Мудрый Юрист

Проблемы совершенствования законодательства РФ о социальном обеспечении семей с детьми

Бекишиева Солтанат Рафаэльевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права Дагестанского государственного университета.

Курбанова Ашаханум Мурадовна, студентка 3-го курса юридического факультета Дагестанского государственного университета.

Статья посвящена исследованию законодательства РФ в области социального обеспечения семей с детьми. Анализируются институт социального обеспечения семей с детьми; действующее законодательство РФ и ее субъектов в данной сфере; причины, которые вызывают необходимость совершенствования законодательства РФ в области социальной защиты семьи, материнства и детства. Проведенное авторами статьи исследование позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в России нет достаточно проработанной нормативной базы социального обеспечения семей с детьми; одной из важнейших проблем в сфере детства в современной России является неисполнение международных стандартов в области прав ребенка; снижены гарантии социальной защищенности детей по причине передачи ответственности за социальное обеспечение детей с федерального на региональный уровень; установлен неравный объем и качество доступных услуг для детей и их семей в разных субъектах РФ. Авторы статьи приходят к выводу о необходимости установления на федеральном уровне минимального размера ежемесячного пособия на ребенка.

Ключевые слова: социальное обеспечение семей с детьми, ежемесячное пособие на ребенка, международные стандарты в области прав детей, прожиточный минимум.

Problems of improvement of the Russian legislation on social security for families with children

S.R. Bekishieva, A.M. Kurbanova

Bekishieva Soltanat Rafael'evna - Associate Professor at the Department of State and Law, Dagestan State University, PhD in Law, Associate Professor.

Kurbanova Ashakhanum Muradovna - 3rd year student at the Faculty of Law, Dagestan State University.

The article is devoted to the research of the Russian legislation on social security for families with children. The authors analyze the institute of social security for families with children, the current Russian legislation in the field and reasons that cause the need to improve Russian legislation in the field of social protection of the family, motherhood and childhood. The conducted research allows the authors to conclude that at the present time in Russia there is no enough-developed regulatory framework of social security for families with children. One of the most important problems in the field of childhood in modern Russia is the failure to apply international standards on children's rights. The guarantees of social protection of children are limited due to the transfer of responsibility for child care from the federal to the regional level. The authors also note unequal volume and quality of services available to children and their families in different regions of Russia. Considering the issues of improving the legislation of the Russian Federation on social security for families with children the authors come to a conclusion about the need to establish the minimum amount of monthly child allowance at the federal level.

Key words: social security for families with children, monthly child allowance, international standards in the field of children's rights, living wage.

Актуальность исследования обусловлена тем, что в современной социально-демографической ситуации в России институты семьи, материнства и детства приобретают повышенную публичную значимость. При этом организация системы социальной защиты семьи, материнства и детства в нашей стране оставляет желать лучшего. Одним из слабых звеньев в данной сфере представляется недостаточно проработанная нормативно-правовая база социального обеспечения семей с детьми. Этим обусловлена необходимость создания прежде всего федеральным законодателем адекватной системы социальной защиты.

Социальная политика России в отношении семей с детьми определяется Конституцией РФ, которая в ст. 38 указывает, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. В Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <1> закрепляется приоритетный характер государственной политики в интересах детей, а одним из ее принципов провозглашается поддержка семьи в целях обеспечения полноценного воспитания детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе.

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.

Согласно ч. 2 ст. 39 Конституции РФ социальные пособия устанавливаются законом. Предоставление социальных пособий семьям с детьми предусмотрено несколькими Федеральными законами:

<2> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929.
<3> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.
<4> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 18.

