Мудрый Юрист

Защита публичных интересов при банкротстве граждан

Ильяшенко Мария Витальевна, преподаватель кафедры трудового, земельного и финансового права Новосибирского юридического института (НЮИ(ф)ТГУ).

Законодательство о банкротстве развитых государств находится в процессе постоянного развития и совершенствования. Сегодня, наверное, уже не осталось специалистов, которые бы не соглашались с высокой значимостью института несостоятельности для обеспечения стабильности рыночной экономики.

Одним из серьезных этапов совершенствования отечественного законодательства о банкротстве стало принятие Закона о банкротстве физических лиц <1>. На протяжении многих лет профессиональное сообщество обсуждало необходимость введения данного института в российскую правовую систему. Однако принятие соответствующего Закона долгое время откладывалось, и до конца многие специалисты не верили в то, что с 1 октября 2015 г. институт банкротства физических лиц заработает.

<1> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 476-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования реабилитационных процедур, применяемых в отношении гражданина-должника" // Российская газета. 31 декабря 2014 г.

Сложность принятия Закона о банкротстве физических лиц, на наш взгляд, была во многом обусловлена тем, что довольно трудно найти оптимальный путь достижения компромисса разнонаправленных групп интересов: самого должника - физического лица, его кредиторов, а также публичных интересов публично-территориальных образований разного уровня. При этом само государство, выступая участником банкротного процесса, ставит целью как удовлетворение собственных фискальных и иных имущественных интересов, так и решение общих социально-экономических проблем.

Кто представляет публичные интересы в делах о банкротстве граждан

Представление интересов публично-территориальных образований в делах о банкротстве физических лиц по требованиям об уплате обязательных платежей и требованиям по денежным обязательствам, так же как и в процедурах банкротства юридических лиц, отнесено законодателем к компетенции уполномоченных органов.

Уполномоченные органы представляют в деле о банкротстве не свои интересы, а интересы публично-территориального образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования) в связи с наличием у него прав требования к должнику об уплате обязательных платежей либо требования по денежному обязательству (п. 2 ст. 29 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <2> (далее - Закон о банкротстве)). При этом определение субъектного состава лиц, обладающих правом выступать в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в таком деле, в качестве уполномоченных органов, на практике вызывает вопросы.

<2> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

Анализ характера деятельности позволяет сделать вывод, что функции уполномоченного органа могут осуществлять исключительно органы исполнительной власти. При этом необходимые полномочия должны быть закреплены за ними нормативно-правовыми актами определенного уровня. Для федерального органа исполнительной власти это постановление Правительства Российской Федерации. Для органа субъекта Российской Федерации или муниципального образования - нормативно-правовой акт соответствующего уровня.

В зависимости от оснований возникновения задолженности должника-гражданина перед публично-правовым образованием в качестве уполномоченного органа в деле о банкротстве на основе ст. 2 Закона о банкротстве могут выступать:

<3> Российская газета. 1 июня 2004 г.

Полагаем, что концентрирование полномочий по представлению публичных интересов в делах о банкротстве как юридических лиц, так и граждан в руках Федеральной налоговой службы является правильным решением. Для ее административно-правового статуса характерны разветвленная система представительства в различных территориальных единицах нашего государства, обширный штат сотрудников, специализацией которых является администрирование обязательных платежей, доступ к различным информационно-правовым базам, возможность постоянного мониторинга имущественного положения субъектов. Наделение Федеральной налоговой службы как профессионального субъекта в сфере финансового контроля и анализа статусом уполномоченного органа позволит повысить эффективность защиты публичных интересов в условиях неустойчивости экономической системы.

Концентрация полномочий уполномоченного органа позволяет установить особый процедурно-правовой режим предъявления требований по обязательным платежам к должнику в делах о банкротстве и в процедурах банкротства. Такой режим, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 25 декабря 2003 г. N 455-О <4>, по существу, призван обеспечить взаимодействие федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, в том числе при решении в установленных законодательством Российской Федерации случаях вопроса о целесообразности подачи заявлений о признании должников банкротами, и не может рассматриваться как ограничивающий право на судебную защиту права собственности.

<4> Вестник КС РФ. 2004. N 3.

Цели и порядок инициирования банкротства граждан уполномоченными органами

Перед принятием Закона о банкротстве физических лиц специалисты активно исследовали опыт западных стран, где индивидуальное банкротство сегодня стало обычным явлением. При прогнозировании возможного количества рассматриваемых судами дел о банкротстве они также исходили из соотношения количества процедур личного и коммерческого банкротства в этих странах. Так, в США, где банковские кредиты для населения общедоступны и дешевы, а процедура банкротства относительно проста, количество потребительских банкротств составляет порядка 95% от общего числа. В Германии, несмотря на достаточную продолжительность и сложность процедуры, количество потребительских банкротств составляет более 75% от общего числа <5>.

<5> См.: Карелина С.А., Фролов И.В. Проблемы формирования правовой политики потребительского банкротства в России и их влияние на механизмы банкротства граждан // Закон. 2015. N 12. С. 46 - 47.

