Мудрый Юрист

О праве пользования участками недр в науке гражданского права

Камышанский В.П., заведующий кафедрой гражданского права ФГБОУ ВО "Кубанский государственный аграрный университет им. И.Т. Трубилина", директор НИИ Актуальных проблем современного права, доктор юридических наук, профессор.

To the issue of the right of bowels' sites usage in the science of civil law

V.P. Kamyshansky

Kamyshansky Vladimir Pavlovich, Ph.D. in Law, professor, head of the chair of civil law of FSBEI of HE "Kuban state agrarian university named after I.T. Trubilin", director of ANO "Scientific Research Institute of actual problems of modern law", honorary worker of higher professional education of the RF, honored scientist of Kuban.

Ни для кого не секрет, что существенная доля поступлений в доходную часть государственного бюджета Российской Федерации формируется за счет доходов от продажи нефти, газа и других природных ресурсов. При этом нефтегазовый сектор экономики Российской Федерации постоянно нуждается в притоке значительных частных инвестиций для осуществления разведки и разработки новых месторождений, разработки новых высокоэффективных технологий добычи нефти и газа. Для этого необходимо, чтобы разведка, разработка и добыча углеводородов были инвестиционно привлекательными для потенциальных частных инвесторов, а их имущественные права и законные интересы были надежно защищены законом.

Юридическим проблемам недропользования в третьем тысячелетии были посвящены целый ряд диссертаций. Среди них можно выделить докторскую диссертацию Д.В. Василевской "Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики" (2009 г., специальность 12.00.14), диссертацию Н.И. Садовникова "Правовое регулирование геологического изучения недр в Российской Федерации" (2015 г., специальность 12.00.06), диссертацию Л.М. Алланина "Гражданско-правовое регулирование отношений недропользования" (2009 г., специальность 12.00.03), диссертацию И.В. Андреянова "Гражданско-правовое регулирование инвестиционной деятельности в недропользовании" (2006 г., специальность 12.00.03), диссертация Р.Н. Басырова "Правовое регулирование обустройства участков недр" (2016 г., специальность 12.00.06), диссертация О.В. Меркушовой "Гражданско-правовое регулирование коммерческой деятельности транснациональных субъектов в сфере недропользования (2012 г., специальность 12.00.03), диссертация А.В. Прокаева "Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере недропользования" (2010 г., специальность 12.00.03) и некоторые другие.

К сожалению, в настоящее время российское законодательство, регулирующее отношения в сфере разведки и добычи полезных ископаемых, в значительной мере носит публично-правовой характер, отвечающий, казалось бы, напрямую интересам государства, что в итоге препятствует привлечению частных инвестиций в этот сектор экономики. Анализ содержания немногочисленных диссертационных исследований, посвященных проблемам правового регулирования отношений в сфере природопользования показывает, что целый ряд проблем в сфере природоресурсного права, регулирующего отношения, возникающие при разведке и добыче полезных ископаемых, продолжают оставаться вне поля зрения юридической науки в целом и науки гражданского права в частности.

Как известно, природоресурсное законодательство носит межотраслевой характер. Это означает, что определенная часть природоресурсных отношений носит имущественный характер, строится на началах равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников. Целый ряд проблем возникновения, осуществления и прекращения права пользования на участки недр, гражданско-правового режима участков недр, защиты инвестиций в недропользование нуждаются в выработке новых научных доктрин, отвечающих потребностям участников нефтегазового рынка в условиях многоукладной рыночной экономики. Административный порядок предоставления и использования участков недр не позволяет в полной мере учитывать интересы государства и недропользователя. Необходимо существенное расширение сферы применения гражданско-правовых норм и институтов в регулировании отношений в недропользовании.

Уже четверть века земельные участки и участки недр закреплены в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) в качестве самостоятельных объектов гражданского права (ст. 130 ГК РФ). После семидесятилетнего периода изъятия земель из гражданского оборота земельные участки вновь стали предметом гражданско-правовых сделок. Это обстоятельство послужило мощным толчком к развитию новых доктринальных подходов к правовому регулированию отношений, возникающих между субъектами гражданского права по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками и иными объектами недвижимости, прочно связанными с землей.

Согласно ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся вещи. Наряду с земельными участками участки недр также заявлены в ГК РФ (ст. 130 ГК РФ) недвижимыми вещами и, соответственно, объектами гражданских прав. Это означает, что относительно участков недр как объектов гражданского права могут возникать не только природоресурсные, природоохранные, но и гражданские правоотношения. В этой связи с методологической точки зрения очень важно определить границы, разделяющие науку природоресурсного права и науку гражданского и предпринимательского права, внутри которой цивилистам можно смело приступать к решению актуальных научных задач, имеющих существенную научную и практическую значимость.

Попытаемся определить предмет науки гражданского права применительно к участкам недр как недвижимым вещам - объектам гражданского права путем сравнения научных специальностей 12.00.06 и 12.00.03. Решение этой задачи представляется весьма важным с тем чтобы соискатели ученых степеней кандидата и доктора юридических наук по специальности 12.00.03 не вышли за пределы своей специальности и не оказались со своими научными результатами в границах специальности 12.00.06 при защите своих диссертаций.

