Мудрый Юрист

Некоторые вопросы установления публичных сервитутов (на примерах из судебной практики)

Рыбалов Андрей Олегович, начальник управления конституционных основ частного права КС РФ, доцент кафедры гражданского права СПбГУ, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются некоторые вопросы, возникающие в современной практике российских судов в связи с установлением публичных сервитутов, их основными характеристиками и отграничением публичных сервитутов от смежных правовых категорий.

Ключевые слова: сервитут, публичный сервитут, ограничение права собственности.

Certain issues of establishing public easements (as illustrated by courts practice)

A.O. Rybalov

Rybalov Andrey O., of the Constitutional Court of the Russian Federation, Associate Professor at the Department of Civil Law at Saint Petersburg State University, PhD in Law.

The paper describes some problems arising in Russian judicial practice concerning the creation of public easements, their basic features, and the differentiation of public easements from similar legal categories.

Key words: easement, public easement, the restriction of the right of ownership.

Первое, что приходит на ум, когда речь идет о публичных сервитутах, - это то, что они не являются собственно сервитутами. Термин "публичный сервитут" необходимо считать условным, поскольку сервитутом называется производное субъективное право на чужую вещь (ограниченное вещное право). Однако, как практически единодушно признается в литературе, публичный сервитут, ограничивая право собственника, никому субъективного гражданского права на его вещь не предоставляет, т.е. непосредственно сервитутом в частноправовом смысле не является <1>. То, что "в действительности "публичный сервитут" представляет собой не ограниченное вещное право, а общее ограничение права собственности (в том числе публичной) на конкретный объект недвижимости... и именно в этом качестве подлежит государственной регистрации", отмечается даже в учебниках <2>. Это утверждение имеет как минимум одно практически значимое последствие: при не основанном на правопреемстве приобретении права собственности, которое было ограничено публичным сервитутом, объем прав нового собственника будет тем же, что и у предыдущего.

<1> Справедливости ради стоит отметить, что такое терминологическое смешение - сомнительная заслуга не только нашего права. Например, ст. 553 ГК Испании относит к сервитутам бечевник. Впрочем, это не мешает испанским цивилистам прийти к тому же выводу: публичный сервитут собственно сервитутом не является. См.: Donaire J.A. Las Servidumbres Administrativas. Valladolid, 2003. P. 48.
<2> Гражданское право: В 4 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2005. Т. 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права. С. 151.

В судебной практике встречается такой оборот: "...основной отличительной чертой публичных сервитутов является отсутствие конкретного управомоченного субъекта, в пользу которого установлен сервитут" <3>. Похоже, это утверждение перекочевало в судебную практику из комментария к Земельному кодексу РФ, изданного в 2007 г. <4>. Как бы то ни было, усматриваемое и судебной практикой отсутствие "конкретного управомоченного субъекта" подтверждает идею, что установление публичного сервитута не приводит к появлению субъективного гражданского права.

<3> Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 23.01.2013 по делу N А32-22510/2011; ФАС Западно-Сибирского округа от 04.06.2013 по делу N А67-6980/2012, от 02.11.2012 по делу N А45-10348/2012, от 15.08.2011 по делу N А46-12932/2010.
<4> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2007.

Отличие публичного сервитута от сервитута подчеркивается, в частности, в Определении Московского областного суда, указывающего, что спецификой установления публичного сервитута является не интерес конкретных собственников земельного участка, а общественный интерес, который не связан непосредственно с нуждами соседнего земельного участка; т.е. публичный сервитут является одним из правовых средств обеспечения общественных интересов <5>. Эта же мысль повторяется в Постановлении АС Северо-Кавказского округа, дополнившем ее указанием на то, что публичный сервитут устанавливается не в пользу конкретного субъекта, а в пользу многих лиц, т.е. для обеспечения не частных, а общественных интересов <6>.

<5> Определение Московского областного суда от 27.04.2015 по делу N 33-8031/2015.
<6> Постановление АС Северо-Кавказского округа от 30.06.2015 N Ф08-4045/2015.

Однако если по вопросу об отнесении публичного сервитута к обычным сервитутам согласие в целом достигнуто, то отграничение его от иных ограничений права собственности вызывает споры.

Дореволюционная доктрина частного права знала категорию так называемого права участия общего, определяемого как "общее участие в выгодах чужого имущества в пользу всех без изъятия" <7>. При этом право участия общего устанавливалось только законом, вследствие чего большинство отечественных цивилистов, как, например, Д.И. Мейер и К.П. Победоносцев, и видели в нем лишь ограничение права собственности, но не право на чужую вещь <8>, поскольку право собственности, ограниченное правом участия общего, существовало в таком виде с самого момента своего возникновения. Распространенным примером можно считать бечевник, т.е. право общего пользования прибрежной полосой. В настоящее время подобного рода ограничения права собственности в пользу "всех без изъятия" также устанавливаются достаточно широко.