В 2014 году в России в производстве арбитражных судов было порядка 38 тысяч банкротных дел, в 2015 году это число превысило 49 тысяч. Если предположить, что российская практика потребительских банкротств достигнет мировых показателей, то количество дел в ближайшее время может составить порядка 150 - 950 тыс. дел в год. Однако статистика дел, поступивших в производство арбитражных судов за последние полгода, более скромная. На 1 марта 2016 года на рассмотрение арбитражных судов поступило всего 3598 дел <6>.

<6> См.: http://finzdor.ru/Analitic/Feb16/Mainmon.aspx.

На заре становления института банкротства юридических лиц большинство дел о банкротстве возбуждалось по инициативе государственных органов, и прежде всего Федеральной налоговой службы. Особенно резкое повышение активности налоговых органов отмечалось специалистами в 1998 - 2001 годах, а количество заявлений о признании должника банкротом, поданных государственными органами, в 2001 году превышало 80% <7>. При этом основной целью такой массированной атаки являлось списание безнадежной к взысканию задолженности.

<7> См.: Брежо М.А. Защита интересов государства при банкротстве унитарных предприятий и иных коммерческих организаций с долей государственного участия: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 5.

На конец декабря 2015 года общая задолженность физических лиц перед бюджетами разных уровней только по налогам превысила 150 млрд. рублей. Такие суммы заставляют задуматься о большом значении введенного института банкротства граждан для защиты публичных интересов. Многие специалисты предполагали, что нас ждет повторение ситуации начала 2000-х годов и налоговые органы станут активно использовать механизм банкротства граждан с целью взыскания или списания задолженности физических лиц. Однако сегодня при введении института индивидуального банкротства мы подобной тенденции не видим.

К концу декабря 2015 года налоговые органы направили в арбитражные суды порядка 50 заявлений о признании гражданина-должника банкротом <8>. Указанные обстоятельства заставляют нас задуматься о том, какие цели ставит перед собой государство, решая вопрос о возбуждении банкротства в отношении физического лица.

<8> См.: https://www.nalog.ru/rn91/news/activities_fts/5851514/.

Следует согласиться с мнением А.А. Ермоленко, который отмечал, что "возбуждение дела о банкротстве несостоятельного должника не является вопросом частного порядка. Государство, в лице соответствующего органа, при наличии у должника признаков несостоятельности, установленных законом, обязано инициировать обращение в суд с соответствующим заявлением при наличии определенных условий" <9>. Однако законом также должны быть определены ситуации, когда обращение с подобным заявлением нецелесообразно и не отвечает целям защиты публичных интересов.

<9> Ермоленко А.А. Участие государственных и иных уполномоченных органов в делах о несостоятельности (банкротстве): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 8.

Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что, разрешая вопрос о принятии заявления уполномоченного органа о признании должника банкротом, необходимо учитывать, что порядок подачи таким органом заявлений о признании должника банкротом в целях проведения государственной политики по вопросам финансового оздоровления и банкротства устанавливается Правительством Российской Федерации. Судам при проверке соблюдения данного порядка, а также срока, по истечении которого допускается обращение с заявлением о признании должника банкротом, надлежит руководствоваться Положением о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, утвержденным Постановлением N 257 <10>.

<10> Пункт 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 г. N 45 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие процедур, применяемых в делах о несостоятельности (банкротстве) граждан" // Российская газета. 19 октября 2015 г.

Законом о банкротстве закреплено право уполномоченного органа обратиться в арбитражный суд с целью защиты публичного интереса с заявлением о признании гражданина банкротом, при условии что требования к гражданину составляют не менее 500 тыс. рублей и они не исполнены в течение трех месяцев с даты, когда они должны быть исполнены (п. 1 ст. 213.5 Закона о банкротстве). При этом в случае, если указанные требования вытекают из неисполнения должником-гражданином обязательств по уплате обязательных платежей (а именно такие требования чаще всего заявляются уполномоченными органами), заявление о признании гражданина банкротом может быть подано уполномоченным органом и при отсутствии решения суда, устанавливающего обоснованность требований (п. 2 ст. 213.5 Закона о банкротстве). Однако, на наш взгляд, принятие заявления в таких обстоятельствах сегодня возможно только в отношении индивидуальных предпринимателей, а обращение уполномоченного органа с подобным заявлением будет свидетельствовать о нарушении порядка предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, утвержденного Постановлением N 257.

В пункте 2 Положения о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, утвержденного Постановлением N 257, установлено, что уполномоченный орган принимает решение о направлении в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом не ранее чем через 30 дней, но не позднее чем через 90 дней с даты направления судебному приставу-исполнителю постановления налогового органа о взыскании налога (сбора) за счет имущества должника или соответствующего исполнительного документа. Таким образом, на наш взгляд, закрепляется обязанность по подтверждению уполномоченным органом отсутствия возможности удовлетворения публичных требований к гражданину-должнику вне процедуры несостоятельности (банкротства), например в рамках исполнительного производства.

