Мудрый Юрист

Коллизия норм по передаче МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях субъектами Российской Федерации

Брциева Залина Георгиевна, главный эксперт-специалист организационно-планового отдела управления организационной и плановой работы Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, полковник полиции, кандидат юридических наук.

Характеризуются проблема заключения соглашений МВД России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях.

В целях достижения единства правового регулирования административной ответственности на всей территории Российской Федерации необходимо включить в КоАП РФ из норм регионального законодательства наиболее распространенные (общерегиональные) юридические составы административных правонарушений, а также нормы, не получившие широкой распространенности, но имеющие значительную степень общественной опасности.

Предлагается дополнить действующий КоАП РФ либо проект Федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" составами правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, ответственность за которые на сегодняшний день устанавливается региональным законодательством.

Ключевые слова: протокол об административном правонарушении, законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, административно-правовой запрет, заключения соглашений о передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Conflict of regulations on transfer to the Ministry of Internal Affairs of Russia of part of powers to draft administrative offences reports by subjects of the Russian Federation

Z.G. Brtsiyeva

Brtsiyeva Zalina G., Chief Specialist Expert of the Organizational Planning Department of the Organizational and Planning Work Directorate of the Chief Directorate for Ensuring Public Order Protection and Coordination of Interaction with Executive Power Authorities of Subjects of the Russian Federation, Colonel of Police, Candidate of Legal Sciences.

Characterized is the problem of conclusion of agreements of the Ministry of Internal Affairs of Russia and executive power authorities of subjects of the Russian Federation on transfer of part of powers to draft administrative offences reports.

For the purpose of unity of legal regulation of administrative responsibility in the whole territory of the Russian Federation, to include in the Code of Administrative Offences of the Russian Federation most wide-spread (general regional) legal compositions of administrative offences from regional legislation regulations, as well as regulations which are not widespread but have a significant degree of public danger.

It is suggested complementing the acting Code of Administrative Offences of the Russian Federation or the draft of Federal law N 957581-6 of the "Code of Administrative Offences of the Russian Federation" by compositions of offences trenching upon public order and public safety, responsibility for which, as of today is established by regional legislation.

Key words: administrative offence report, legislation of subjects of the Russian Federation on administrative offences, administrative legal prohibition, conclusion of agreements on transfer of part of powers to draft administrative offences reports.

Со вступлением в силу 1 марта 2011 года Федерального закона "О полиции" были жестко централизованы, или, как еще говорят, федерализованы финансирование и функционал органов внутренних дел, что, в свою очередь, пошло вразрез со ст. 132 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Возникли вопросы именно в области охраны общественного порядка. Кто и по каким правонарушениям имеет обязательство составлять административные протоколы? На кого возложена эта нагрузка? За чей счет?

Нарушался единый подход к реализации полицией законодательства субъектов Российской Федерации. К примеру, в Тверской области полиция имела право составлять протоколы по региональному закону, а в соседнем регионе - г. Санкт-Петербурге - лишена такого права. Возникла коллизия права.

Начались споры и судебные разбирательства. Так, Верховным Судом Российской Федерации в Москве, Санкт-Петербурге, Самарской области, Красноярском крае, Псковской области, Республике Дагестан были отменены полномочия органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренные региональными законами. Основная причина - перевод органов внутренних дел исключительно в федеральное ведение.

Сложившаяся тенденция послужила поводом к разработке Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 247-ФЗ "О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <1> (далее - закон 247-ФЗ), согласно которому должностные лица органов внутренних дел - полиции - наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, при этом предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и только в случае заключения соответствующего соглашения.

<1> Далее - Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 247-ФЗ.

Порядок заключения указанных соглашений определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".

Практика почти сразу показала, что реализация Закона N 247-ФЗ, а именно положений ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ, затруднена в связи с отсутствием правовой основы для принятия соглашений, а также ввиду слабой материальной базы некоторых регионов. Дотационные субъекты испытывают затруднения в поиске тех средств, которые должны покрывать расходы МВД России, связанные с составлением протоколов об административных правонарушениях, в частности, речь идет о снабжении канцтоварами, ГСМ, транспортными средствами, компьютерами и иными обеспечивающими средствами.

В этой связи было проведено большое количество организационных мероприятий по подготовке проектов соглашений между МВД России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по передаче части полномочий и разъяснению вопросов, связанных с подготовкой и заключением этих соглашений, а также касающихся наличия правовых оснований, определения видов составов административных правонарушений, порядка утверждения, заключения и подписания соглашений.

В целях недопущения наделения сотрудников полиции несвойственными функциями, то есть полномочиями составлять административные протоколы по составам, предусмотренным законами субъектов Российской Федерации, но не посягающим на общественный порядок и безопасность МВД, рекомендовалось включать в соглашения 8 базовых составов административных правонарушений.