<7> Победоносцев К.П. Курс гражданского права. М., 2003. Т. 1. С. 400.
<8> См.: Там же. С. 348.

Например, ч. 8 ст. 6 Водного кодекса РФ устанавливает, что каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств. В ранее действовавшем Водном кодексе такая возможность пользования водными объектами называлась публичным водным сервитутом (ст. 43 Водного кодекса РФ от 16.11.1995 N 167-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Лесного кодекса граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Ранее действовавший Лесной кодекс также относил этот институт к публичным сервитутам: "Граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный лесной сервитут)" (ст. 21 Лесного кодекса РФ от 29.01.1997 N 22-ФЗ).

Таким образом, новое законодательство отказалось от отнесения возможности общего пользования водными объектами и лесами к категории публичных сервитутов, но вместе с тем довольно часто в современной литературе можно встретить утверждение, что приведенные ограничения права собственности, устанавливаемые законом в отношении неограниченного круга объектов (что не соответствует определению публичного сервитута, даваемому ст. 23 Земельного кодекса (ЗК) РФ), относятся к публичным сервитутам <9>.

<9> См., напр.: Малеина М.Н. Публичный лесной сервитут // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 6.

Необходимость разграничения публичного сервитута и ограничения прав собственности, в частности на прибрежные земельные участки, хорошо видна на примере Постановления Пермского краевого суда <10>.

<10> Постановление Президиума Пермского краевого суда от 10.04.2015 по делу N 44-г-12/2015.

Истец обратился в суд к ООО "Санаторий "Демидково" с требованиями о возложении обязанности не создавать препятствий в проходе через территорию санатория к береговой полосе реки Камы и свободном пользовании береговой полосой водного объекта, полагая, что действиями ответчика нарушено его право на беспрепятственное пользование общедоступным водным объектом, предусмотренное ст. 6 Водного кодекса РФ. Решением Добрянского районного суда Пермского края иск удовлетворен. Апелляционным определением решение районного суда оставлено без изменения. Президиум Пермского краевого суда пришел к выводу, что решение Добрянского районного суда Пермского края и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда подлежат отмене ввиду существенного нарушения норм материального права, и указал следующее. Суд первой инстанции, обязывая ответчика прекратить действия, препятствующие истцу в осуществлении права пользования водным объектом общего пользования, и не чинить препятствия проходу к береговой полосе реки Камы через земельный участок, находящийся в собственности ответчика, не учел, что фактически предметом данного спора явилась необходимость установления публичного сервитута для обеспечения истцу доступа к береговой полосе водного объекта через земельный участок, принадлежащий ответчику. Законом установлен открытый доступ граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, следовательно, береговая полоса реки Камы в силу закона является общедоступной, как и сам водный объект, что означает право каждого пребывать на любой части береговой полосы. Однако вопрос об установлении права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) для целей обеспечения свободного доступа граждан к самому водному объекту общего пользования и его береговой полосе положениями ст. 6 Водного кодекса РФ не регулируется. Регулирование вопросов, связанных с установлением права ограниченного пользования чужим земельным участком в целях прохода или проезда через него (сервитута), осуществляется нормами, содержащимися в ст. 274 Гражданского и ст. 23 Земельного кодексов РФ. В соответствии со ст. 23 ЗК РФ публичные сервитуты могут устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Публичный сервитут, как ограниченное право пользования чужим земельным участком, устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (п. 2). Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Обременение земельного участка ответчика правом прохода или проезда через него других лиц в ЕГРП не зарегистрировано. В итоге Президиум постановил принять по делу новое решение, отказав в иске. Таким образом, установленное непосредственно законом разрешение общего пользования прибрежной полосой - это одно, а устанавливаемый в рамках специальной процедуры публичный сервитут для прохода к этой прибрежной полосе - уже совсем другое.

Как уже отмечалось, публичные сервитуты роднит с другими ограничениями права собственности отсутствие конкретных правообладателей. В судебной практике встречается верное, безусловно, утверждение: "...публичный сервитут в пользу частных лиц не устанавливается" <11>. Подобное утверждение может натолкнуть на мысль: раз публичный сервитут не устанавливается в пользу частных лиц, то он может быть установлен в пользу публичных? В этой мысли может укрепить и буквальное прочтение п. 2 ст. 23 ЗК РФ: "...публичный сервитут устанавливается... в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения". Риск заключается в том, что интересы государства или местного самоуправления могут пониматься сколь угодно широко. Например, необходимость проезда к месту работы автомобилей сотрудников местной администрации теоретически тоже может быть расценена как основание для установления публичного сервитута. Поэтому практически очень важной является устоявшаяся в судебной практике позиция, в соответствии с которой публичный сервитут "устанавливается для обеспечения нужд неопределенного круга лиц только в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным способом" <12>.

