Мудрый Юрист

Тенденции глобализации и международное административное право

Ястребов Олег Александрович, заведующий кафедрой административного и финансового права, директор Юридического института Российского университета дружбы народов, доктор юридических наук, доктор экономических наук, профессор.

Парфентьева Анна Евгеньевна, студентка Юридического института Российского университета дружбы народов.

В статье рассматривается влияние процесса глобализации на различные сферы человеческой деятельности, в частности на правовую. Основное внимание уделяется специфике развития отрасли международного административного права: какие вопросы может разрешать данная формирующаяся отрасль, каков правовой статус его субъектов. Особое внимание уделено проблемам, возникающим в сфере глобального административного права.

Ключевые слова: глобализация, административное право, международное административное право, глобальное административное право, юридическая глобализация, международные правовые акты, международные организации.

Trends of Globalization and International Administrative Law

O.A. Yastrebov, A.E. Parfentyeva

Yastrebov Oleg A., Head of the Department of Administrative and Financial Law, Director of the Law Institute of the Peoples' Friendship University of Russia, Doctor of Law, Doctor of Economics, Professor.

Parfentyeva Anna E., Student of the Law Institute of the Peoples' Friendship University of Russia.

The article considers the influence of the globalization process on various spheres of human activity, particularly, on the legal one. The main attention is paid to specifics of development of the international administrative law branch: what issues this forming branch can settle, what is the status of its subjects. Special attention is paid to problems arising in the sphere of global administrative law.

Key words: globalization, administrative law, international administrative law, global administrative law, legal globalization, international legal acts, international organizations.

Процесс глобализации начался довольно давно, А.Н. Чумаков отметил, что сам термин "глобализация" был впервые употреблен Р. Робертсоном в 1983 г. [13. С. 71], но особенно активно данный феномен проявляет себя именно в современный период, это и обосновывает необходимость его исследования.

Вопросам глобализации уделяется все больше внимания как в научных исследованиях, так и в сфере законодательства. Как и любое явление, глобализация имеет свои плюсы и минусы, которые можно найти у сторонников и противников данного процесса.

Среди положительных аспектов глобализации называют охват развития различных сторон жизни человечества в целом, объединение стран в борьбе с проблемами, затрагивающими мировое сообщество. В данном случае уместно упомянуть концепцию комплексной взаимосвязи, которую нередко относят к транснационалистской или так называемой глобалистской школе. Концепция была сформулирована Р. Кеохейном и Дж. Наем. Авторы данной концепции отошли от традиционного взгляда на международные отношения, в которых основную роль играет исключительно государство, указав на не менее значительную роль в этом процессе различных неправительственных организаций, к примеру таких, как партии и профсоюзы [12].

Такой взгляд на международные отношения позволяет расширить восприятие данного процесса за счет вовлечения различных участников на паритетных началах.

Сторонники процесса глобализации весьма оптимистично заявляют, что он поможет справиться со многими мировыми проблемами. Некоторые даже предполагают, что в дальнейшем это приведет к исчезновению конфликтов между государствами.

Разумеется, существуют противники глобализации: Б. Барбер, Дж. Голдсмит, П. Бьюкенен, подчеркивающие ее отрицательные стороны. Лишь немногие государства, считают они, смогут остаться независимыми в условиях нарастания интенсивности данного процесса. В конце концов это приведет лишь к усилению мирового неравенства [8].

Очевидно, что обе точки зрения имеют право на существование, но, скорее всего, часть государств, не сумевшая сохранить независимость в данном процессе глобализации, будет подчинена так называемому большинству, что создаст предпосылки для "мирового неравенства".

Вышеназванные подходы к глобализации рассматривают данный феномен преимущественно с точки зрения экономики. Вместе с тем глобализационные процессы протекают и в иных сферах, в частности в правовой. Исследование влияния глобализации на сферу права также является весьма актуальным вопросом, вызывающим неоднозначное толкование, что, вероятно, обусловлено происходящими под влиянием глобализации весьма значительными изменениями практически во всех отраслях и институтах права, существенно снижающими эффективность классических механизмов регулирования общественных отношений. В связи с вышесказанным можно отметить неослабевающий интерес современных административистов к проблеме влияния глобализации на правовое регулирование общественных отношений в сфере государственного управления [см., напр., 11, 15 и др.].

