Мудрый Юрист

О презумпции права государственной собственности на землю в России

Иванов Антон Александрович, заведующий кафедрой гражданского и предпринимательского права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена вариантам толкования п. 2 ст. 214 ГК РФ с учетом разногласий ученых и противоречивой судебной практики. Автор обосновывает трактовку, согласно которой в названной норме отсутствует презумпция права государственной собственности в том ее понимании, которое существовало в советский период. Пункт 2 ст. 214 ГК РФ - это устаревшая норма, которую следует исключить из Кодекса. Данный вывод сделан с учетом использования всех видов толкования, которые предлагает современная доктрина.

Ключевые слова: права на землю, право собственности, презумпция государственной собственности, приобретательная давность.

On the Presumption of State Ownership of Land in Russia

A.A. Ivanov

Ivanov Anton A., Head of the Department of Civil and Entrepreneurial Law at the National Research University Higher School of Economics, PhD in Law, Associate Professor.

The paper looks at different interpretations of Item 2 of the Article 214 of the Russian Civil Code in light of discrepancies both in the doctrine and courts practice. The author substantiates the idea that these provisions do not imply the presumption of state ownership of land as it was considered in the Soviet period. On the basis of all existing means of interpretation, the author concludes that Item 2 of the Article 214 is obsolete and thus should be excluded from the Code.

Key words: land rights, property right, presumption of state ownership of land, acquisitive prescription.

Поводом к написанию этой статьи послужили многолетние споры о том, могут ли земельные участки становиться собственностью частных лиц посредством приобретательной давности (см. ст. 234 Гражданского кодекса (ГК) РФ). И хотя в названной норме нет никаких изъятий из сферы действия приобретательной давности касательно земельных участков, нет и судебной практики, которая бы с уверенностью подтверждала возможность приобретения таких участков по давности владения.

Судьба приобретательной давности в нашей стране (и во времена Империи, и в период СССР, и ныне) всегда была сложной. Слишком много людей не были готовы принять простую истину о том, что для стабильности гражданского оборота лучше оставить вещь фактическому владельцу, чем возвратить ее собственнику, который длительное время не проявлял заботы о ней. Эта истина, вполне невинная в отношениях между частными лицами, применительно к государственной собственности приобретала политическую окраску, становясь своего рода водоразделом между либералами и консерваторами.

И даже когда на рубеже советской и нынешней эпох вопрос о введении приобретательной давности был решен положительно, она была окружена такими условиями, что применить ее можно фактически лишь тогда, когда надлежит отказать в удовлетворении виндикационного иска. То есть когда имеются основания для моментального приобретения права собственности от неуправомоченного отчуждателя. Но сейчас речь пойдет не о реквизитах приобретательной давности, а о ее распространении на такие значимые для российского общества объекты, как земельные участки.

Земельный вопрос всегда остро стоял в России. Многие люди выступали и продолжают выступать против права частной собственности на землю, считая, что "земля - ничья, земля - Божья". При таких обстоятельствах распространение приобретательной давности на земельные участки было бы для них такой же ересью, как и право частной собственности. Тем более что в России есть огромное количество "ничейной" <1> земли - земли просто бесхозной и запущенной, за которой никто толком не присматривает, о состоянии которой никто не заботится. Возможность ее присвоения частными лицами, несомненно, затрагивает интересы государства.

<1> Разумеется, "ничейной" не в том смысле, что она может быть свободно присвоена. Формально она, как правило, находится в государственной или муниципальной собственности.

Ясно, что сразу же после введения приобретательной давности начался поиск правовых оснований, по которым ее можно было бы не распространять на земельные участки. И такие основания нашлись.

Речь идет о правиле п. 2 ст. 214 ГК РФ, согласно которому "земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью". Похожее положение содержится в п. 1 ст. 16 Земельного кодекса (ЗК) РФ: "Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований" <2>.

<2> Правило по сути аналогично норме ГК РФ, поэтому в дальнейшем речь пойдет только о ней.