В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761 <5>, отмечается, что интересы будущего страны требуют принятия неотложных мер для улучшения положения детей и их защиты. Это относится и к социальному обеспечению детей. В частности, в Стратегии, как и в Конституции РФ, делается акцент на необходимости решений и действий в отношении каждого ребенка, нуждающегося в конкретном благе. Следует подчеркнуть, что данное требование не допускает установления очередности получения социальных благ, возможности их предоставления в избирательном порядке, в зависимости от финансовых возможностей страны или региона. Однако в развитии федерального законодательства о социальном обеспечении прослеживаются не только положительные изменения, но и тенденция снижения гарантий социальной защищенности детей, поскольку ответственность за социальное обеспечение детей передана с федерального на региональный уровень.

<5> СПС "КонсультантПлюс".

Конституция РФ правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения относит к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Субъекты РФ, реализуя право на регулирование указанных отношений, принимают собственные законы и другие нормативные правовые акты, которые не могут снижать федеральный уровень стандарта в социальном обеспечении.

В современный период социальное обеспечение семей с детьми значительно изменилось. В первую очередь это касается системы управления и финансирования <6>. Здесь изменения вызваны принципиально новым подходом законодателя к вопросам разделения полномочий в сфере социальной защиты между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Российская Федерация в настоящее время является гарантом денежных выплат семьям с детьми в отношении пенсий, пособий по обязательному социальному страхованию, отдельных видов пособий на воспитание детей, ряда выплат семьям военнослужащих с детьми. Предоставление же социального обслуживания семьям с детьми, его виды, формы и размеры оплаты социальных услуг практически полностью регулируются законодательством субъектов РФ, при этом на федеральном уровне отсутствует законодательное закрепление каких-либо стандартов или гарантий. Сложившаяся ситуация привела к снижению в отдельных субъектах РФ уровня социального обеспечения населения, в первую очередь семей с детьми, за счет ограничения видов социальных услуг и мер социальной поддержки, имевших место по ранее действовавшему законодательству.

<6> См.: Сивакова И.В. Административные изменения в системе социального обеспечения: повторение исторического опыта // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 3. С. 403.

По мнению Л.В. Сотниковой, система пособий семьям с детьми соответствует общепринятым нормам международного права, включая конвенции Международной организации труда N 102 и N 103, Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенцию о правах ребенка, Европейскую социальную хартию <7>. С данной точкой зрения мы не можем согласиться.

<7> Сотникова Л.В. Социальное обеспечение семей с детьми в Российской Федерации: правовые вопросы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 8.

Раздел VII "Семейные пособия" Конвенции МОТ N 102 о минимальных нормах социального обеспечения содержит очень важные положения, касающиеся семей с детьми: каждый член организации, в отношении которого данный раздел Конвенции находится в силе, обеспечивает подлежащим обеспечению лицам предоставление семейного пособия в соответствии со статьями этого раздела; охватываемым случаем является ответственность лиц за содержание детей, как это установлено.

В статье 42 Конвенции устанавливается, что это семейное пособие предоставляется в виде либо периодических выплат подлежащим обеспечению лицам; либо предоставления детям (или для них) пищи, одежды, крова, условий для отдыха или ухода на дому; либо сочетания указанных видов пособия. При этом общая сумма пособий, предоставляемых подлежащим обеспечению лицам в соответствии со статьей 42, должна составлять: либо 3% заработной платы обычного взрослого неквалифицированного рабочего мужского пола, помноженные на общее число детей, принадлежащих подлежащим обеспечению лицам; либо 1,5% от указанной заработной платы, помноженные на общее число детей всех жителей (ст. 44) <8>.

<8> Конвенция Международной организации труда N 102 о минимальных нормах социального обеспечения (Женева, 28 июня 1952 г.) // МОТ. Конвенции и Рекомендации. Женева, 1991. Т. 1. С. 1055.

Даже если предоставлять пособия в виде указанных процентов не от заработной платы рабочего мужского пола, а от установленного в субъекте РФ размера прожиточного минимума, эта сумма в любом случае составит более 112 руб. - суммы ежемесячного пособия на ребенка в Республике Дагестан.