Во-первых, как отмечают многие исследователи, изменился характер взаимодействия национальных правовых систем, которые уже трудно рассматривать изолированно. Появились международные организации (ООН, НАТО, ЮНЕСКО), правоохранительные органы (Интерпол), суды (Гаагский суд, ЕСПЧ).

Во-вторых, меняется система правовых источников: возникли международные правовые акты, положения которых были восприняты внутригосударственной системой права многих стран, возрастает роль международных принципов права, а также судебного прецедента. Таким образом, процессы глобализации находят свое отражение и в сближении классических типов административных систем, отражающих особенности организации сферы публичного управления современных государств [4].

В Российской Федерации, несмотря на то что прецедент не является официальным правовым источником, фактически невозможно не руководствоваться наработанной судебной практикой.

Следует обратить внимание и на то, что под влиянием глобализации развиваются существующие отрасли и подотрасли права. Здесь уместно упомянуть международное уголовное право, международное экологическое право, международное космическое право. Кроме того, тенденции и к появлению других, например таких, как международное (или глобальное) административное право.

На данный момент вопрос существования международного административного права является дискуссионным. Ученые-административисты задаются вопросом относительно возможности его существования в нормативно-правовой системе России.

Существует мнение, что как такового международного административного права в России нет и быть, скорее всего, не может. Без функционирования администрации, несомненно, становятся бессмысленными нормы как внутригосударственного, так и международного права, тем не менее это не дает повода говорить о возникновении такой правовой отрасли, как международное административное право. Как утверждает А.А. Демин, "в мировом государстве административное право не станет правом международным, а национальным правом нового мирового объединения" [1].

Сторонники противоположной точки зрения отстаивают свою точку зрения следующим образом. Во-первых, возникли такие правовые вопросы, по которым взаимодействуют государства на международном уровне и которые могут разрешаться именно глобальным административным правом. Во-вторых, расширяются функции государственного управления, а точнее, изменяется их масштаб под воздействием различных факторов: политических, социальных и экономических. Стоящие перед государством задачи разрастаются до международного уровня [10].

Безусловно, вышеназванные мнения по исследуемому вопросу имеют право на существование, тем не менее авторы склоняются к предположению о возможности существования международного административного права. Придерживаясь данного предположения, предпримем попытку разрешить некоторые возникающие в связи с этим вопросы.

Профессор А.Б. Зеленцов в исследовании, посвященном проблемам юридической глобализации, справедливо утверждает, что под воздействием глобализации происходят гармонизация национальных правовых интересов государств, унификация правовых принципов и норм, формирование новых юридических отношений и институтов, что усиливает интеграцию национальных систем права различных государств [3].

В рамках настоящей статьи прежде всего необходимо определить круг вопросов, которые могут разрешаться в рамках глобального административного права. Исходя из самого определения административного права как отрасли, можно предположить, что это вопросы управления и его эффективности при взаимодействии государств с целью предотвращения и пресечения правонарушений, например таких, которые посягают на экологическую безопасность или охрану государственных границ [9].

Стоит также обозначить круг субъектов рассматриваемой подотрасли. Одним из ярких примеров решения вышеназванных задач является существование Европейской комиссии, являющейся высшим коллегиальным органом исполнительной власти Европейского союза. В состав ЕК входит по одному представителю от каждого государства - члена ЕС. Особенностью Комиссии является то, что все члены осуществляют свою деятельность, представляя не конкретную страну, а сам Европейский союз. В рамках ЕС создан орган, который занимается вопросом эффективного государственного управления, а также выполняет координационные, распорядительные и управленческие функции. По сути, те функции, которые выполняет ЕК ЕС, порядок ее формирования, ее структура, задачи, стоящие перед ней, сближают ее с таким институтом, как правительство в суверенных государствах [10]. В подтверждение этой позиции стоит сказать, что после подписания Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества на саммите ЕС 13 декабря 2007 г. Европейская комиссия становится исполнительно-распорядительным органом Европейского союза.

Как известно, основной целью учреждения Европейских сообществ была необходимость в создании единого интракоммунитарного экономического пространства, построенного на принципах свободного движения товаров, услуг, капиталов, рабочей силы, ограничения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, что провозглашено в учредительных документах Европейских сообществ и подтверждено в Едином европейском акте 1986 г., Договоре о Европейском союзе 1992 г. и Амстердамском договоре 1997 г.