Они не противоречат Федеральному закону "О полиции" и не относятся к сферам торговли, транспорта, благоустройства, природопользования, предпринимательской деятельности, водным объектам, подрыву порядка управления:

  1. совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан, в том числе в ночное время;
  2. навязчивое обращение к гражданам с целью попрошайничества, гадания;
  3. игра в азартные игры в общественных местах;
  4. нарушение правил проведения культурно-зрелищных и спортивных мероприятий;
  5. сбыт алкогольной и спиртосодержащей продукции домашней выработки;
  6. допуск несовершеннолетних в общественные места, осуществляющие деятельность в сфере отдыха и развлечения в ночное время, а также нахождение несовершеннолетних на улицах без сопровождения родителей или иных законных представителей в ночное время;
  7. нанесение надписей, рисунков в общественных местах;
  8. выгул собак без поводка и (или) намордника (за исключением комнатных декоративных пород собак) в общественных местах.

Вместе с этим до настоящего времени ни одного соглашения не заключено, практически все проекты соглашений возвращены в региональные органы исполнительной власти на доработку.

Возникает вопрос: могут ли соответствующие соглашения реализоваться исключительно на возмездных условиях?

Статья 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2> (далее - Закон N 184-ФЗ) закрепляет право исполнительного органа государственной власти субъекта РФ на передачу федеральным органам исполнительной власти части своих полномочий в рамках заключаемого соглашения. Обязательными условиями при этом выступают:

<2> Далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.
  1. предоставление субъектом РФ необходимых материальных и финансовых средств;
  2. соответствие соглашения конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

Обеспечение деятельности сотрудников полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, перечень которых определен региональными властями, не должно быть возложено лишь на возможности субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении государства и его субъектов. Законодатель в ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" определил право, а не обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности <3>.

<3> Соколова О. Законы региональные, а блюстители федеральные // ЭЖ-Юрист. 2015. N 39.

Выявленная коллизия двух норм равных по юридической силе законов - ст. 26.8 Закона N 184-ФЗ и ч. 2 ст. 47 Закона N 3-ФЗ - должна разрешаться в пользу последней из указанных. Для решения этой проблемы эксперты предлагают использовать правило "последующий закон отменяет действие предыдущего" <4>.

<4> Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды): Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010.

Устанавливая основные направления деятельности полиции ст. 2 Закона N 3-ФЗ, законодатель не суживает их исключительно до определяемых федеральным законодательством. Ведь законодательство об административных правонарушениях состоит не только из КоАП РФ, но и из принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ).

О договорных отношениях говорится лишь применительно к направлению деятельности полиции в сфере охраны имущества и иных объектов (п. 10 ч. 1 ст. 2, ч. ч. 3 и 4 ст. 47 Закона N 3-ФЗ).

Законы об административных правонарушениях, принимаемые региональными властями, связаны с общими положениями административного законодательства и сосредоточены больше на принципах закона, признаках правонарушения, субъектах ответственности и прочих позициях. При этом применение региональных законов невозможно без общих положений, определяемых законодательством федеральным.

Конкретный вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении должен решаться сотрудником полиции, прибывшим на место по вызову, и заявлению потерпевшего. Для этого, составляя протокол о правонарушении, полицейский производит квалификацию содеянного, устанавливает наличие признаков того или иного правонарушения, отграничивает его от смежных деяний, установленных в том числе в КоАП РФ.

Представляется, что действующее законодательство не дает однозначного ответа о необходимости заключения соответствующих соглашений лишь на возмездной основе. Материальные затраты, связанные с применением административного законодательства, то есть вопроса, находящегося в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возложены на обе стороны.

Необходимо учитывать то обстоятельство, что органы исполнительной власти субъектов РФ несут расходы по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей (ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"), административных комиссий в части привлечения к административной ответственности лиц, виновных в перечисленных выше правонарушениях (нарушениях покоя и тишины граждан, семейно-бытовом дебоширстве и пр.) <5>.

<5> Соколова О. Указ. соч.

В качестве альтернативы этому решению, на наш взгляд, можно предложить минимум два возможных варианта урегулирования данной проблемы.

Первый. Дополнить КоАП РФ составами правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, ответственность за которые на сегодняшний день устанавливается региональным законодательством.

Второй. Включить в проект Федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - новый КоАП) 8 вышеназванных базовых составов правонарушений, переместив их таким образом с регионального на федеральный уровень.

Совершенствование законодательства на федеральном уровне, отмечается в литературе, должно в наибольшей степени гарантировать выполнение главной задачи государства - охраны прав и законных интересов граждан, в том числе в сфере общественного порядка <6>.

<6> Бредихин И.Д. О специфике законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности за деяния, нарушающие тишину и покой в ночное время // Вестник Воронежского университета. Серия "Право". 2011. N 2.

На первый взгляд в новый КоАП не одна из рекомендуемых для включения в соглашения базовых статей не включена, однако более детальное его изучение показывает, что это не так.