В разных субъектах РФ по-разному подходят к вопросу о размерах социальных пособий семьям с детьми до 16 лет.

В дотационных регионах выплачиваются детские пособия минимальных размеров, например в Республике Дагестан - 112 руб. <9>, в Чеченской Республике - 130 руб. <10>, в Республике Ингушетия на каждого ребенка семьям с одним - четырьмя детьми - 100 руб., семьям с пятью и более детьми - 150 руб. на каждого ребенка <11>.

<9> Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2004 г. N 61 "О ежемесячном пособии на ребенка" (в ред. Закона от 02.07.2013 N 50) // URL: http://docs.cntd.ru/document/802037526 (дата обращения: 20 апреля 2015 г.).
<10> Постановление Правительства Чеченской Республики от 30.06.2014 N 111 "Об индексации размера ежемесячного пособия на ребенка" // URL: http://www.garant.ru/hotlaw/chechnya/556150/ (дата обращения: 20 апреля 2015 г.).
<11> Закон Республики Ингушетия от 31 декабря 2004 г. N 37-РЗ "О размере, порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка" (в ред. Закона Республики Ингушетия от 02.09.2013 N 22-РЗ) // URL: http://docs.cntd.ru/document/802031595 (дата обращения: 20 апреля 2015 г.).

В регионах-донорах, не получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, размеры выплат зависят от демографических особенностей и величины прожиточного минимума в регионе. К таким регионам России относятся, в частности, Республика Татарстан, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

В Республике Татарстан ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 лет (для учащихся - до 18 лет) составляет 237 руб., на ребенка одинокой матери - 630 руб. <12>.

<12> Детские пособия в Республике Татарстан и Казани // URL: http://posobie-expert.ru/regiony/v-respublike-tatarstan-i-kazani/ (дата обращения: 3 мая 2015 г.).

В Москве ежемесячное пособие малоимущим семьям, имеющим доход ниже величины прожиточного минимума, составляет на детей одиноких матерей (отцов) в возрасте от 3 до 18 лет - 2500 руб., на детей в остальных семьях в возрасте от 3 до 18 лет - 1500 руб. <13>.

<13> Постановление Правительства г. Москвы от 9 декабря 2014 г. N 735-ПП "Об установлении размеров отдельных социальных выплат на 2015 год" // URL: http://mosopen.ru/document/735_pp_2014-12-09 (дата обращения: 3 мая 2015 г.).

В Санкт-Петербурге ежемесячное пособие на ребенка от 1,5 до 7 лет: 779 руб. - из обычной семьи, 1125 руб. - из неполной семьи, семьи военнослужащего (по призыву); ежемесячное пособие на ребенка от 7 до 16 лет (для учащихся - до 18 лет): 723 руб. - на ребенка из обычной семьи, 1045 руб. - из неполной семьи, семьи военнослужащего (по призыву) <14>.

<14> Размер пособий в Санкт-Петербурге на 2015 год // URL: http://www.detipravo.ru/2015/01/razmer-posobij-v-sankt-peterburge-na-2015-god/ (дата обращения: 3 мая 2015 г.).

Таким образом, средний по России размер ежемесячного пособия на ребенка в возрасте до 16 лет составляет примерно 800 руб. Хотелось бы ко всему изложенному добавить, что о цивилизованности общества можно судить по тому, как в нем заботятся о матерях и детях. Размеры детских пособий в России представляют собой одну из самых острых проблем, требующих обязательного и скорейшего разрешения совместными усилиями государства и общества.

В последние годы институт государственных пособий семьям с детьми практически утратил социально-экономическую значимость из-за незначительного размера этих пособий. Государство возлагает основные материальные заботы о ребенке на родителей или главным образом на них. Представляется недопустимым в современных условиях отказ от понимания фактов рождения и воспитания ребенка как выполнения семьей ее социальной, а не только индивидуальной функции, особо значимой для российского государства и общества в условиях демографического кризиса.