В данном отношении следует заметить, что глобализационные процессы обусловили появление и закрепление в нормативных правовых актах ранее неизвестных правовой традиции юридических конструкций и категорий, которым в определенной степени присуща полисистемность, характерная и для нормативной структуры Европейского союза, что подтверждается неоднородностью источников права Европейских сообществ. Следует также обратить внимание на то, что само развитие Европейских сообществ и их нормативной системы постепенно усиливало и выделяло так называемый наднациональный элемент в их природе [14].

В круг субъектов международного административного права, без сомнения, может быть включен и Пятый комитет Генеральной Ассамблеи ООН (комитет по административным и бюджетным вопросам), в компетенцию которого входят все аспекты, касающиеся управленческих функций, равно как и различные аспекты и международно-правовые алгоритмы финансирования. Функционирование в составе ООН 193 государств-членов подтверждает, что это весьма наглядный пример субъекта рассматриваемой подотрасли.

На каждой сессии ООН Пятый комитет представляет доклады по обзору эффективности административного и финансового функционирования Организации Объединенных Наций и свои рекомендации относительно улучшения эффективности административного и финансового функционирования ООН. Например, на 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН на заседании Пятого комитета свой доклад представила Комиссия ревизоров по финансовым ведомостям. Комиссия указала на необходимость ООН повышать эффективность своего финансового управления, чтобы справляться со стоящими перед ней задачами.

Если обратиться к деятельности Российской Федерации на международной арене, то уместно будет упомянуть Таможенный союз ЕврАзЭС, созданный в 2007 г. и на данный момент представляющий собой объединение торговых и экономических отношений Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан. Несмотря на то что основным направлением Союза является торгово-экономическая интеграция стран-участниц, в международной правовой сфере эта организация также играет значительную роль: помимо названной функции в рамках Таможенного союза решается задача относительно формирования нормативно-правовых документов, которые затем рассматриваются и подписываются странами-участницами.

Национальное законодательство стран - участниц Союза предусматривает виды административных правонарушений в сфере таможенного дела, а также санкции за их совершение. Так, в Кодексе об административных правонарушениях РФ существует целая глава, посвященная административным правонарушениям в области таможенного дела, в которой фигурирует именно Таможенный союз [5]. Аналогично ответственность за нарушение положений ТК ТС установлена в КоАП РБ [6] и в КоАП РК [7]. То есть объективную сторону административных правонарушений, предусмотренных названными главами, образует нарушение положений ТК ТС, вместе с тем санкции за названные нарушения в каждом случае устанавливаются национальным законодательством.

К примеру, глава 27 ТК ТС устанавливает положения о таможенном декларировании, несоблюдение которых влечет административную ответственность в соответствии с кодексами названных стран: в КоАП РФ - это ст. ст. 16.2, 16.4, 16.17 и 16.12, в КоАП РК - ст. ст. 535, 538 и 551, в КоАП РБ - ст. ст. 14.5 и 14.8.

Тем не менее в связи с тем, что отрасль международного административного права начала развиваться относительно недавно, следует отметить некоторые проблемы в данной сфере.

Как уже было сказано, ТК ТС предусматривает одинаковые правила поведения в сфере таможенного дела, но ответственность за нарушение его норм субъекты права несут в соответствии с национальным законодательством государств - членов Таможенного союза. Однако эти правила поведения по-разному прописаны в кодексах об административных правонарушениях стран-участниц. Выше были названы статьи, предусматривающие ответственность за правонарушения в сфере таможенного декларирования. Их количество не одинаково, что уже указывает на различие в регулировании этого вопроса. Непосредственное сравнение этих статей позволяет сделать вывод об отличии составов административных правонарушений.

В качестве примера можно привести статьи о нарушении сроков подачи таможенной декларации. В отличие от законодательства Республики Казахстан (ст. 538 КоАП РК) и Республики Беларусь (ст. 14.8 КоАП РБ) в ст. 16.12 КоАП РФ прописано несколько норм права, регулирующих данный вопрос, имеющих различную объективную сторону и в некоторых случаях указывающих специальный субъект данного правонарушения, чего не наблюдается в вышеназванных статьях других стран-участниц. Необходимо отметить, что санкции за нарушение данных норм права также различны. В КоАП РФ и КоАП РК предусмотрен только административный штраф (однако размер штрафа предусмотрен различный), в КоАП РБ за нарушение данной нормы предусмотрена альтернативная санкция в виде предупреждения или штрафа.

