоит обратить внимание, что муниципальное образование не может быть единственным участником специального инвестиционного контракта и может выступать в договорных отношениях только наряду с Российской Федерацией или ее субъектом, то есть специальный инвестиционный контракт не может выступить формой муниципально-частного партнерства. Вероятно, это связано с тем, что публичная сторона контракта должна иметь возможность предоставить инвестору льготы и преференции, сопоставимые с его вложениями, а так как специальные инвестиционные контракты направлены в целом на реализацию крупных дорогостоящих проектов, муниципальные образования не обладают достаточными ресурсами для уравновешивания вклада инвестора. Указанный аргумент демонстрирует, что специальный инвестиционный контракт как инструмент привлечения инвестиций, скорее всего, не направлен на субъектов малого и среднего предпринимательства.

В-третьих, рассмотрим обязательства, которые берут на себя стороны специального инвестиционного контракта, чтобы определить, происходит ли объединение ресурсов и распределение рисков в рамках такого контракта. В специальном инвестиционном контракте, в отличие от концессионных соглашений и соглашений государственно-частного партнерства, государство не вносит свой вклад в инвестиционный проект в виде бюджетных инвестиций или государственного имущества, а исполняет свои обязательства путем создания благоприятного инвестиционного режима для инвестора. При этом средствами создания такого климата могут быть инструменты как федерального, так и регионального характера, в отношении которых Закон о промышленной политике ограничений не содержит: любые преференции и гарантии, установленные законодательством, льготы по арендной плате за пользование государственным имуществом, льготы по уплате таможенных платежей и т.д., при этом перечень мер стимулирования деятельности в сфере промышленности предлагает сам инвестор (ст. 4 Правил заключения специальных инвестиционных контрактов). Полагаем, что отказ от части налогов, предоставление льгот с соответствующим недополучением средств в бюджет также можно признать ресурсами публичного партнера, которые он вкладывает в осуществление инвестиционного проекта в рамках специального инвестиционного контракта, а значит, в процессе реализации контракта происходит объединение вкладов его сторон, так как со стороны инвестора вкладом являются денежные средства, о чем речь пойдет далее.

В отношении вклада публичного партнера также отметим, что планируется внесение изменений в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <10>, в соответствии с которыми планируется приобретать определенный процент (на данный момент - до 60%) продукции, произведенной по специальному инвестиционному контракту <11>. В настоящее время Законом о контрактной системе, как указывает А.С. Нефедова, предусмотрены три механизма, позволяющие обеспечить закупку определенных товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд исключительно или преимущественно у отечественных производителей: запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, ограничение допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, условия допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами <12>.

<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1652.
<11> СПС "КонсультантПлюс".
<12> Нефедова А.С. О мерах по импортозамещению в рамках осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // СПС "КонсультантПлюс". 2015.

Важным риском, который принимает на себя публичный партнер, является риск неблагоприятного изменения законодательства. Специальный инвестиционный контракт предусматривает в качестве гарантии осуществления инвестиционной деятельности наличие "дедушкиной оговорки", которая проявляет себя в Законе о промышленной политике в двух формах. Традиционным является налоговый аспект. Так, законодательством о налогах и сборах предусматриваются на срок действия специального инвестиционного контракта гарантии неповышения величины совокупной налоговой нагрузки на доходы инвестора, являющегося его стороной, и (или) иных указанных в нем лиц по сравнению с величиной совокупной налоговой нагрузки в момент заключения контракта, при этом для инвестора стабильность совокупной налоговой нагрузки, режима, обязательных требований гарантируется на весь срок действия специального инвестиционного контракта. Нестандартным проявлением "дедушкиной оговорки" является указание на то, что в случае, если после заключения специального инвестиционного контракта вступают в силу федеральные законы и (или) иные нормативные правовые акты Российской Федерации и (или) ее субъектов (за исключением нормативных правовых актов, принятых во исполнение международных договоров и нормативных правовых актов Евразийского экономического союза, подлежащих применению в Российской Федерации), устанавливающие режим запретов и ограничений в отношении выполнения специального инвестиционного контракта или изменяющие обязательные требования к промышленной продукции и (или) к связанным с обязательными требованиями к промышленной продукции процессам по сравнению с действовавшими в момент заключения контракта режимами запретов и ограничений или обязательными требованиями, такие акты и вносимые в них изменения не применяются в отношении инвестора и (или) иных указанных в специальном инвестиционном контракте лиц в течение срока действия контракта.

В-четвертых, в отношении срока специального инвестиционного контракта в Законе о промышленной политике содержатся четкие указания: он заключается на срок до десяти лет. Вместе с тем Правила заключения специальных инвестиционных контрактов содержат детализацию условия в отношении срока: специальный инвестиционный контракт заключается на срок, равный сроку выхода инвестиционного проекта на проектную операционную прибыль в соответствии с бизнес-планом инвестиционного проекта, увеличенному на 5 лет, не более 10 лет (п. 3 названных Правил). Данная норма показывает, что государство уважает коммерческий интерес частного партнера и дает ему возможность реализовывать проект на долгосрочной основе с возможностью его полной окупаемости и прибыльности.

