Мудрый Юрист

О правовом регулировании и практике функционирования в России особых экономических зон

Платонова Наталия Львовна, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается понятие особой экономической зоны, виды особых экономических зон. Автор анализирует нормы законодательства, регулирующие особые экономические зоны, и делает вывод о необходимости совершенствования нормативно-правовой базы, а также организационных условий существования особых экономических зон на территории России.

Ключевые слова: особая экономическая зона, законодательство об ОЭЗ, кластер.

Legal Aspects of Creation and Activity of Special Economic Zones in Russia

N.L. Platonova

Platonova Nataliya L., Senior Research Scientist of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Candidate of Legal Sciences.

The article considers the notion, types of special economic zones. The author analyzes legislation norms regulating special economic zones and concludes about the necessity of improving the regulatory legal base, as well as organizational conditions of existence of special economic zones in the territory of Russia.

Key words: special economic zone, legislation on special economic zones, cluster.

  1. В июле 1991 г. распоряжением Верховного Совета РСФСР N 1588-1 <1> были утверждены Положения о СЭЗ "Кузбасс", "Садко", "Выборг", послуживших первым опытом организации подобных зон <2> в России. Их правовую базу составили Постановления Верховного Совета РСФСР от 14 июля 1990 г. N 106-1 "О создании зон свободного предпринимательства" <3> и от 13 сентября 1990 г. N 165-1 "О создании зон свободного предпринимательства" <4>, а также ряд постановлений Совета Министров РСФСР - Правительства РФ.
<1> Документ опубликован не был.
<2> Для обозначения подобных образований используются разные наименования: зона свободного предпринимательства, свободная экономическая зона (СЭЗ), особая экономическая зона (ОЭЗ).
<3> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 7. Ст 107.
<4> ВСНД и ВС РФ. 1990. N 15. Ст. 162.

Ныне основой функционирования таких образований является Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (далее - Закон "Об ОЭЗ в РФ") <5>. Со дня вступления его в силу <6> прекратилось существование созданных ранее особых (свободных) экономических зон, кроме двух, расположенных в Калининградской и Магаданской областях. Их статус регулируют отдельные федеральные законы <7>.

<5> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.
<6> Вступил в силу по истечении 30 дней после дня его официального опубликования.
<7> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 280; СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2807.

Помимо того, имеется значительный массив иных нормативных правовых актов, обеспечивающих применение этой организационно-правовой формы.

Важная роль в регулировании ОЭЗ принадлежит также Соглашению по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г. <8>, иным актам таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС. Сторонами Соглашения о СЭЗ являются Беларусь, Казахстан, Россия, Армения и Кыргызстан. Его положения заметно влияют на содержание российского специального Закона.

<8> URL: http://www.pravo.gov.ru, 13.07.2012.
  1. Согласно п. 1 ст. 2 Закона "Об ОЭЗ в РФ" такая зона представляет собой часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.

В ст. 3 целями образования ОЭЗ названы развитие обрабатывающих, высокотехнологичных отраслей экономики, туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработка технологий и коммерциализация их результатов, производство новых видов продукции.

Соответственно, выделяются четыре типа ОЭЗ: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые (ч. 1 ст. 4).

Решением Правительства РФ зоны одного (нескольких) типов могут объединяться в кластер. Согласно п. 3 ст. 2 Закона это совокупность особых экономических зон одного или нескольких типов, которая определяется Правительством РФ и управление которой осуществляет одна управляющая компания. По имеющимся данным <9>, Постановлением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 833 (ред. от 26.09.2012) <10> образован один туристический кластер. Надо отметить, что он возник не как совокупность уже действующих, прошедших оформление ОЭЗ. Изначально он состоял из участков территорий ряда субъектов Российской Федерации, на которых данным актом были созданы без проведения конкурса по отбору заявок 6 туристско-рекреационных ОЭЗ с одновременным объединением их в кластер. Позднее его состав пополнил ряд учрежденных в установленном порядке ОЭЗ.

<9> Автор использовал ресурс СПС "КонсультантПлюс".
<10> СЗ РФ. 2010. N 42. Ст. 5401.

Нормы ст. 4 Закона ограничивают размеры участков, предоставляемых для размещения зон. Промышленно-производственные ОЭЗ создаются на участках территории, площадь которых составляет не более чем 40 кв. км <11>; технико-внедренческие - на участках общей площадью не более 4 кв. км, а портовые - общей площадью не более 50 кв. км. Увеличение площади ОЭЗ осуществляется постановлением Правительства РФ (ч. 2.4). Содержание норм указывает на то, что в них подразумевается возможность увеличения площади зон в пределах данных значений. В иных случаях речь может идти о формировании кластера.

<11> Неясно, идет ли речь об общей площади предоставленной территории, либо эта норма, в отличие от ч. 2.1 ст. 4, допускает выделение нескольких участков и для ОЭЗ данного типа.

Часть 2.1 ст. 4 Закона допускает создание туристско-рекреационных <12> и портовых ОЭЗ на нескольких участках территории. При этом портовые зоны не должны включать имущественные комплексы, предназначенные для посадки пассажиров на суда, их высадки с судов и для иного обслуживания пассажиров (ч. 2.2).

<12> Закон не ограничивает размеры участков, выделяемых для ОЭЗ этого типа.

Согласно ч. 3 ст. 4 ОЭЗ может располагаться на территории одного (нескольких) муниципального(-ых) образования(-й) в пределах территории одного (нескольких) субъекта(-ов) Российской Федерации. Не допускается появление ОЭЗ на территории муниципального образования, на которой создана зона территориального развития <13>.

<13> Определение этого понятия дано в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 03.12.2011 N 392-ФЗ // URL: http://www.pravo.gov.ru, 05.12.2011.