Таким образом, возникает вопрос: необходимо ли унифицировать законодательство стран-участниц?

На наш взгляд, стоит привести к единообразию правила поведения, а также условия, в которых необходимо ими руководствоваться, т.е. гипотезу и диспозицию. Таким образом, не будет возникать различий в составе административного правонарушения и, соответственно, противоречий в их применении. Унификация значительно упростит квалификацию административных правонарушений, совершаемых в сфере таможенного регулирования.

Тем не менее необходимо подчеркнуть, что вводить единые санкции за нарушение данных норм нельзя. Следует принять во внимание такие существенные факторы, как экономическая, социальная и даже политическая обстановка, которые, разумеется, в каждом государстве отличаются. К примеру, наложение такого наказания, как административный штраф, требует обязательного учета экономических и социальных аспектов.

Подводя итоги, стоит отметить, что даже такой шаг, как введение единых правил поведения и условий их применения, требует серьезного обдумывания, поскольку это является значительным вмешательством во внутригосударственное право и может существенно ограничить полномочия законодателя каждой отдельно взятой страны. Говорить о том, готовы ли государства к такому шагу, трудно, поскольку, несмотря на то что глобализация все больше охватывает различные сферы общественной жизни, независимость внутригосударственного права по-прежнему велика.

Таким образом, изложенное выше позволяет говорить о том, что в процесс глобализации вовлекается также и административное право, что уже дало определенные результаты. Безусловно, в связи с этим в данной отрасли будут происходить и дальнейшие изменения, и для успешного протекания этого процесса необходимо продолжать исследования по данному вопросу.

Литература

  1. Демин А.А. Возникает ли международное административное право в нормативно-правовой системе России? // VI Международная научно-практическая конференция "Российское право и правовая система". Харбин, 2015. С. 20 - 23.
  2. Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека / Л.М. Энтин и др. 3-е изд. М.: Норма; Инфра-М, 2011. 960 с.
  3. Зеленцов А.Б. Юридическая глобализация и публичное право // Современные проблемы публичного права в России и зарубежных странах: Сб. науч. тр. М.: РУДН, 2012. С. 6 - 25.
  4. Зеленцов А.Б. Юридическая глобализация и сближение административных систем // Глобализация и публичное право: Материалы 1-й Международной научно-практической конференции. Москва, 26 ноября 2012 г. М.: РУДН, 2013. С. 142.
  5. Кодекс об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 2001. N 256 (с изм. и доп. в ред. от 1 мая 2016 г.).
  6. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. N 194-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 63, 2/946 (с изм. и доп. в ред. от 28 марта 2015 г.).
  7. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. N 235-V ЗРК // Казахстанская правда. 2014. 12 июля. N 135 (с изм. и доп. в ред. от 2 августа 2015 г.).
  8. Пазий Д.Г. Автаркия contra глобализации // Вестник ЧелГУ. 2009. N 40.
  9. Побежимова Н.И. Международное административное право и его место в системе российского права // Сборник научных статей по материалам конференции "Теория и практика административного права и процесса". Краснодар, 2012.
  10. Побежимова Н.И. Дальнейшее развитие административного права в условиях глобализации и интеграции // Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2013: Материалы XV Международной научно-практической конференции с элементами научной школы. Часть III. Актуальные проблемы административного права и процесса. Челябинск: Цицеро, 2013. С. 149 - 160.
  11. Решетников И.В., Ястребов О.А. Глобализация и проблемы совершенствования организационно-правовых основ деятельности в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций // Глобализация и публичное право: Материалы 1-й Международной научно-практической конференции. Москва, 26 ноября 2012 г. М.: РУДН, 2013. С. 343 - 349.
  12. Теория международных отношений: Хрестоматия / Сост., науч. ред. и коммент. П.А. Цыганкова. М.: Гардарики, 2002.
  13. Чумаков А.Н. Глобализация. Контуры целостного мира: Монография. М.: Проспект, 2015. 432 с.
  14. Шмелева С.В. Проблемы правового регулирования информационно-коммуникационной деятельности в контексте глобализационных процессов // Мир экономики и права. 2012. N 5. С. 81 - 87.
  15. Ястребов О.А., Батяева А.Р., Шмелева С.В. Вопросы регулирования информационной сферы в эпоху глобализации // Глобализация и публичное право: Материалы Международной научно-практической конференции. М.: РУДН, 2015. С. 47 - 52.