Согласно формуле специальности 12.00.06 предметом указанной специальности являются исследование законодательства и регулируемых им отношений в сфере определения правового режима природных ресурсов, правового статуса субъектов, их использующих, разработка предложений по совершенствованию законодательства.

Предметом природоресурсного права являются правоотношения по извлечению природного ресурса из окружающей среды, а также отношения по поиску, оценке, разведке природных ресурсов и проведение иных исследовательских работ.

Возникновению природоресурсных отношений предшествуют отношения, связанные с проведением конкурсов, аукционов по приобретению права пользования ресурсом, выдачей разрешения на право ресурсопользования, заключение договоров, соглашений на пользование природными ресурсами.

Обратимся к формуле специальности 12.00.03. Применительно к отношениям, связанным с пользованием горными отводами можно выделить следующие элементы формулы. Систему договорных отношений в исследуемой сфере. Методы правового регулирования отношений в сфере природопользования применительно к поиску компромисса между публичными и частными интересами. Формы и методы государственного управления, контроля и надзора в сфере природопользования.

Область исследования специальности 12.00.03 наряду с прочим включает в себя договоры в сфере инвестиционной и инновационной деятельности, что вполне можно увязать с договорами, опосредующими деятельность по разработке и добыче природных ресурсов из отдельно взятого участка недр, предоставленного пользователю в установленном законом порядке. Участки недр как недвижимые вещи, объекты гражданских прав предоставляются в пользование в виде горного отвода или геологического отвода.

Согласно ст. 2 ГК РФ предметом гражданского права являются имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников. Федеральным краеугольным законом, регулирующим отношения недропользования, является Закон РФ "О недрах" (далее - Закон о недрах), который является головным в сфере регулирования отношений недропользования. Согласно части третьей преамбулы Закона о недрах названный Федеральный закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, направлен на обеспечение и защиту интересов государства, граждан Российской Федерации и прав пользователей недр.

Комплексное, рациональное использование и охрана недр в условиях многоукладной рыночной экономики, сосуществования государственной, муниципальной и частной формы собственности на объекты недвижимости, в том числе участки недр предполагает межотраслевой характер регулирования отношений в сфере геологического изучения, использования и охраны участков недр.

Гармонизацию публичных и частных интересов невозможно обеспечить исключительно методом власти и подчинения. Учет частных имущественных интересов предполагает определенную степень свободы участников природоресурсных отношений, предоставление им возможности применения гражданско-правовых механизмов как целостной системы оснований (юридических фактов) возникновения права на владение, пользование и распоряжение участками недр. В этой связи нуждается в исследовании система гражданско-правовых договоров, опосредующих отношения субъектов гражданского права по осуществлению права пользования участками недр.

Решение задачи инвестиционной привлекательности в сфере разведки, геологического изучения и добычи полезных ископаемых требует выработки правовых гарантий для потенциальных инвесторов, гарантий уверенности в том, что вложенные инвестиции вернутся к ним с прибылью.

Согласно ст. 1.2 Закона о недрах недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Это означает, что участки недр юридически изъяты из гражданского оборота. В качестве объекта гражданского оборота выступают права на участки недр. "Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами" (ч. 2 ст. 1.2 Закона о недрах). Из этого законодательного посыла следует, что пределы правомочия распоряжения правами пользования участками недр должны быть исчерпывающим образом прописаны в федеральном законодательстве.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Закрепления в законе права собственности на недра в качестве единственного вещного права крайне недостаточно для активного вовлечения в гражданский оборот участков недр как объектов гражданского права. В этой связи нуждается в разработке, для начала, на уровне научной доктрины система вещных прав на участки недр.

Кроме того, определенный научный и практический интерес имеют вопросы соотношения прав на земельные участки и расположенные под ним участки недр. От правильного решения этого вопроса зависит реальность наполнения содержания права собственности и иных имущественных прав на земельные участки и расположенные под ними участки недр. Отсутствие ясности и определенности в этом вопросе будут негативно влиять на инвестиционную привлекательность в сфере недропользования.

Нуждаются в уточнении не только понятия "земельный участок" и "участок недр" как объекты гражданских прав, но и порядок определения границ между ними и возможные пределы проникновения собственника земельного участка в расположенные под ним недра, и наоборот. И вопрос здесь не столько геометрический (земля - это плодородный слой почвы, а недра - все, что ниже), сколько юридический. К примеру, проникновение корней многолетних деревьев, расположенных на земельном участке собственника, намного ниже плодородного слоя почвы, что это: следствие осуществления права собственности на земельный участок или пользование недрами, расположенными под земельным участком? Является ли недропользованием строительство подземных хранилищ или паркингов?

При возникновении права недропользования у нескольких недропользователей в отношении одного и того же участка недр возникает проблема разграничения сферы их юридического господства и наполнения этих прав недропользования соответствующим содержанием, позволяющим эффективно осуществлять недропользование в интересах недропользователей и собственников недр, в качестве которых выступает народ Российской Федерации. Нуждаются в исследовании также существующие лицензионный и договорный порядки предоставления прав недропользования, эффективность конкурсного и аукционного порядка предоставления права недропользования, концессионных соглашений, сервисных контрактов и соглашений о разделе продукции на основе анализа российской правовой традиции и передового зарубежного опыта.