<11> Определение ВАС РФ от 01.11.2011 N ВАС-13930/11; Постановление АС Поволжского округа от 05.04.2016 N Ф06-7532/2016.
<12> Постановления ФАС Поволжского округа от 17.06.2011 по делу N А55-22876/2010; ФАС Уральского округа от 23.07.2009 N Ф09-5166/09-С6; ФАС Центрального округа от 15.02.2010 по делу N А14-7534-2009/148/30; Определения Красноярского краевого суда от 04.06.2014 по делу N 33-5241/2014, от 15.04.2015 по делу N 33-3621/2015,А-25; Омского областного суда от 09.09.2015 по делу N 33-6575/2015; Новосибирского областного суда от 02.02.2016 по делу N 33а-12233/2016, от 19.04.2016 по делу N 33а-3840/2016.

Нарушение этого критерия приводит суды к выводу о недопустимости установления публичного сервитута. При этом судами может не приниматься во внимание принадлежность лица, в пользу которого устанавливается публичный сервитут, к органам публичной власти или государственным/муниципальным учреждениям. В частности, в одном из решений ФАС Западно-Сибирского округа указал: "Выводы суда первой инстанции о том, что в нарушение требований статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации из текста оспариваемого Постановления следует, что в результате установления публичного сервитута в отношении земельного участка право ограниченного пользования им получило только бюджетное учреждение Омской области "Омскоблстройзаказчик", материалами дела не опровергаются" <13>. Еще более показательным в этом отношении является решение Псковского областного суда: "Федеральное государственное казенное учреждение "Пограничное управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Псковской области" обратилось в суд с иском к Б. об установлении сервитута на земельный участок, принадлежащий ответчику, для проведения демаркационных работ по обозначению государственной границы на местности. На территории Родовской волости Палкинского района Псковской области, вблизи деревни Унтино, к линии государственной границы примыкает земельный участок, принадлежащий на праве собственности Б. Публичные сервитуты устанавливаются для неопределенного круга лиц. В сложившейся ситуации устанавливается сервитут для выполнения конкретным юридическим лицом Федеральным государственным казенным учреждением "Пограничное управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Псковской области" обозначенных законом функций, проведения демаркационных работ вдоль Государственной границы, для защиты и охраны государственной границы Российской Федерации. Судебная коллегия полагает, что в данном случае установлен частный сервитут для конкретного юридического лица, выполняющего свои обязанности" <14>. Как видим, в последнем случае суд пришел к выводу об отсутствии предусмотренного п. 2 ст. 23 ЗК РФ критерия, несмотря на очевидность того, что демаркация государственной границы имеет публичную значимость. Суд, возможно, исходил из того, что в подобных случаях речь не идет об обеспечении нужд неопределенного круга лиц.

<13> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15.08.2011 по делу N А46-12932/2010.
<14> Определение Псковского областного суда от 18.02.2014 по делу N 33-247/2014.

Если же речь идет об интересах частного лица, то, даже если его деятельность объективно приносит пользу обществу, это не признается основанием для установления публичного сервитута: "Оценив доводы заявителя, суды признали, что его требование об установлении бессрочного публичного сервитута не направлено на обеспечение общественно необходимой деятельности, а обусловлено собственными интересами Ростовского порта, связанными с осуществлением им уставной деятельности (транспортная обработка грузов и хранение, погрузочно-разгрузочная деятельность)" <15>.

<15> Постановление АС Северо-Кавказского округа от 30.06.2015 N Ф08-4045/2015.

Привычные сложности на практике вызывают случаи установления публичных сервитутов для строительства линейных объектов <16>, притом что в большинстве случаев можно было бы привести аргументы в пользу того, что строительство этих объектов в конечном счете имеет общественную значимость; отметим, что в процитированном ранее Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 15.08.2011 по делу N А46-12932/2010 со ссылкой на подп. 2 - 3 п. 3 ст. 23 ЗК РФ указывалось на то, что публичные сервитуты могут устанавливаться для размещения и обслуживания объектов, эксплуатация которых имеет публичный интерес.