Легко заметить, что в этих формулировках используется старая лексика советского земельного права, а именно термин "земля", а не "земельные участки". Современные законодательные акты, говоря об объектах права собственности, почти всегда имеют в виду именно земельные участки (см., в частности, ст. 260 ГК РФ и след., ст. 15 ЗК РФ и след.). Очевидно, что п. 2 ст. 214 ГК РФ касается только земли. Другие значимые природные ресурсы (недра, леса, воды, животный мир) в частной собственности находиться не могут <3>, поэтому в отношении их данная норма ГК РФ лишена смысла, и далее речь пойдет только о земле. Наконец, не решен вопрос о том, к какому виду государственной собственности - собственности Российской Федерации или ее субъектов - относятся комментируемые положения.

<3> Растения (насаждения), почва, мелкие водоемы, насекомые и т.п. образуют неотъемлемую часть земельного участка и объектами самостоятельного права собственности не являются.

Приведенные замечания важны, однако гораздо серьезнее тот вывод, который часто делают из п. 2 ст. 214 ГК: если не доказано, что земельный участок принадлежит на праве собственности гражданину, юридическому лицу или муниципальному образованию, он принадлежит государству <4>.

<4> Многие авторы не говорят о презумпции права государственной собственности на земельные участки, но косвенно из нее исходят, утверждая, к примеру, что приобрести по давности можно только те земельные участки, которые ранее находились в частной собственности. См.: Крассов О.И. Земельное право. М., 2007. С. 161.

Иными словами, в отношении земли действует презумпция права государственной собственности, которая препятствует приобретению права собственности на земельный участок по давности владения <5>. Ведь для приобретательной давности обязательны реквизиты добросовестности и владения имуществом как своим собственным.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая (под ред. С.А. Степанова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, Институт частного права, 2009 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<5> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Степанова. М., 2011. С. 276 (автор комментария - Д.В. Мурзин). "Тот факт, что земля всегда имеет собственника (ст. 214 ГК РФ устанавливает презумпцию государственной собственности на бесхозяйные земли), не является препятствием для приобретения ее по давности владения" (Нурлыгаянова А.Н., Владимиров И.А. Возникновение прав на землю по давности владения // Новый университет. Серия "Экономика и право". 2013. N 1 (23). С. 49. При этом, по мнению указанных авторов, надо учитывать, что в соответствии с земельным законодательством не все участки могут находиться в частной собственности. Не подлежат передаче в частную собственность земли общего пользования в населенных пунктах, земли особо охраняемых природных территорий, земли лесного фонда и т.д. Однако данные суждения противоречивы: есть либо презумпция государственной собственности, либо запрет на возникновение права частной собственности в отношении земель определенных категорий).

Если лицу формально принадлежит право на земельный участок, отличное от права собственности, то оно никогда не сможет приобрести такой участок по давности. Тут, впрочем, дело не в п. 2 ст. 214, а в правиле ст. 234 ГК РФ (нет добросовестности владения). Если же зарегистрированное право собственности на земельный участок формально отсутствует, приобрести его по давности нельзя. Здесь отсутствует такой реквизит, как владение имуществом как своим собственным. Дело в том, что владение в виде собственности опорочивается п. 2 ст. 214 ГК, если толковать последний как устанавливающий презумпцию права государственной собственности на землю <6>.

<6> Особенно с учетом п. 2 ст. 8.1 ГК РФ. Заметим при этом, что вывод о презумпции права государственной собственности на земельные участки гораздо чаще встречается в практических заключениях юристов, а не в научных статьях.

Исключение составляет случай, когда право собственности возникло на земельный участок до введения государственной регистрации прав на недвижимое имущество <7>. Это право признается без регистрации, но, разумеется, если оно подтверждено правоустанавливающими документами. Отсутствие последних лишает фактического владельца возможности прибегнуть к приобретательной давности. Презумпция права государственной собственности на землю не позволяет считать такое лицо добросовестным <8>.

<7> Есть и другие случаи, когда право на земельный участок возникает до и помимо государственной регистрации (совместная собственность супругов, наследование, реорганизация юридического лица), однако к обсуждаемым здесь проблемам они отношения не имеют.
<8> Более подробно о презумпции права государственной собственности см.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 538 - 542.

Обсуждаемый вариант толкования - не первый случай, когда в России считалась действующей презумпция права государственной собственности. Она была введена практикой Верховного Суда РСФСР вскоре после октябрьского переворота. В ходе Первой мировой и Гражданской войн многие люди были убиты, высланы, эмигрировали или, наконец, просто утратили правоустанавливающие документы. И если при рассмотрении спора не удавалось выяснить, кому же принадлежит право на спорную вещь, суд признавал ее государственной собственностью, опираясь на то, что подавляющее большинство недвижимых вещей (за исключением небольших объектов) были национализированы или муниципализированы в 1917 - 1919 гг. <9>.