Для решения указанных проблем законодательство РФ о социальном обеспечении детей должно развиваться в направлении его улучшения, увеличения его объема и повышения качества предоставляемых благ.

Однако ежемесячное пособие на ребенка, предусмотренное ст. 16 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", которое выплачивается в Российской Федерации значительному числу семей, с 2005 года не имеет никакого норматива, при наличии в настоящее время субсидий из федерального бюджета. Размер пособия субъекты РФ устанавливают самостоятельно и в настоящее время он составляет от 100 до 2500 руб. в месяц на одного ребенка.

Ежемесячное пособие на ребенка является наиболее массовым видом социального пособия для семей с детьми и чаще всего единственным пособием, известным родителям. Поэтому самоустранение федерального законодателя от установления минимального стандарта ежемесячного пособия на детей в возрасте до 16 лет (учащегося - до 18 лет) нарушает права детей в сфере социального обеспечения. Ежемесячное пособие на ребенка имеет общегосударственное значение, поскольку поддержка семей с детьми является одним из важнейших направлений социальной политики РФ. Следовательно, выплата ежемесячного пособия на ребенка должна гарантироваться федеральным законодательством. На наш взгляд, следует установить на федеральном уровне минимальный размер ежемесячного пособия на ребенка, что должно быть гарантией единства правового и экономического пространства государства.

Российские ученые настаивают, что пособия на ребенка должны устанавливаться не в символическом размере, а в сумме, способствующей достижению цели введения пособия, то есть обеспечивать ему установленный государством прожиточный минимум, иначе просто невозможно его физическое выживание <15>. При этом признается, что в целом действующая сегодня система социального обеспечения в Российской Федерации не справляется с задачей поддержания приемлемого уровня жизни населения <16>. Однако следует признать, что не все субъекты РФ смогут обеспечить выплату пособий размеров прожиточного минимума ввиду ограниченности финансовых средств <17>. Для определения минимального размера ежемесячного пособия на ребенка мы предлагаем обратиться к международному праву <18>. В пункте 4 ст. 15 Конституции РФ Россия практически признала примат международного права над внутригосударственным законодательством. Поэтому установить минимальный размер ежемесячного пособия на ребенка можно почти так же, как это сформулировано в ст. 42 Конвенции МОТ N 102, а именно: минимальный размер ежемесячного пособия на ребенка должен составлять не менее 3% прожиточного минимума на душу населения, установленного в субъектах РФ.

<15> См.: Гусева Т.С. Структура и основные тенденции развития российского законодательства о пособиях // Российский юридический журнал. 2010. N 6. С. 148 - 149.
<16> См.: Бачмага О.П. Особенности социального обеспечения личности на современном этапе // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2011. N 5. С. 24.
<17> См.: Бекишиева С.Р. Проблемы правового регулирования социально-экономического развития субъектов Северо-Кавказского федерального округа // Закон и право. 2011. N 10. С. 7.
<18> См.: Егоров С.А. К вопросу о значении и возможностях применения рекомендательных актов МОТ в процессе совершенствования норм международного и внутригосударственного трудового права // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 4. С. 448.

Согласно Постановлению Правительства Республики Дагестан от 24 августа 2015 г. N 249 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в Республике Дагестан за II квартал 2015 года" величина прожиточного минимума в Дагестане в расчете на душу населения составляет 8871 руб. Следовательно, минимальный размер ежемесячного пособия на ребенка в Дагестане в настоящее время должен составлять 266 руб., то есть более чем в два раза больше выплачиваемой суммы.