В-пятых, в рамках специального инвестиционного контракта предполагается осуществление инвестиционного проекта. Как указывается в ч. 9 ст. 16 Закона о промышленной политике, к специальному инвестиционному контракту применяются положения законодательства об инвестиционной деятельности, если иное не установлено названным Законом и не противоречит существу специального инвестиционного контракта. В Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <13> инвестиционный проект определяется как обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план). Помимо определенной цели и срока, которые являются неизменной характеристикой любого инвестиционного проекта, специальный инвестиционный контракт, согласно Закону о промышленной политике, может содержать указание на объем инвестиций в создание или модернизацию и (или) освоение производства промышленной продукции. При этом, конечно, вызывает вопросы формулировка "может", так как, с нашей точки зрения, вкладываемый объем инвестиций должен быть в обязательном порядке указан в контракте. Данный вопрос снят на уровне подзаконного нормативного правового акта. В Правилах заключения специальных инвестиционных контрактов содержится норма о том, что инвестор должен для заключения специального инвестиционного контракта подтвердить вложение инвестиций в инвестиционный проект в размере не менее 750 млн. рублей, предоставив кредитный договор или предварительный кредитный договор с финансированием инвестиционного проекта либо иные документы, подтверждающие размер привлекаемых инвестиций.

<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 9. Ст. 1096.

Кроме того, Постановлением Правительства РФ о СИК установлена типовая форма специального инвестиционного контракта (далее - Типовая форма). В Типовой форме указывается, что инвестор обязуется вложить в инвестиционный проект инвестиции на определенную общую сумму, осуществлять практические действия по реализации инвестиционного проекта, а также достигнуть в ходе реализации инвестиционного проекта некоторых показателей (например, объем налогов, планируемых к уплате по окончании срока специального инвестиционного контракта, количество создаваемых рабочих мест в ходе реализации инвестиционного проекта и др.), что говорит о требованиях к экономической эффективности инвестиционного проекта и его социальной направленности. Кроме того, отметим, что неотъемлемой частью специального инвестиционного контракта в соответствии с Типовой формой являются "Бизнес-план инвестиционного проекта" или "План мероприятий по охране окружающей среды". В отношении типовых форм хотелось бы отметить, что подобные формы были установлены постановлениями Правительства РФ также для концессионных соглашений, однако в настоящее время эти формы называются примерными и носят более рекомендательный характер. То есть в целом тенденцией развития правового регулирования государственно-частного партнерства является его либерализация, чего, однако, не наблюдается в отношении специального инвестиционного контракта, и это подчеркивает его частно-публичный характер.

В-шестых, специальный инвестиционный контракт касается деятельности по производству промышленной продукции исключительно на территории Российской Федерации, будь то территория ее континентального шельфа, исключительной экономической зоны или ее материковой части, то есть специальный инвестиционный контракт является мерой протекционистского характера, направленной на поддержку развития отечественного производства за счет привлечения инвестиций <14>, или мерой стимулирования промышленной деятельности <15>. В этом, безусловно, видится цель решения государственных и общественно значимых задач. В Постановлении Правительства о СИК указывается, что специальный инвестиционный контракт заключается в целях решения задач и (или) достижения целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации в отраслях промышленности, в рамках которых реализуются инвестиционные проекты.

<14> См.: Белицкая А.В. Инвестиционная политика государства и ее отражение в законодательстве Российской Федерации // Предпринимательское право. Приложение "Право и Бизнес". 2016. N 1. С. 20 - 25.
<15> См.: Тютюнник И.Г. Правовые основы в борьбе с коррупцией в сфере промышленной политики Российской Федерации // Юрист. 2015. N 16. С. 42 - 46.

При этом, если мы определяли в качестве признака государственно-частного партнерства реализацию инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля, в рамках специального инвестиционного контракта данный признак соблюдается в полной мере. В.И. Еременко отмечает, что экономический эффект от специального инвестиционного контракта заключается не в получении какого-либо имущества в государственную собственность, а в создании добавочного продукта, новых рабочих мест на территории страны, налоговых поступлений в бюджет от новых инвесторов <16>.

<16> См.: Еременко В.И. Российское законодательство о промышленной политике // Законодательство и экономика. 2015. N 3. С. 7 - 16.

Таким образом, специальный инвестиционный контракт соответствует всем признакам государственно-частного партнерства и является его правовой формой. Как справедливо отмечает Е.П. Губин, необходимо сформировать целостную, единую правовую политику, в том числе в сфере взаимодействия государства и бизнеса, что не исключает разработки отдельных концепций, правовых политик применительно к тем или иным отраслям права и секторам (сферам) экономики <17>. Полагаем, что специальный инвестиционный контракт, так же как и иные инструменты создания благоприятного инвестиционного климата в стране, должен быть встроен в единую государственную инвестиционную политику.

<17> См.: Губин Е.П. Государство и бизнес в условиях правовых реформ // Журнал российского права. 2015. N 1. С. 23 - 30.

Литература

  1. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М.: Статут, 2012. 191 с.
  2. Губин Е.П. Государство и бизнес в условиях правовых реформ // Журнал российского права. 2015. N 1. С. 23 - 30.
  3. Губин Е.П. Правовое обеспечение свободы экономической деятельности // Предпринимательское право. 2015. N 4. С. 3 - 9.
  4. Еременко В.И. Российское законодательство о промышленной политике // Законодательство и экономика. 2015. N 3. С. 7 - 16.
  5. Нефедова А.С. О мерах по импортозамещению в рамках осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // СПС "КонсультантПлюс". 2015.