<9> Разумеется, презумпция права государственной собственности в те времена не распространялась на землю, ее недра, леса и воды, которые в частной собственности находиться вообще не могли.

В законе презумпция права государственной собственности не была закреплена и после Второй мировой войны фактически перестала применяться судами. Впрочем, некоторые авторы и в те времена подвергали сомнению ее существование. Вряд ли могли быть какие-либо разумные основания распространять данную презумпцию на те вещи, которые не подлежали национализации или муниципализации. Это была бы чрезмерная для государства привилегия, к тому же лишенная практического смысла, поскольку слишком часто в его собственность поступали бы ненужные или малоценные вещи.

Если владельцу недвижимости удавалось доказать, что хотя она подлежала национализации или муниципализации, но фактически осталась в его руках, суды не применяли к ней презумпцию права государственной собственности. Подобного рода доказательства, по сути, означали, что частное лицо опровергло право собственности государства. В результате спорная вещь оставалась в собственности частного лица. Таким образом, данная презумпция перестала выполнять роль восполнения отсутствующих подтверждений права государственной собственности, если вещь оставалась в фактическом владении частного лица.

Весьма важную роль в отказе от презумпции права государственной собственности сыграло изменение политики государства в отношении права личной собственности граждан после Великой Отечественной войны. Отдавая дань благодарности подвигу народа в этой войне, вновь было признано право собственности граждан на жилой дом, в которое трансформировалось существовавшее ранее право застройки. Признание же права личной собственности плохо совмещалось с презумпцией собственности государственной, да к тому же практически ничего не давало.

В результате при кодификации гражданского законодательства 1960-х гг. вместо презумпции права государственной собственности ввели неограниченную виндикацию государственного имущества (у любого приобретателя, как недобросовестного, так и добросовестного) и отказались от применения сроков исковой давности для истребования государственного имущества. Упомянутые правила просуществовали вплоть до начала 1990-х гг.

Логика отказа от презумпции права государственной собственности в прошлом весьма поучительна и для нас при толковании п. 2 ст. 214 ГК РФ. Такое толкование следует осуществлять разными способами (приемами), и если применение каждого из них подтвердит отсутствие презумпции права государственной собственности, можно пойти дальше и оценить, какой же смысл имеет данная норма сейчас.

Начнем с грамматического толкования. В п. 2 ст. 214 ГК нет слова "презумпция", а вместо слова "предполагаются" используется глагол "является": земля, которая не находится в частной или муниципальной собственности, является государственной собственностью. Если нечто не является собственностью одного лица, оно является собственностью другого лица: просто разграничиваются разные объекты. Тут нет даже намека на доказывание соответствующего факта, что типично для презумпций. Ведь презумпции, не предполагающие доказывания, фактически не презумпции, а фикции. Сказать же, что здесь имеет место фикция, нельзя, потому что в самой норме заложена альтернатива: либо одно, либо другое.

Далее, используя логическое толкование, добавим упомянутое выше понимание земли как земельного участка. Если этот участок сформирован и поставлен на учет в кадастре недвижимости, то в отношении его всегда будет известен правообладатель. В противном случае учет окажется невозможен, за исключением, правда, бесхозяйных вещей, однако признание возможности существования бесхозяйных земельных участков прямо отрицает презумпцию права государственной собственности. А если правообладатель известен, то п. 2 ст. 214 ГК РФ теряет всякий смысл, отражая тривиальную мысль о том, что в рыночной экономике одни вещи принадлежат одним лицам, а другие - другим.

Не менее важно и то, что ГК, как и Конституция РФ, исходит из того, что единой и неделимой государственной собственности больше нет, а выделяются такие ее виды, как право собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и право собственности субъектов РФ. В связи с этим непонятно, какому виду собственности противопоставляется частная или муниципальная собственность на земельные участки. В практическом плане это означает, что неясно, кто может прибегнуть к презумпции права государственной собственности и как быть, если между Российской Федерацией и ее субъектом возникнут разногласия по вопросу о том, кому принадлежит конкретный земельный участок.