<16> На проблему обращалось внимание, в частности, здесь: Волков Г.А., Голиченков А.К., Хаустов Д.В. Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений // Экологическое право. 2006. N 2. "Следует отметить, что правовая конструкция публичного сервитута имеет ряд недостатков, приводящих к существенным затруднениям при его установлении. В частности, публичный сервитут может устанавливаться исключительно для ремонта линейного объекта. В связи с этим установление публичного сервитута для целей строительства и эксплуатации линейного объекта невозможно", - сообщает по этому вопросу письмо Минэкономразвития России от 22.06.2009 N Д23-1850 "Об установлении публичного сервитута" (далее - письмо N Д23-1850).

В частности, в Определении Верховного Суда РФ от 11.09.2013 N 73-АПГ13-2 обращено внимание на следующее. Постановлением Правительства Республики Бурятия установлен срочный публичный сервитут на земельных участках, необходимых для строительства воздушной линии электропередачи. Из преамбулы данного постановления усматривается, что оно принято в целях обеспечения интересов государства, местного самоуправления и местного населения для строительства воздушной линии электропередачи. Собственник земельных участков, на которых установлен публичный сервитут, обратился в суд с заявлением о признании Постановления недействующим. Решением Верховного суда Республики Бурятия от 30.04.2013 заявление удовлетворено. При этом судом обоснованно обращено внимание на то, что в силу п. 3 ст. 23 ЗК РФ установление публичного сервитута возможно для использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры. Установление же права ограниченного пользования чужим земельным участком в целях строительства воздушной линии электропередачи ЗК РФ не предусмотрено. Ссылка в апелляционной жалобе на неправильное применение судом норм материального права в связи с неприменением положений подп. 9 п. 3 ст. 23 Кодекса, предусматривающего установление публичного сервитута для временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ, является несостоятельной, поскольку строительство воздушной линии электропередачи нельзя отнести к другим видам изыскательских или исследовательских работ. К аналогичным выводам суды приходили и в других случаях <17>.

<17> См., напр.: Постановление АС Дальневосточного округа от 25.08.2015 N Ф03-3340/2015.

Для целей же ремонта и даже реконструкции уже существующих линий и сетей установление публичных сервитутов признается возможным. В частности, у судов не вызывает сомнений возможность установления публичных сервитутов для выполнения работ по текущему обслуживанию и капитальному ремонту тепловых и канализационных сетей в целях обеспечения интересов местного самоуправления и местного населения <18>, ремонта сетей водоснабжения, водоотведения, кабельных электролиний <19>, реконструкции, обслуживания, эксплуатации и ремонта теплотрассы <20>.

<18> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 08.08.2011 N Ф09-4730/11.
<19> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 25.12.2008 N Ф09-9775/08-С6.
<20> См.: Определение Сахалинского областного суда от 26.07.2011 по делу N 33-2059/2011.

Заметим параллельно, что установленные под или над многими линейными объектами охранные зоны иногда принимаются судами за публичные сервитуты. Например, в одном из решений читаем: "...установлена десятиметровая охранная зона вдоль воздушных линий электропередачи с напряжением от 1 до 20 кВ. Таким образом, указанными постановлениями установлено право ограниченного пользования чужими земельными участками (публичный сервитут) охранной зоны ВЛ-10 кВ на всем протяжении" <21>. Аналогичные выводы встречаются и во многих других решениях <22>. Между тем охранные зоны хоть и являются ограничением права собственности, но все же отличаются от публичных сервитутов <23>, о чем говорится, например, в Апелляционном определении Воронежского областного суда от 26.02.2015 N 33-483: "Доводы апелляционной жалобы о том, что площади под опорами и воздушным электрическим кабелем являются публичным сервитутом в силу закона независимо от его регистрации, основаны на неправильном толковании норм материального права".

<21> Решение Арского районного суда (Республика Татарстан) от 17.06.2013 по делу N 2-686 (2013).
<22> См., напр.: Определения Тюменского областного суда от 13.07.2015 по делу N 33-3811/2015; Московского областного суда от 03.07.2015 по делу N 33-15127/2015.
<23> Например, в письме N Д23-1850 указывается, что Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 г. N 578, не являются решением об установлении публичного сервитута, поскольку ими не предусматривается закрепление права ограниченного пользования земельным участком, а вводится ограничение прав хозяйствующих субъектов для обеспечения сохранности действующих кабельных, радиорелейных и воздушных линий связи и линий радиофикации, а также сооружений связи".

Впрочем, это не препятствует установлению публичного сервитута "поверх" существующих охранных зон. Например, в одном из судебных решений сказано: "...публичный сервитут установлен в целях установления публичных сервитутов на земельные участки, на которых расположены объекты газоснабжения, требующие постоянного доступа к ним для проведения технического обслуживания и ремонта, что соответствует целям обеспечения интересов местного самоуправления и местного населения, определенным п. 3 ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации. Как усматривается из материалов дела и в суде апелляционной инстанции представителем истца не оспаривалось, что целью установления публичных сервитутов на земельные участки явился доступ к уже существующим объектам газоснабжения, для которых необходимо проведение технического обслуживания и ремонта" <24>.