Имеются и другие ограничения. Так, за исключением туристско-рекреационных, в ОЭЗ не разрешено размещение объектов жилищного фонда. Часть 5 ст. 4 запрещает разработку в зонах месторождений полезных ископаемых, кроме минеральных вод и других природных лечебных ресурсов, а также производство и переработку подакцизных товаров (кроме легковых автомобилей и мотоциклов). Правительство РФ вправе наложить запрет и на иные виды деятельности (ч. 6).

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона ОЭЗ могут создаваться на земельных участках, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, в том числе предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам (юридическим лицам), а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан (юридических лиц). Участки должны принадлежать к категории земель промышленности, либо земель иного специального назначения, либо земель населенных пунктов. Туристско-рекреационные ОЭЗ могут также создаваться на участках, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения.

  1. Согласно ч. ч. 1, 1.2 ст. 6 Закона решение о создании зон принимается Правительством РФ исходя из утвержденных им критериев <14> и оформляется постановлением.
<14> См.: Постановление Правительства РФ от 26.04.2012 N 398 // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2423.

На середину мая 2016 г. было учреждено 10 промышленно-производственных, 6 технико-внедренческих, 3 портовых и 9 туристско-рекреационных зон, действующих на основании отдельных постановлений. Кроме того, упомянутым Постановлением Правительства РФ N 833 созданы 6 ОЭЗ последнего типа, включенные этим же актом в состав кластера (подробнее см. выше). Режим трех зон регламентируют специальные федеральные законы. Помимо ОЭЗ в Магаданской и Калининградской областях, к ним относится свободная экономическая зона на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя <15>.

<15> URL: http://www.pravo.gov.ru, 30.11.2014.

Порядок оформления и подачи заявки на создание ОЭЗ регулирует Приказ Минэкономразвития РФ от 19 июля 2012 г. N 439 (ред. от 22.12.2014) <16>.

<16> Российская газета. 2012. 15 августа.

Согласно ч. 4 ст. 6 Закона "Об ОЭЗ в РФ" в течение 30 дней со дня принятия решения о создании ОЭЗ Правительство РФ, высший(-е) исполнительный(-е) орган(-ы) государственной власти субъекта(-ов) Российской Федерации, исполнительно-распорядительный(-е) орган(-ы) муниципального(-ых) образования(-й), на территориях которых учреждается зона, заключают соглашение о создании ОЭЗ. Оно включает, в частности, порядок формирования наблюдательного совета и показатели эффективности функционирования ОЭЗ. Пункт 1 ч. 4 устанавливает необходимость разработки перспективного плана развития ОЭЗ, а п. 4 ч. 4.1 - плана обустройства и материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории.

Согласно ч. 6 ст. 6 ОЭЗ создается на сорок девять лет. Этот срок продлению не подлежит. Досрочное прекращение существования зоны возможно лишь в случаях, перечисленных в ч. 7 ст. 6, на основании решения Правительства РФ. По имеющимся данным, принято два таких решения.

  1. Частью 1 ст. 7 Закона управление ОЭЗ возложено на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (ныне - Минэкономразвития РФ), наделенный широкими полномочиями в этой области.

По решению руководителя упомянутого органа отдельные полномочия по управлению зонами могут быть переданы на основании соглашения органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо переданы управляющей компании с учетом особенностей, предусмотренных данным Законом (ч. 2). В случае прекращения существования ОЭЗ прекращается и действие соглашения (ч. 2.2). Эти вопросы регулируются Приказами Минэкономразвития РФ от 3 декабря 2015 г. N 907 <17>, от 6 апреля 2012 г. N 187 <18>.

<17> URL: http://www.pravo.gov.ru, 09.03.2016.
<18> Российская газета. 2012. 28 мая.
  1. Объем данной публикации не позволяет затронуть и другие аспекты существования ОЭЗ. Ознакомление с имеющейся в этой области нормативной базой дает основание заключить, что по ряду позиций она нуждается в корректировке.

Несмотря на усилия властей, направленные на оптимизацию работы зон, им пока не удалось создать инструмент, способный обеспечить соблюдение баланса интересов федерального центра, субъектов Федерации и иных участников экономических отношений. Этот вывод подкрепляют данные Счетной палаты РФ, размещенные в сети Интернет в апреле с.г. Они получены в ходе проверки эффективности использования средств федерального бюджета, государственного имущества и иных средств при создании и функционировании ОЭЗ в России в 2014 - 2015 гг. <19>.

<19> URL: http://audit.gov.ru/press_center/news/26369, 04.04.2016.

В числе недостатков, связанных с использованием зон, аудиторы указали некачественную и несвоевременную подготовку плановых документов по их созданию и функционированию; несоблюдение сроков подготовки и принятия документов, предусмотренных соглашениями о создании ОЭЗ; низкий уровень обоснования необходимости выделения бюджетных инвестиций; нарушение во всех ОЭЗ сроков строительства объектов инфраструктуры и т.д.

Было отмечено появление в России в последние годы "инструментов ускоренного развития экономики, применяемых на ограниченных территориях". Это инновационные территориальные кластеры, индустриальные (промышленные) парки, агропромышленные парки, технопарки и т.п. По мнению специалистов Палаты, существующий набор механизмов, использующих метод зонирования территорий, избыточен. Он нуждается в инвентаризации, оценке и ликвидации неэффективных инструментов.

Факты, изложенные в материалах Счетной палаты РФ, свидетельствуют о необходимости углубленного анализа положения дел в рассматриваемой области и проведения на его основе работы по совершенствованию нормативно-правовой базы, а также организационных условий существования ОЭЗ на территории России.