Статья 13.1 нового КоАП ("Мелкое хулиганство") предусматривает установление на федеральном уровне административной ответственности за совершение хулиганских действий, в том числе сопровождаемых нарушением покоя граждан, в жилом секторе. То есть элементы административного правонарушения - совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан, в том числе в ночное время, ответственность за которое устанавливалась только законодательством субъектов Российской Федерации, в новом КоАП уже содержатся.

Статья 15.3 нового КоАП устанавливает административную ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества. Уничтожение имущества подразумевает приведение его в полную непригодность, то есть утрату ценности и полную невозможность пользования им по назначению. Повреждение имущества предполагает совершение действий, направленных на невозможность его использования по назначению без соответствующего ремонта или исправления.

Таким образом, нанесение надписей и рисунков на стенах домов, гаражей, ларьков, заборах, на транспорте, нанесение "граффити" и т.п. в зависимости от характера противоправного деяния и наступивших в результате его совершения общественно опасных последствий, возможно, будет квалифицироваться по ст. 15.3 нового КоАП ("Уничтожение или повреждение чужого имущества"), а также по ст. 13.1 нового КоАП ("Мелкое хулиганство") как нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся в том числе уничтожением или повреждением чужого имущества.

В случаях, когда действиями виновного лица, направленными на повреждение или уничтожение чужого имущества, причинен значительный ущерб, они могут быть квалифицированы по ст. 167 УК РФ.

Статьей 26.1 нового КоАП ("Незаконная продажа этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции") перечень субъектов, подлежащих привлечению к административной ответственности за незаконный оборот алкогольной продукции, в том числе домашней выработки, дополнен физическими лицами. То есть ответственность за сбыт алкогольной и спиртосодержащей продукции домашней выработки будет установлена на федеральном, а не региональном уровне, и необходимость включения данного состава правонарушений в соглашения, заключаемые между МВД России и органами власти субъектов РФ, также отпадает.

Включение иных составов административных правонарушений, предусмотренных региональным законодательством, в новый КоАП через поправки позволит полиции без заключения соглашений составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с бытовым дебоширством, сбытом алкогольной и спиртосодержащей продукции домашней выработки, нарушением тишины и покоя граждан и др., рассматривать дела либо направлять их в суды.

Введение административной ответственности за названные правонарушения на федеральном уровне и отнесение их к компетенции органов внутренних дел позволит решить проблему и отказаться от необходимости достаточно сложной и трудоемкой процедуры заключения соглашений между Министерством внутренних дел Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, сотрудники полиции смогут составлять протоколы об указанных правонарушениях на территории всех субъектов Российской Федерации и практика ведения дел об административных нарушениях будет приведена к единообразию.

На данном этапе может возникнуть спорный вопрос о том, что на федеральном уровне административная ответственность устанавливается за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Возражаем и говорим, что федеральным законодательством рассмотренные в данной статье виды правонарушений частично урегулированы либо в скором времени будут улажены. Так, Государственной Думой в первом чтении принят проект Федерального закона N 458458-5 "Об ответственном обращении с животными", который предусматривает упорядочивание общественных отношений, возникающих при повседневном взаимодействии людей с различными категориями животных, поскольку отсутствие законодательно установленных требований, норм и правил при обращении с животными вызывает большое количество разнообразных конфликтов.

Что касается норм, обязывающих соблюдать режим тишины в ночное время, то их можно предусмотреть в Федеральном законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ориентируясь на аналогичную норму, содержащуюся в Трудовом кодексе Российской Федерации: ночное время - время с 22 до 6 часов.

Внесение предлагаемых изменений вызвано объективной необходимостью в совершенствовании и повышении эффективности механизма привлечения к ответственности лиц, совершивших административные правонарушения, посягающие на охрану общественного порядка и общественной безопасности на всей территории Российской Федерации без исключения. В целях реального, практического обеспечения таких конституционных принципов, как единство действия законодательства Российской Федерации на всей территории страны, равенство граждан перед законом, верховенство закона.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях на принцип равенства, установленный ст. 19 Конституции Российской Федерации, из которого вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Достаточное равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями, в данном случае - на всей территории Российской Федерации. Тогда как заключение соглашений приведет к тому, что наличие состава административного правонарушения в действиях лица напрямую будет зависеть от того, на территории какого субъекта Российской Федерации совершенны указанные действия. Например, в г. Москве определенные действия лица будут образовывать состав административного правонарушения, а в Рязанской области - нет. Это будет путать правоприменителя, причем как граждан, так и представителей органов внутренних дел, скажется на чистоте статистических данных и приведет к проблемам анализа динамики административных правонарушений и их раскрываемости, а в некоторых случаях позволит нарушителю уйти от ответственности.

Литература

  1. Бредихин И.Д. О специфике законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности за деяния, нарушающие тишину и покой в ночное время // Вестник Воронежского университета. Серия "Право". 2011. N 2.
  2. Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды): Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010.
  3. Соколова О. Законы региональные, а блюстители федеральные // ЭЖ-Юрист. 2015. N 39.