<24> Определение Верховного суда Республики Башкортостан от 21.04.2015 по делу N 33-3799/2015.

Судебная практика, основываясь на положениях п. 3 ст. 23 Земельного кодекса, в подобных случаях, судя по всему, исходит из того, что установление публичного сервитута направлено на пользу не конкретного собственника линейного объекта, а многих лиц и на обеспечение общественно необходимой деятельности.

В то же время у судов обычно не вызывает сомнений возможность установления публичного сервитута для строительства такого линейного объекта, как автомобильная дорога. Например, в Постановлении ФАС Центрального округа от 12.05.2014 по делу N А64-8930/2012 признано правомерным установление публичного сервитута для размещения автомобильной дороги в соответствии с генеральным планом города Тамбова. В качестве основания для такого решения суд назвал п. 3 ст. 23 ЗК, в соответствии с которым публичные сервитуты могут устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок. Иными словами, указание закона на возможность установления публичного сервитута для проезда, по всей видимости, по мнению суда, означает и возможность предоставления публичного сервитута для строительства дороги для такого проезда. В некоторых случаях, впрочем, суды могут вынести и иное решение: "В оспариваемом постановлении об установлении сервитута указано, что он необходим для организации прохода людей, подъезда транспорта и строительной техники для обеспечения строительных работ и дальнейшей эксплуатации возводимого здания детского сада, а также прохода и проезда через земельный участок. Судебная коллегия считает, что в данном случае под видом установления публичного сервитута для проезда органом местного самоуправления фактически изъята часть земельного участка заявителя для устройства дороги, то есть для муниципальных нужд, без соблюдения процедуры, предусмотренной ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации, и без определения выкупной цены земельного участка, и находит доводы стороны заявителя в данной части справедливыми" <25>.

<25> Определение Свердловского областного суда от 30.07.2014 по делу N 33-10038/2014.

Таким образом, признание ст. 23 ЗК РФ возможности установления публичного сервитута для прохода или проезда через земельный участок иногда понимается как основание для учреждения такого сервитута в целях сооружения дороги, иногда - нет.

Очевидно, что само по себе разрешение прохода или проезда отлично от прокладки автодороги. Насколько же расширительно можно понимать положения ст. 23 ЗК РФ? Более того, является ли приведенный в ней перечень оснований для установления публичного сервитута закрытым? Иногда и в литературе, и в судебной практике дается отрицательный ответ на этот вопрос. Например, в одной из работ поясняется, что "системно-логический анализ пунктов 2 и 3 ст. 23 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что перечень оснований для установления публичных сервитутов является открытым" <26>. Эта мысль повторяется и в некоторых судебных решениях <27>. Порой перечень интересов, для обеспечения которых могут устанавливаться публичные сервитуты, в судебных решениях называется примерным <28>.

<26> Умеренко Ю.А. Установление публичных сервитутов на земельные участки: проблемы правового регулирования // Современное право. 2012. N 9.
<27> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 08.10.2013 по делу N А68-435/2013.
<28> См.: Постановление АС Восточно-Сибирского округа от 24.12.2015 N Ф02-7250/2015.

Однако более распространенной является иная точка зрения. Так, Верховный Суд пришел к следующему выводу: "...суд правильно руководствовался положениями пункта 3 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, в котором установлен исчерпывающий перечень оснований для установления публичного сервитута" <29>. Аналогичный подход содержится и в большинстве решений судов, которые обращались к этому вопросу <30>.

<29> Определение ВС РФ от 11.09.2013 N 73-АПГ13-2.
<30> См.: Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.04.2012 по делу N А10-4412/2011; ФАС Западно-Сибирского округа от 15.08.2011 по делу N А46-12932/2010; ФАС Волго-Вятского округа от 16.08.2013 по делу N А28-12749/2012; ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.04.2012 по делу N А10-4412/2011; Определения Новосибирского областного суда от 02.02.2016 по делу N 33-12233/2016; Челябинского областного суда от 12.05.2015 по делу N 11-5231/2015 и др.

Как уже отмечалось, публичный сервитут отличает от других ограничений права собственности и особый порядок его установления. Как сказано в одном из Определений Конституционного Суда РФ, установление публичного сервитута отнесено к компетенции органов публичной власти, действующих в общественных интересах, и осуществляется по специальной процедуре - в виде властного предписания, не требующего согласия собственника или судебного решения <31>, а именно принятия нормативного акта Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления с учетом результатов общественных слушаний и последующей регистрации публичного сервитута в ЕГРП.