Перейдя к систематическому толкованию, мы поймем, что толкуемая норма в дальнейшем нигде не упоминается. Между тем если в ней заложена презумпция права государственной собственности, то про нее следовало бы упомянуть по меньшей мере в ст. 234 ГК РФ, освободив от установления добросовестности владения земельным участком, если не доказан титул права частной собственности гражданина или юридического лица либо титул муниципальной собственности. Ведь при недоказанности этих титулов земельный участок должен считаться находящимся в государственной собственности и все остальные реквизиты давности теряют смысл.

Было бы целесообразно упомянуть про презумпцию права государственной собственности и в ст. 302 ГК РФ, исключив случаи приобретения земельных участков от неуправомоченных отчуждателей. Ведь право можно приобрести лишь при условии добросовестности приобретателя, которой никогда не будет, поскольку земельный участок предполагается государственным. Разумеется, корректировки требует и абз. 2 п. 2 ст. 223 ГК РФ, поскольку государство как собственник при наличии у него презумпции может истребовать земельный участок у зарегистрировавшего право на него во всех случаях, когда была установлена незаконность его отчуждения.

Значит, правила ст. ст. 234, 302 и п. 2 ст. 223 ГК РФ применяются без учета презумпции права государственной собственности, и, используя способ толкования от противного, можно прийти к выводу о том, что положения п. 2 ст. 214 ГК РФ - всего лишь декларация, которая не подтверждается другими нормами ГК.

Но еще сильнее возможное толкование рассматриваемых норм как содержащих презумпцию права государственной собственности перечеркивают правила ГК об исковой давности, которые применяются к истребованию имущества из чужого незаконного владения. Ведь если истекла исковая давность, то никакая презумпция уже не поможет: суду придется отказать государству в иске, а земельный участок останется у частного лица (или муниципального образования). Причем такое частное лицо должно стать собственником, в противном случае участок будет находиться в состоянии правовой неопределенности, что плохо для гражданского оборота.

Теперь прибегнем к историческому толкованию. Когда принимался ГК РФ 1994 г., приватизация земельных участков едва-едва началась, да и то правовые основания для нее были весьма шаткие: это были указы Президента РФ, принятые им в тот период, когда он уже не мог вносить изменения в законы. Глава 17 ГК РФ в действие сознательно введена не была, чтобы не ускорять процесс перехода земельных участков в частную собственность. В таких условиях правило п. 2 ст. 214 Кодекса выступало как своеобразное разграничение государственной собственности на землю, оставшейся от СССР, и остальных форм собственности.

Но дальше началась массовая приватизация земельных участков, которая с введением в действие главы 17 ГК РФ и принятием ЗК РФ 2001 г. получила надлежащие правовые основания. На рынке появилось множество земельных участков, находящихся в частной собственности, и сложились условия для приобретения их по давности. И если раньше с высокой степенью вероятности можно было сказать, что при непонятном статусе земельного участка он, скорее всего, принадлежит на праве собственности государству, то теперь для такого вывода оснований не было. В результате главное свойство презумпции - быть предположением, основанным на высокой степени вероятности, - исчезло.

Кроме того, изменилась ситуация и с муниципальной собственностью, которой в п. 2 ст. 214 ГК РФ противопоставлялась собственность государственная. Федеральный закон от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <10> теперь исходит из того, что в составе земель, которые во времена СССР находились в единой государственной собственности, нужно выделять участки, которые принадлежат на праве собственности Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям. Причем муниципальные образования при разграничении собственности стоят в одном ряду с образованиями государственными. Как с учетом этого можно противопоставлять государственную собственность на землю муниципальной, непонятно. Упомянутый Закон требует четко определять, в чьей собственности находятся земельные участки - в государственной или в муниципальной. И нет места презумпции о том, что если неясно, чья собственность, то она государственная.

<10> См. также ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Наконец, прибегнем к телеологическому толкованию. Смысл презумпции права государственной собственности в момент ее введения был предельно ясен: она должна была способствовать вытеснению права частной собственности, имеющей, как считали коммунисты, эксплуататорскую природу. По их мнению, чем быстрее частная собственность будет заменяться, тем лучше. Поэтому в сомнительных ситуациях презумпция должна была работать в пользу государственной собственности. Когда в 1930-е гг. частная собственность была запрещена и заменена на личную собственность, прицел коммунистов сбился. Уже нельзя было так жестко обращаться с собственностью граждан, тем более что и сами они ее имели. И презумпция права государственной собственности была отменена.