Еще в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 25 "О некоторых вопросах, связанных с квалификацией и установлением требований по обязательным платежам, а также санкциям за публичные правонарушения в деле о банкротстве" <11> (пункт 5) указывалось, что при решении вопроса о принятии заявления уполномоченного органа о признании должника-гражданина банкротом, следует, помимо факта просрочки уплаты обязательных платежей, проверять окончание срока, по истечении которого уполномоченный орган вправе подать в суд заявление о признании должника банкротом.

<11> Вестник ВАС РФ. 2006. N 9.

Действующим налоговым законодательством Российской Федерации не предусмотрено принудительное взыскание налога, сбора, пеней, штрафов за счет имущества налогоплательщика (плательщика сборов) - физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, во внесудебном порядке (ст. 48 Налогового кодекса Российской Федерации <12>). Соответственно, обращение налогового органа к судебному приставу-исполнителю с целью взыскания налога (сбора) за счет имущества такого физического лица возможно только на основании судебного акта, подтверждающего обоснованность этих требований.

<12> Российская газета. 6 августа 1998 г.

Перечисленные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что заявление о признании гражданина, не являющегося индивидуальным предпринимателем, банкротом не может быть подано уполномоченным органом в отсутствие судебного акта, устанавливающего обоснованность требований, а также без подтверждения истечения 30-дневного срока с момента направления судебному приставу-исполнителю соответствующего исполнительного документа.

Целью инициирования банкротства физического лица может быть только взыскание сложившейся задолженности перед соответствующим бюджетом. Отсутствие возможности полного или частичного ее погашения и дополнительное несение государством расходов на ведение процедуры банкротства могут рассматриваться только в качестве исключения.

Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что дело о банкротстве гражданина, в том числе индивидуального предпринимателя, может быть прекращено арбитражным судом на любой стадии на основании абзаца 8 п. 1 ст. 57 Закона о банкротстве (отсутствие средств, достаточных для возмещения судебных расходов на проведение процедур, применяемых в деле о банкротстве, в том числе расходов на выплату вознаграждения финансовому управляющему) <13>. В пункте 13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. N 91 "О порядке погашения расходов по делу о банкротстве" <14> разъяснено, что поскольку финансирование деятельности уполномоченного органа осуществляется из федерального бюджета, то в случае подачи им заявления о признании должника (в том числе отсутствующего) банкротом применительно к ст. 41 Закона о банкротстве он обязан приложить к заявлению доказательства, обосновывающие вероятность обнаружения в достаточном объеме имущества, за счет которого могут быть покрыты расходы по делу о банкротстве. В качестве доказательств могут рассматриваться ответы компетентных органов, осуществляющих учет транспортных средств, регистрацию прав на недвижимое имущество по местонахождению должника, на соответствующие запросы; иные документы, полученные в ходе проведения налоговым органом или службой судебных приставов действий по поиску имущества должника, на которое может быть обращено взыскание. Если права должника на имущество не оформлены в установленном порядке, уполномоченный орган может доказать, что оно принадлежит должнику и права на это имущество могут быть оформлены в процедуре банкротства для целей обращения на него взыскания.

<13> См.: пункт 22 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 г. N 45 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие процедур, применяемых в делах о несостоятельности (банкротстве) граждан" // Российская газета. 19 октября 2015 г.
<14> Вестник ВАС РФ. 2010. N 2.

В настоящее время уже имеются примеры, когда суды прекращали производство по делу о признании должника-гражданина банкротом в случае непредставления уполномоченным органом доказательств, обосновывающих вероятность обнаружения в достаточном объеме имущества, за счет которого могут быть покрыты расходы по делу о банкротстве, а также полностью или частично погашена задолженность по обязательным платежам <15>.

<15> См.: Определение Арбитражного суда города Москвы от 13 апреля 2016 г. по делу N А41-101914/2015 // http://sudact.ru/arbitral/doc/GtwIDuQ3hdJw/#case_item.

На основе системного анализа вышеперечисленных положений можно сформулировать несколько общих правил, позволяющих определить необходимость и целесообразность инициирования уполномоченным органом процедуры банкротства в отношении должника-гражданина, имеющего задолженность перед публично-правовым образованием:

В заключение хотелось бы отметить, что немногочисленность судебной практики по инициированию банкротства должников - физических лиц свидетельствует о том, что действия налоговой службы в данных процедурах лишены социальной направленности - они не нацелены на списание долгов граждан, попавших в затруднительное финансовое положение. Активные действия уполномоченные органы предпринимают только в случаях заинтересованности именно в погашении задолженности, но не в списании безнадежной к взысканию задолженности. Примером могут являться дела N А41-101914/2015 <16> (где налоговый орган предпринимал попытки взыскания задолженности более 98 млн. рублей), N А45-1499/2016 <17> (где налоговый орган предпринимал попытки взыскания задолженности более 95 млн. рублей). Случаи инициирования банкротства граждан налоговой службой в настоящее время и в ближайшей перспективе будут исключительными и направленными на активную работу по взысканию особо крупного размера задолженности перед бюджетом.

<16> См.: Там же.
<17> См.: Определение Арбитражного суда Новосибирской области от 19 апреля 2016 г. по делу N А45-1499/2016 // http://sudact.ru/arbitral/doc/pyhWuUt5inWQ.