<31> Определение КС РФ от 21.10.2008 N 680-О-О.

Как справедливо признается в ряде судебных решений, возможность установления публичного сервитута в судебном порядке законом не предусмотрена <32>; между тем в судебном порядке может быть обжалован отказ в установлении публичного сервитута <33>.

<32> См., напр.: Постановление АС Северо-Кавказского округа от 30.06.2015 N Ф08-4045/2015.
<33> См.: Определение Тульского областного суда от 08.12.2011 по делу N 33-4146.

Инициатива установления публичного сервитута может исходить как от органов власти, так и от частных лиц: "...органы местного самоуправления устанавливают публичные сервитуты по собственной инициативе, а также по ходатайству заинтересованных физических и юридических лиц" <34>.

<34> См.: Определение Московского областного суда от 27.04.2015 по делу N 33-8031/2015.

Квалификация самого акта об установлении публичного сервитута в отношении конкретного земельного участка как нормативного правового акта не вызывает сомнений в судебной практике.

Например, ФАС Северо-Кавказского округа объясняет: "Поскольку постановление органа местного самоуправления, установившее для неопределенного круга лиц право прохода и проезда через земельный участок, носит публично-правовой характер и обладает критериями нормативного правового акта (устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение), суд пришел к правильному выводу о том, что публичный сервитут установлен нормативным актом органа местного самоуправления в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации" <35>. Иногда природа такого акта подчеркивается и следующим образом: "Поскольку оспариваемым в рамках настоящего дела постановлением установлены публичные сервитуты, названный акт является нормативно-правовым" <36>.

<35> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 03.05.2005 N Ф08-686/2005. См. также, напр.: Постановление АС Северо-Западного округа от 24.11.2014 по делу N А56-69598/2013.
<36> Определение ФАС Северо-Западного округа от 30.10.2013 по делу N А56-22696/2013.

Так как речь идет о нормативном правовом акте, необходимо его официальное опубликование: "Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Судом исследованы доказательства о процедуре официального опубликования оспариваемого нормативного акта и сделан правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не был официально опубликован, что не отрицается органом местного самоуправления. Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт не может считаться введенным в действие и применяться. Исходя из вышеизложенного следует, что оспариваемый нормативный правовой акт нельзя признать действовавшим, поскольку он не был опубликован в установленном законом порядке. Он не подлежал применению и судом не может быть признан недействующим, поскольку фактически являлся таковым с момента его издания" <37>.

<37> Постановление ФАС Московского округа от 08.10.2010 N КА-А41/11939-10.

При оспаривании нормативного акта об установлении публичного сервитута бремя доказывания обоснованности принятия этого акта лежит, разумеется, на принявшем его органе власти: "...обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт" <38>; "орган местного самоуправления должен доказать невозможность осуществления прохода или проезда другим способом, кроме обременения земельного участка путем установления публичного сервитута" <39>; "администрацией не представлены документы, подтверждающие необходимость обременения земельного участка путем установления публичного сервитута для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения, и отсутствие иной возможности у неопределенного круга прохода или проезда к каким-либо объектам" <40> и т.д.

<38> Определение Новосибирского областного суда от 02.02.2016 по делу N 33-12233/2016.
<39> Постановление ФАС Уральского округа от 20.02.2012 N Ф09-454/12.
<40> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.04.2012 по делу N А10-4412/2011.

Принятию нормативного акта об установлении публичного сервитута должны предшествовать публичные слушания, ведь публичный сервитут устанавливается с учетом их результатов. Насколько обязательным является мнение общественности? Иногда встречаются судебные решения, в которых сделан вывод о необязательности самого проведения общественных слушаний. Например, ФАС Уральского округа в одном из решений указал следующее: "Пунктом 2 ст. 23 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Непроведение общественных слушаний не может служить основанием для признания нормативного акта не соответствующим закону, поскольку указанная норма права предусматривает согласительный характер таких слушаний и предписывает лишь учитывать их результаты, а не устанавливать публичный сервитут по результатам общественных слушаний" <41>. Такой подход нашел отражение и в Рекомендациях Научно-консультативного совета при ФАС Уральского округа: "Акт об установлении публичного сервитута является нормативным актом, принимаемым представительными органами государственной власти или местного самоуправления, полномочия которых действовать от имени населения основаны на законе и делегированы им при формировании указанных органов на выборах. Из действующего законодательства не следует, что результаты общественных слушаний имеют обязательный характер для представительного органа, принимающего нормативный акт об установлении публичного сервитута, и ограничивают полномочия этого органа. Поэтому отсутствие общественных слушаний, их проведение в отсутствие утвержденного порядка либо проведение их с нарушением указанного порядка могут являться основанием для выводов о незаконности нормативного акта об установлении публичного сервитута и признания его недействующим лишь в случаях, если судом установлены обстоятельства, указанные в ч. ч. 1, 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <42>.