В связи с тем что в современной социально-демографической ситуации в Российской Федерации институты семьи, материнства и детства приобретают повышенную публичную значимость, Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" <19> был предусмотрен новый вид денежной помощи многодетным семьям в случае рождения третьего ребенка или последующих детей после 31 декабря 2012 г. Субъектам РФ было рекомендовано установить нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату до достижения ребенком возраста трех лет в размере, соответствующем региональному прожиточному минимуму ребенка. Но рекомендательный характер данной выплаты позволил регионам с высокой рождаемостью ее не вводить, тем более что данный Указ не предусматривает федерального софинансирования таких выплат. В настоящее время такие пособия выплачиваются в 53 субъектах РФ. Следовательно, семьи из разных регионов страны оказались в неравных условиях в зависимости от демографической обстановки в регионе. Но проблема поддержки семей с детьми и стимулирование рождаемости носят общегосударственный характер. Поэтому, на наш взгляд, выплата такого пособия ввиду его социальной важности должна быть предусмотрена Федеральным законом "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей", должна производиться всем многодетным семьям, имеющим детей указанного возраста, независимо от даты рождения и места проживания ребенка, в заявительном порядке. Установление неравных условий социальной защиты для семей из разных регионов единой страны представляется неправомерным.

<19> Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В 2014 году были внесены изменения и дополнения в Закон РД "О земле", согласно которым установлены особенности отбора и предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в безвозмездное срочное пользование граждан, имеющих трех и более детей. Однако Парламент РД признает, что реализация этой нормы не решит проблем в сфере социального обеспечения семей с детьми, а только "будет способствовать снижению напряженности в этой сфере" <20>. Причиной такой невысокой оценки предпринимаемых мер является то, что для обеспечения многодетных семей земельными участками в Дагестане придется большое количество земель на равнине переводить из категории земель сельскохозяйственного назначения (чего нельзя делать в аграрной республике), а установить денежные выплаты взамен недостающей всем семьям земли Республика не может из-за ограниченности средств дотационного бюджета.

<20> Доклад об итогах деятельности Народного собрания Республики Дагестан за 2014 год // URL: http://www.nsrd.ru/pub/novosti/doklad_ob_itogah_deyatelnosti_narodnogo_sobra_27_02_2015 (дата обращения: 21 августа 2015 г.).

Как уже было отмечено, в Дагестане уже несколько лет с учетом индексации размер пособия составляет 112 руб. на одного ребенка. РИА "Дагестан" сообщает, что в текущем году изменение размера этого ежемесячного пособия, выплачиваемого семьям со среднедушевым доходом ниже величины прожиточного минимума, не ожидается. Министерством труда и социального развития РД в 2013 г. был внесен на рассмотрение Правительства РД проект Закона РД "Об утверждении республиканской целевой программы "Улучшение демографической ситуации в Республике Дагестан на период до 2018 года", в котором предусматривалось увеличение размера ежемесячного пособия на ребенка с 2014 г. - до 150 руб., с 2016 г. - до 200 руб. и с 2018 г. - до 250 руб. Минфин РД уточняет, что в случае принятия положительного решения дополнительные расходы бюджета составили бы в 2014 г. порядка 310,4 млн. руб., с 2016 г. - 721,9 млн. руб., с 2018 г. - 1136,5 млн. руб. Поэтому по просьбе Правительства РД от этих планов пришлось отказаться <21>. Приведенные Минфином РД цифры вызывают сомнение, поскольку по официальным данным в 2014 г. на выплату ежемесячных пособий на детей в возрасте до 16 лет в Дагестане было израсходовано 111,630 млн. руб. Возникает вопрос, как увеличение пособия на 38 руб. (с 112 до 150 руб.) в 2014 г. может увеличить расходы на 310,4 млн. руб.? Чиновники в данном случае явно лукавят.

<21> Пособие на ребенка в текущем году в Дагестане не увеличится // URL: http://www.riadagestan.ru/news/economy/posobie_na_rebenka_v_tekushchem_godu_v_dagestane_ne_uvelichitsya/ (дата обращения: 14 апреля 2015 г.).