В начале 1990-х гг. цели гражданского законодательства стали принципиально иными. Легализация частной собственности, расширение ее сферы за счет собственности государственной, приватизация, а также разрешение найма работников и всемерное содействие развитию предпринимательства - вот императивы тех лет. На фоне этих целей п. 2 ст. 214 ГК РФ не мог быть истолкован как содержащий презумпцию права государственной собственности. Скорее всего, наличие данной нормы - не сознательный выбор законодателя, а случайный остаток другой по содержанию нормы, которая была в проекте ГК, или результат правки этого проекта при его принятии (плод компромисса).

В итоге можно прийти к выводу о том, что с использованием любых видов толкования - грамматического, логического, систематического, исторического и телеологического - нельзя обнаружить в п. 2 ст. 214 ГК РФ презумпцию права государственной собственности.

Что же эта норма собой представляет? По сути, это устаревшая и не соответствующая современным условиям декларация, цель которой непонятна <11>. Именно так ее и нужно истолковать, не препятствуя приобретению земельных участков по давности владения. Одновременно надо предпринять усилия по скорейшей отмене данной нормы <12>, но учесть один мотив, по которому многие поддерживают ее.

<11> Из этого исходил В.П. Мозолин, говоря о том, что остаточный принцип в отношении права собственности на землю, закрепленный в п. 2 ст. 214 ГК РФ, не соответствует основным направлениям развития законодательства в данной сфере. См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М., 2007. С. 592.
<12> А не призывать к внесению в ЗК РФ дополнений о недопустимости приобретения права частной собственности на землю в силу приобретательной давности. См.: Криволапова Л.В., Чубуков Г.В. Право собственности на земельный участок в силу приобретательной давности // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2004. Вып. 3-1 (Т. 3). С. 206.

Россия имеет огромную территорию и не слишком хорошее государственное управление. Поэтому периодически будут возникать ситуации, когда кто-то занял ценный земельный участок (например, на особо охраняемой территории) и даже получил, пусть и сомнительные, документы о правах на него. Общественность будет возмущена и потребует изъять у него эту землю, однако при отсутствии презумпции права государственной собственности, допустим, это нельзя будет сделать. Как быть? Здесь, несомненно, могут помочь более длительные сроки исковой давности для истребования таких земельных участков, например 20 или даже 30 лет. Уж за это время государство, хочется верить, сможет выяснить, что его земельный участок заняло частное лицо.

References

Abova T.E. and Kabalkin A.Yu. (eds.). Commentary to the Part One of the Civil Code of the Russian Federation [Kommentariy k Grazhdanskomu kodeksu Rossiyskoy Federatsii, chasti pervoy]. 3rd ed. Moscow, 2007. 406 p.

Krassov O.I. Land Law [Zemel'noe pravo]. 3rd ed. Moscow, 2007. 671 p.

Krivolapova L.V. and Chubukov G.V. Land Right Pursuant to Acquisitive Prescription" [Pravo sobstvennosti na zemel'nyy uchastok v silu priobretatel'noy davnosti]. Bulletin of Orenburg State Agrarian University [Izvestiya Orenburgskogo gosudarstvennogo agrarnogo universiteta]. 2004. Iss. 3-1 (Vol. 3). P. 204 - 206.

Nurlygayanova A.N. and Vladimirov I.A. Allocation of Land Rights by way of Acquisitive Prescription [Vozniknovenie prav na zemlyu po davnosti vladeniya]. New University. "Economy and Law" Series [Novyy universitet. Seriya "Ekonomika i pravo"]. 2013. N 1. P. 49 - 52.

Stepanov S.A. (ed.). Commentary to the Civil Code of the Russian Federation [Kommentariy k Grazhdanskomu kodeksu Rossiyskoy Federatsii], 3rd ed. Moscow, 2011. 1552 p.

Venediktov A.V. State Socialist Ownership [Gosudarstvennaya sotsialisticheskaya sobstvennost']. Moscow, Leningrad, 1948. 839 p.