<41> Постановление ФАС Уральского округа от 25.11.2004 N Ф09-3898/04-ГК.
<42> Рекомендации Научно-консультативного совета при ФАС Уральского округа N 2 по вопросам разрешения споров, связанных с применением норм земельного законодательства (утверждены Научно-консультативным советом при ФАС Уральского округа, протокол от 11.11.2005 N 4).

Все же в большинстве решений необходимым этапом установления публичного сервитута признается не просто проведение общественных слушаний, а проведение их в надлежащем порядке. В частности, в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа поясняется, что "проведение общественных слушаний является обязательным этапом в процедуре установления публичного сервитута. Соблюдение процедуры установления публичного сервитута является обязательным условием законности и обоснованности соответствующего нормативного акта органа местного самоуправления. Судом установлено, что общественные слушания с соблюдением определенной процедуры и документальным оформлением их результатов по данному вопросу администрацией перед принятием оспариваемого постановления не проводились" <43>. С выводами Научно-консультативного совета при АС Уральского округа не согласился и ФАС Восточно-Сибирского округа, отметивший, что "ссылка заявителя кассационной жалобы на то, что результаты общественных слушаний носят рекомендательный характер, в связи с чем возражения в отношения публичного сервитута не обязательны для администрации и не влекут недействительность оспариваемого постановления, также не могут быть учтены. Согласно статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения. Целью проведения общественных слушаний является учет мнения и интересов населения при установлении публичного сервитута" <44>. На вывод об обязательности проведения общественных слушаний не влияет и отсутствие утвержденного порядка их проведения: "Отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу" <45>.

<43> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 04.06.2013 по делу N А67-6980/2012.
<44> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.09.2011 по делу N А19-8908/2011.
<45> Постановление ФАС Поволжского округа от 10.04.2003 по делу N А12-17236/02-С43.

Нарушение процедуры проведения общественных слушаний также является основанием для признания нормативного акта об установлении публичного сервитута недействующим <46>.

<46> См., напр.: Определение Верховного суда Республики Башкортостан от 12.03.2015 по делу N 33-3059/2015.

Орган публичной власти, принявший решение об установлении публичного сервитута, вправе обеспечить его исполнение установлением административной ответственности за нарушение публичного сервитута. Так, в Определении Верховного Суда РФ читаем: "Суд обоснованно отказал прокурору в заявлении о признании недействующей и не подлежащей применению статьи 10 оспариваемого Закона области, которой установлена административная ответственность за нарушение публичных земельных сервитутов, установленных органами государственной власти Калужской области и органами местного самоуправления. Поскольку федеральным законом не установлена административная ответственность за нарушение публичных земельных сервитутов, Законодательное Собрание Калужской области вправе было предусмотреть административную ответственность за нарушение публичных земельных сервитутов, установленных органами власти Калужской области и органами местного самоуправления" <47>.

<47> Определение ВС РФ от 22.09.2004 по делу N 85-Г04-4.

Впрочем, административной ответственности может оказаться недостаточно.

В судебной практике удовлетворяются как иски публичных образований об обеспечении беспрепятственного пользования публичным сервитутом, так и иски самих лиц, которым препятствуют в пользовании публичным сервитутом.

Например, администрация города Сочи обратилась в АС Краснодарского края с иском о возложении на ответчика обязанности предоставить право беспрепятственного прохода и проезда по земельному участку в пределах, установленных постановлением администрации города Сочи от 22.04.2010 N 449, путем демонтажа ограждения из листового металлического профиля. Иск был удовлетворен. "Судебный акт апелляционного суда мотивирован тем, что требования администрации направлены на исполнение публично-правовой обязанности, связанной с необходимостью обеспечения гражданам беспрепятственного прохода или проезда через рассматриваемый земельный участок. Кассационная инстанция считает, что суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод о нарушении обществом нормативно установленного публичного сервитута и создании реальных препятствий в пользовании имуществом (беспрепятственном проходе и проезде к зданиями и земельным участкам), принадлежащим третьим лицам, в интересах которых в том числе установлен сервитут посредством возведения металлического ограждения (шумопоглощающего забора) и ворот" <48>.

<48> Постановление АС Северо-Кавказского округа от 08.10.2014 по делу N А32-7561/2011.