Отказ от увеличения размера ежемесячного пособия на ребенка обосновывается тем, что в региональном бюджете не хватает денежных средств. При этом Минфин РД регулярно размещает заявки на приобретение дорогостоящих автомобилей для чиновников с высшей степенью бронирования. Тяга чиновников "нищих" республик к красивой жизни провоцирует естественное возмущение населения. Машинами дело не ограничивается: каждый месяц появляются новые сомнительные тендеры. Изучение сайтов госзакупок дотационных регионов вызывает очень много вопросов у возмущенного народа. Таким образом, даже в дотационных регионах при внимательном изучении расходов региональных бюджетов можно изыскать средства для увеличения детских пособий при условии сокращения подобных - немалых необдуманных - расходов.

Рассмотрев проблемы правового регулирования социального обеспечения семей с детьми в Российской Федерации, можно сделать вывод, что факторами, ограничивающими ее действенность, являются:

Ежемесячное пособие на ребенка имеет общегосударственное значение, поскольку поддержка семей с детьми - одно из важнейших направлений социальной политики РФ. Следовательно, выплата ежемесячного пособия на ребенка должна гарантироваться федеральным законодательством. На наш взгляд, следует установить на федеральном уровне минимальный размер ежемесячного пособия на ребенка, что должно быть гарантией единства правового и экономического пространства.

Таким образом, перед государством на современном этапе должны быть поставлены следующие задачи: выполнение обязательств по социальной поддержке семей с детьми; обеспечение потребностей семей и детей в социальном обслуживании; создание благоприятных условий для жизнедеятельности семьи, функционирования института семьи, рождения детей на всей территории государства независимо от места проживания семьи с детьми.

БИБЛИОГРАФИЯ

  1. Бачмага О.П. Особенности социального обеспечения личности на современном этапе // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2011. N 5. С. 23 - 25.
  2. Бекишиева С.Р. Проблемы правового регулирования социально-экономического развития субъектов Северо-Кавказского федерального округа // Закон и право. 2011. N 10. С. 7 - 9.
  3. Гусева Т.С. Структура и основные тенденции развития российского законодательства о пособиях // Российский юридический журнал. 2010. N 6. С. 146 - 151.
  4. Егоров С.А. К вопросу о значении и возможностях применения рекомендательных актов МОТ в процессе совершенствования норм международного и внутригосударственного трудового права // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 4. С. 445 - 450.
  5. Сивакова И.В. Административные изменения в системе социального обеспечения: повторение исторического опыта // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 3. С. 396 - 403.
  6. Сотникова Л.В. Социальное обеспечение семей с детьми в Российской Федерации: правовые вопросы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. 25 с.

REFERENCES (TRANSLITERATION)

  1. Bachmaga O.P. Osobennosti social'nogo obespechenija lichnosti na sovremennom jetape // "Chernye dyry" v rossijskom zakonodatel'stve. 2011. N 5. S. 23 - 25.
  2. Bekishieva S.R. Problemy pravovogo regulirovanija social'no-jekonomicheskogo razvitija sub''ektov Severo-Kavkazskogo federal'nogo okruga // Zakon i pravo. 2011. N 10. S. 7 - 9.
  3. Guseva T.S. Struktura i osnovnye tendencii razvitija rossijskogo zakonodatel'stva o posobijah // Rossijskij juridicheskij zhurnal. 2010. N 6. C. 146 - 151.
  4. Egorov S.A. K voprosu o znachenii i vozmozhnostjah primenenija rekomendatel'nyh aktov MOT v processe sovershenstvovanija norm mezhdunarodnogo i vnutrigosudarstvennogo trudovogo prava // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2013. N 4. S. 445 - 450.
  5. Sivakova I.V. Administrativnye izmenenija v sisteme social'nogo obespechenija: povtorenie istoricheskogo opyta // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2014. N 3. S. 396 - 403.
  6. Sotnikova L.V. Social'noe obespechenie semej s det'mi v Rossijskoj Federacii: pravovye voprosy: Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Ekaterinburg, 2007. 25 c.