В другом случае с иском об обязании устранить препятствия в пользовании истцом земельным участком и предоставить право беспрепятственного прохода и проезда по земельному участку в пределах, установленных распоряжением Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, обратилось общество с ограниченной ответственностью. Тринадцатый ААС указал: "Поскольку из материалов дела следует, что в нарушение требований указанной нормы действия ответчика нарушают право истца на беспрепятственный проход и проезд через обремененную публичным сервитутом территорию ответчика, суд апелляционной инстанции считает законным и обоснованным решение суда первой инстанции, удовлетворившего исковые требования об устранении препятствий в пользовании земельным участком и об установлении права беспрепятственного прохода и проезда в пределах, установленных распоряжением КЗРиЗ" <49>.

<49> Постановление Тринадцатого ААС от 10.11.2009 по делу N А56-51801/2008.

Противоречит ли последнее решение природе публичного сервитута, который не предоставляет конкретным лицам субъективных гражданских прав на чужую вещь? По всей видимости, ответ на этот вопрос зависит от обстоятельств дела. Если иск об устранении препятствий в пользовании публичным сервитутом обосновывается тем, что истцу создаются препятствия в пользовании принадлежащей ему недвижимостью, то, судя по всему, возможно заявление и удовлетворение негаторного иска, поскольку в этом случае истец будет защищать принадлежащее ему право собственности. Если же никакие конкретные субъективные права, принадлежащие истцу, не нарушены, в иске должно быть отказано, а восстановление возможности общего пользования публичным сервитутом должно происходить при помощи органов публичной власти. Например, Лужский городской прокурор Ленинградской области, действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в Лужский городской суд Ленинградской области с исковым заявлением к ответчику об обязании его демонтировать возведенный каркас здания из металлических конструкций; обеспечить проход граждан и проезд автотранспорта через участок в соответствии с установленным публичным сервитутом. Лужский городской суд заявленные прокурором исковые требования удовлетворил <50>.

<50> См.: Определение Ленинградского областного суда от 26.02.2015 по делу N 33-1126/2015.

Ленинградский областной суд в своем Определении по делу отметил, что текст искового заявления прокурора основывается в том числе на том, что субъектом защиты является неопределенный круг лиц, а избранный процессуальным истцом способ сопряжен с необходимостью устранения ответчиком нарушения публичного сервитута, выразившегося в необеспечении прохода и проезда через принадлежащий ему земельный участок. Неправомерное несоблюдение ограничений (обременений) в использовании земельного участка, на которое обращает внимание прокурор в исковом заявлении, сопряжено с нарушением прав и законных интересов физических лиц, обладающих признаком неопределенности круга этих лиц. Часть 1 ст. 45 ГПК РФ предусматривает право прокурора обратиться в суд, в частности, в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. По смыслу ст. 45 ГПК РФ в контексте необходимости соблюдения конституционных принципов, содержащихся в ч. 1 ст. 9 и ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, прокурор вправе обратиться с требованием об обязании совершить определенные действия, а именно демонтировать каркас и обеспечить право прохода и проезда.

References

Chubukov G.V. and Tikhomirov M.Yu. (eds.). Article-by-Article Commentary to the Land Code of the Russian Federation [Kommentariy k Zemel'nomu kodeksu Rossiyskoy Federatsii (postateynyy)]. Moscow, 2007. 640 p.

Donaire J.A. Las Servidumbres Administrativas. Valladolid, 2003. 258 p.

Golichenkov A.K., Khaustov D.V. and Volkov G.A. The Issues of Improving the Legal Regulation of Public Easements Pertaining the Construction and Functioning of Linear Infrastructire [Problemy sovershenstvovaniya pravovogo regulirovaniya publichnykh servitutov dlya obespecheniya stroitel'stva i funktsionirovaniya lineynykh sooruzheniy]. Environmental Law [Ekologicheskoe pravo]. 2006. N 2. P. 16 - 25.

Maleina M.N. Public Forest Easement [Publichny lesnoy servitut]. Laws of Russia: Experience, Analytics, Practice [Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika]. 2011. N 6. P. 30 - 37.

Pobedonostsev K.P. The Course of Civil Law [Kurs grazhdanskogo prava]. Vol. 1. Moscow, 2003. 768 p.

Sukhanov E.A. (ed.). Civil Law: in 4 Vol. Vol. 2: Jus in Re. Inheritance Law. Exclusive Rights. Personal Non-Property Rights [Grazhdanskoe pravo: v 41. T. 2: Veshchnoe pravo. Nasledstvennoe pravo. Isklyuchitel'nye prava. Lichnye neimushchestvennye prava]. Moscow, 2005. 496 p.

Umerenko J.A. The Establishment of Public Easements on Land Plots: Problems of Legal Regulation [Ustanovlenie publichnykh servitutov na zemel'nye uchastki: problemy pravovogo regulirovaniya]. The Modern Law [Sovremennoe pravo]. 2012. N 9. P. 68 - 74.